Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/4602
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2021 in de zaak tussen
[eiseres] [plaats 1] , te [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.A. Westers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Smallingerland, verweerder
(gemachtigde: mr. C.R. Post).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] , te [plaats 2] .
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “strijdig gebruik gronden of bouwwerken”, voor het realiseren van 31 garageboxen op het adres [adres 1] te [plaats 1] .
Bij besluit van 22 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [aanwezige 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen.
Overwegingen
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “strijdig gebruik gronden of bouwwerken”, voor het realiseren van 31 garageboxen op het adres [adres 1] te [plaats 1] . De vergunning ziet op de activiteit ‘strijdig gebruik gronden of bouwwerken’, omdat de garageboxen buiten het bouwvlak worden gebouwd, in afwijking van artikel 4.2.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan De Bouwen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Kruimelafwijking
Kruimelafwijking
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de kruimelafwijking van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Er is geen sprake van een bijbehorend bouwwerk in de zin van de definitie in artikel 1, eerste lid van bijlage II bij het Bor. De garageboxen worden los en zelfstandig aan derden verhuurd. Van een functionele verbondenheid met een zich op hetzelfde perceel verbindend hoofdgebouw is daardoor geen sprake. Verweerder had de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten gebruiken en het besluit had op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub 3 een goede ruimtelijke onderbouwing moeten bevatten.
2.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel [adres 1] moet worden aangemerkt als hoofdgebouw en de garage/opslagboxen als bijbehorende bouwwerken. De boxen zijn in hoofdzaak bedoeld ten behoeve van de huurders c.q. gebruikers van dat hoofdgebouw. Daarmee is er naar het oordeel van verweerder sprake van een functionele verbondenheid van beide gebouwen. Dat de boxen ook deels kunnen worden verhuurd aan derden die niet direct zijn gelieerd aan het hoofdgebouw, maakt niet dat de functionele binding teniet gaat. Een bijbehorend bouwwerk kan ook een los object betreffen, zoals onderhavige boxen. Bij verlening van een nog aan te vragen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen bestaat de mogelijkheid om met de aanvrager nader afspraken te maken over de wijze van gebruik van de boxen en die afspraken eventueel vast te leggen in voorwaarden. Daarmee wordt de functionele verbondenheid verder geborgd. Nu verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰, bevoegd was omgevingsvergunning te verlenen, meent verweerder dat hij terecht niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb heeft gevolgd.
2.2 De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet, van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Voor het verlenen van een dergelijke vergunning komen in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (…). Dit volgt uit artikel 4, eerste lid van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 1 van bijlage II bij het Bor definieert een bijbehorend bouwwerk als: “een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak”.
Niet in geschil is dat het bedrijfsgebouw op het perceel moet worden aangemerkt als hoofdgebouw in de zin van bijlage II van het Bor. Uit de Nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) volgt dat met de functionele verbondenheid is bedoeld dat er sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorende bouwwerk dat in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van het hoofdgebouw. Het gebruik moet strekken ter vergroting van het genot van het gebruik van het hoofdgebouw en als de gebruiksvormen van hoofd- en bijgebouw geen directe functionele relatie met elkaar hebben, kan niet gesproken worden van een bijbehorend bouwwerk. Dit blijkt onder andere uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2016, gepubliceerd onder nummer ECLI:NL:RVS:2016:328.
Bij e-mailbericht van 21 oktober 2020 heeft de (nieuwe) huurder van het bedrijfsgebouw dat als hoofdgebouw moet worden aangemerkt, verklaard dat hij geïnteresseerd is in het huren van één of meerdere garageboxen, als die gerealiseerd worden. Vergunninghouder heeft ter zitting verklaard dat hij de overige garageboxen wil verhuren aan particulieren en dat dit steeds zijn bedoeling is geweest. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt daarom de functionele verbondenheid tussen het hoofdgebouw en de garageboxen, die vereist is om de garageboxen te kunnen aanmerken als bijbehorend bouwwerk zoals bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Verweerder was daarom niet bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1 van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor de garageboxen. Het primaire besluit berust daarom op een onjuiste wettelijke grondslag. Deze grond treft doel.
Goede ruimtelijke ordening en belangenafweging
2.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijfsverzamelgebouw op het perceel [adres 1] moet worden aangemerkt als hoofdgebouw en de garage/opslagboxen als bijbehorende bouwwerken. De boxen zijn in hoofdzaak bedoeld ten behoeve van de huurders c.q. gebruikers van dat hoofdgebouw. Daarmee is er naar het oordeel van verweerder sprake van een functionele verbondenheid van beide gebouwen. Dat de boxen ook deels kunnen worden verhuurd aan derden die niet direct zijn gelieerd aan het hoofdgebouw, maakt niet dat de functionele binding teniet gaat. Een bijbehorend bouwwerk kan ook een los object betreffen, zoals onderhavige boxen. Bij verlening van een nog aan te vragen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen bestaat de mogelijkheid om met de aanvrager nader afspraken te maken over de wijze van gebruik van de boxen en die afspraken eventueel vast te leggen in voorwaarden. Daarmee wordt de functionele verbondenheid verder geborgd. Nu verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰, bevoegd was omgevingsvergunning te verlenen, meent verweerder dat hij terecht niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb heeft gevolgd.
2.2 De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet, van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Voor het verlenen van een dergelijke vergunning komen in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (…). Dit volgt uit artikel 4, eerste lid van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 1 van bijlage II bij het Bor definieert een bijbehorend bouwwerk als: “een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak”.
Niet in geschil is dat het bedrijfsgebouw op het perceel moet worden aangemerkt als hoofdgebouw in de zin van bijlage II van het Bor. Uit de Nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) volgt dat met de functionele verbondenheid is bedoeld dat er sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorende bouwwerk dat in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van het hoofdgebouw. Het gebruik moet strekken ter vergroting van het genot van het gebruik van het hoofdgebouw en als de gebruiksvormen van hoofd- en bijgebouw geen directe functionele relatie met elkaar hebben, kan niet gesproken worden van een bijbehorend bouwwerk. Dit blijkt onder andere uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2016, gepubliceerd onder nummer ECLI:NL:RVS:2016:328.
Bij e-mailbericht van 21 oktober 2020 heeft de (nieuwe) huurder van het bedrijfsgebouw dat als hoofdgebouw moet worden aangemerkt, verklaard dat hij geïnteresseerd is in het huren van één of meerdere garageboxen, als die gerealiseerd worden. Vergunninghouder heeft ter zitting verklaard dat hij de overige garageboxen wil verhuren aan particulieren en dat dit steeds zijn bedoeling is geweest. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt daarom de functionele verbondenheid tussen het hoofdgebouw en de garageboxen, die vereist is om de garageboxen te kunnen aanmerken als bijbehorend bouwwerk zoals bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Verweerder was daarom niet bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1 van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor de garageboxen. Het primaire besluit berust daarom op een onjuiste wettelijke grondslag. Deze grond treft doel.
Goede ruimtelijke ordening en belangenafweging
Eiseres heeft voorts gronden aangevoerd die betrekking hebben op een goede ruimtelijke ordening en de door verweerder uitgevoerde belangenafweging. De rechtbank komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze gronden, omdat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt op grond van hetgeen onder 2.2 is overwogen en verweerder bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar een ander, uitgebreider, beoordelingskader zal moeten toepassen.
Conclusie
4. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. Verweerder zal daarbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht zal moeten volgen. Om de gevraagde vergunning alsnog te kunnen verlenen zal verweerder een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad moeten ontvangen. De rechtbank ziet, gelet op het voorgaande, ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. T.C.A. Hofman-Aupers als griffier, op 15 januari 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.