Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB20/2860
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2022 in de zaak tussen
[naam], eiser,
geboren op [geboortedatum],
van Afghaanse nationaliteit,
V-nummer: [nummer],
(gemachtigde: mr. A.S. Sewman),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
(gemachtigde: mr. A. Wildeboer).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen. Het op 10 september 2014 aan eiser opgelegde inreisverbod is nog steeds geldig. Eiser moet Nederland en de Europese Unie meteen verlaten.
Bij besluit van 13 maart 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dat besluit op 7 april 2020 beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 januari 2021 heeft verweerder het besluit van 13 maart 2020 ingetrokken en een nieuw besluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit).
Eiser heeft op 15 april 2021 aangegeven dat het beroep zich mede richt op het nieuwe besluit op bezwaar. Daarbij heeft eiser aanvullende gronden van beroep ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank overweegt over het beroep tegen het hangende deze procedure ingetrokken besluit van 13 maart 2020 als volgt.
1.1.
De rechtbank ziet geen procesbelang meer bij een beoordeling van dit beroep. De rechtbank zal dit beroep dan ook niet-ontvankelijk verklaren. Omdat eiser het beroep terecht heeft ingesteld ziet de rechtbank aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen. De rechtbank verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 4.2.
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, dat ingevolge artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in deze procedure is betrokken, uit van het volgende.
2.1.
Bij besluit van 10 september 2014 heeft verweerder een asielaanvraag van eiser afgewezen. Daarbij is eiser aangezegd Nederland onmiddellijk te verlaten (het terugkeerbesluit) en is aan eiser een inreisverbod opgelegd voor de duur van 10 jaren.
2.2.
Eiser heeft op 2 augustus 2018 een aanvraag ingediend tot afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd dat eiser de gestelde zorg- en opvoedtaken en de afhankelijkheidsrelatie tussen hem en zijn dochter onvoldoende heeft aangetoond. Verweerder heeft daarbij overwogen dat het inreisverbod nog steeds geldig is en dat eiser Nederland en de Europese Unie meteen moet verlaten.
2.3.
Bij het bestreden besluit van 27 januari 2021 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser thans de zorg- en opvoedtaken en de afhankelijkheidsrelatie tussen hem en zijn kinderen heeft aangetoond. Eiser voldoet aan de voorwaarden van het arrest Chavez-Vilchez. Verweerder heeft verder aangegeven dat bij besluit van 30 juni 1998 de asielaanvraag van eiser is afgewezen op grond van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Op grond van artikel 8.22 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) kan rechtmatig verblijf in de zin van het Unierecht om redenen van openbare orde worden ontzegd aan de vreemdeling die door zijn persoonlijk gedrag een actuele, werkelijke en ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat daar sprake van is. Verweerder is daarbij evenwel van oordeel dat het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel in het voordeel van eiser uitvalt, gelet op het zeer bijzondere samenstel van factoren in dit specifieke geval. Het verblijf op grond van het EU-recht en het arrest Chavez-Vilchez (hierna: het EU-recht) wordt om die reden toegestaan dan wel niet beëindigd.
2.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder verder aangegeven dat de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod wordt opgeschort gedurende het rechtmatig verblijf op grond van het EU-recht. Zodra het rechtmatig verblijf niet meer aan de orde is, herleeft de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod, aldus verweerder.
2.5.
Verder heeft verweerder geen aanleiding gezien om over te gaan tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten, omdat volgens verweerder eiser pas met de gronden van beroep van 11 mei 2020 heeft aangetoond dat op basis van het evenredigheidsbeginsel het verblijf van eiser op grond van het EU-recht niet kan worden beëindigd.
3. Eiser voert tegen het bestreden besluit kort samengevat aan dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde, dat verweerder ten onrechte het inreisverbod heeft opgeschort en dat verweerder de in bezwaar gemaakte proceskosten had moeten vergoeden.
3.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit eiser verblijf op grond van het EU-recht heeft toegestaan. Eiser heeft in zoverre toegekend gekregen waar hij om heeft gevraagd en geen belang meer bij een beoordeling van dit onderdeel van het bestreden besluit. Dat betekent dat de rechtbank zich in dit verband niet zal buigen over de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte zou hebben geconcludeerd dat eiser een gevaar vormt voor de openbare orde.
3.2.
Eiser voert aan dat verweerder niet bevoegd is de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod op te schorten gedurende het rechtmatig verblijf op grond van het EU-recht. Eiser betoogt dat verweerder alleen het terugkeerbesluit kan intrekken en het inreisverbod kan opheffen. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
3.4.
In artikel 11, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat de lidstaten in individuele gevallen om humanitaire of andere redenen afzien van een inreisverbod, dan wel het verbod intrekken of schorsen. Dit derde lid is geïmplementeerd in artikel 66b van de Vw 2000. In het derde lid van laatst genoemd artikel is bepaald dat verweerder ambtshalve of wegens gewijzigde omstandigheden dan wel op aanvraag van de vreemdeling kan besluiten tot opheffing of tijdelijke opheffing van het inreisverbod. De rechtbank stelt vast dat in artikel 66b van de Vw 2000 dus niet is bepaald dat verweerder het inreisverbod kan schorsen. De rechtbank kent overigens dezelfde betekenis toe aan het schorsen van een inreisverbod en het opschorten van de werking van een inreisverbod.
3.5.
In artikel 6.5, vijfde lid van het Vb 2000 is bepaald dat bij ministeriële regeling andere gevallen kunnen worden aangewezen waarin het inreisverbod om humanitaire of andere redenen achterwege wordt gelaten dan wel wordt opgeheven. In artikel 6.5c van het Vb 2000 is bepaald dat in zeer uitzonderlijke en dringende gevallen het inreisverbod tijdelijk kan worden opgeheven. In artikel 6.6, derde lid, van het Voorschrift vreemdelingen 2000 (Vv 2000) is bepaald dat het inreisverbod ambtshalve wordt opgeheven indien uit een door Nederland aangegane verdragsrechtelijke verplichting volgt dat aan de vreemdeling een verblijfsvergunning dient te worden verleend. De rechtbank stelt vast dat ook in deze bepalingen niet is bepaald dat verweerder het inreisverbod kan schorsen. Verweerder kan het inreisverbod slechts opheffen of tijdelijk opheffen.
3.6.
De rechtbank stelt eerst vast dat verweerder niet op grond van artikel 6.5c van het Vb 2000 het inreisverbod tijdelijk heeft opgeheven. Verweerder heeft de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod opgeschort, dat is iets anders. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
3.7.
De rechtbank oordeelt als volgt. Hoewel verweerder terecht heeft aangegeven dat artikel 11, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn ruimte biedt om een inreisverbod te schorsen, heeft de wetgever ervoor gekozen om in artikel 66b van de Vw 2000 te bepalen dat verweerder enkel kan besluiten tot opheffing of tijdelijke opheffing van het inreisverbod. De redactie van artikel 66b van de Vw 2000 geeft verweerder dus niet de bevoegdheid om het inreisverbod te schorsen dan wel de werking ervan op te schorten. Omdat aan de redactie van de bepaling een keuze van de Nederlandse wetgever ten grondslag ligt en er geen sprake is (geweest) van een gebrekkige omzetting van de Terugkeerrichtlijn, ziet de rechtbank geen ruimte om de bepaling richtlijnconform te interpreteren, in de zin dat in de bepaling zou liggen besloten dat deze ook ziet op het kunnen schorsen van een inreisverbod.
3.8.
Verweerder betoogt dat artikel 66b van de Vw 2000 in het licht van de Terugkeerrichtlijn wel ruimer moet worden uitgelegd. Verweerder heeft in dit verband gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU), K.A. tegen België van 8 mei 2018 (ECLI:EU:C:2018:308), rechtsoverwegingen 57 en 82 tot en met 84, waaruit volgens verweerder blijkt dat het HvJEU uitgaat van de mogelijkheid om een inreisverbod te schorsen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het beroep op dit arrest geen doel treft, omdat uit rechtsoverweging 16 van dit arrest kan worden afgeleid dat in de Belgische wetgeving, anders dan in de Nederlandse wetgeving, ook de mogelijkheid van schorsing van een inreisverbod is neergelegd. Nu de Nederlandse wetgever niet voor een dergelijke implementatie heeft gekozen, gaat de vergelijking met dit arrest niet op.
3.9.
Verweerder wijst voorts op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 4 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:301), rechtsoverweging 4.4. Naar het oordeel van de rechtbank treft ook deze verwijzing geen doel, omdat het in deze uitspraak niet gaat over de schorsing van een inreisverbod van een vreemdeling die zich nog in Nederland en dus in de Europese Unie (EU) bevindt. In deze uitspraak gaat het over de opschorting van de duur van het inreisverbod ten aanzien van een vreemdeling die al buiten de EU is. De ABRvS overweegt in deze uitspraak dat het lopen van de termijn tijdelijk wordt onderbroken zodat de vreemdeling terug kan komen naar de EU en dat de termijn weer verder loopt zodra de vreemdeling het grondgebied van de EU opnieuw heeft verlaten. De uitspraak gaat dus niet over de vraag of verweerder bevoegd is het inreisverbod te schorsen gedurende het rechtmatig verblijf binnen de EU op grond van het EU-recht.
3.10.
De rechtbank overweegt verder als volgt. Verweerder mag slechts een terugkeerbesluit en een inreisverbod uitvaardigen, wanneer sprake is van onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. Omdat eiser rechtmatig verblijf heeft gekregen op grond van het EU-recht, had verweerder, in het licht van de uitgangspunten en doelstellingen van de in het Nederlandse recht geïmplementeerde Terugkeerrichtlijn geen andere mogelijkheid dan het jegens eiser uitgevaardigde terugkeerbesluit en inreisverbod in te trekken respectievelijk op te heffen. Het standpunt van verweerder dat het relevant is dat het aan eiser toegekende verblijfsrecht van tijdelijke aard is maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerder in het geval het verblijfsrecht van eiser eindigt, een nieuw inreisverbod kan uitvaardigen indien eiser volgens verweerder op dat moment nog steeds een actuele, daadwerkelijke en voldoende ernstig gevaar voor de openbare orde vormt.
3.11.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte in het besluit heeft aangegeven dat de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod wordt opgeschort gedurende het rechtmatig verblijf van eiser op grond van het EU-recht en dat de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod herleeft zodra het rechtmatig verblijf niet meer aan de orde is.
3.12.
Het beroep van eiser is gegrond. Het besluit van 27 januari 2021 dient te worden vernietigd voor zover de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod zijn opgeschort. De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het terugkeerbesluit in te trekken en het inreisverbod op te heffen. Aan een beoordeling van de vraag of eiser een actuele, werkelijke en ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving komt de rechtbank ook in dit verband niet toe.
4. Eiser voert tot slot aan dat verweerder ten onrechte de proceskosten in bezwaar niet heeft vergoed. Volgens eiser dient verweerder de proceskosten te vergoeden, reeds omdat verweerder het besluit van 13 maart 2020 heeft ingetrokken en in het bestreden besluit de zorg- en opvoedtaken niet meer ter discussie heeft gesteld. Verweerder was volgens eiser gehouden om destijds al zelf te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.
4.1.
In artikel 7:15, tweede lid van de Awb is bepaald dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het recht bestaat alleen indien de heroverweging waartoe artikel 7:11 van Pro de Awb verplicht leidt tot een herroeping van het primaire besluit. Daarvan is de rechtbank niet gebleken. In zoverre is het beroep ongegrond.
4.2.
Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op € 1.897,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van de beroepsgronden tegen het bestreden besluit, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het ingetrokken besluit van 13 maart 2020 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit voor zover gericht tegen het opschorten van de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod gegrond;
- vernietigt het besluit waarbij de werking van het terugkeerbesluit en het inreisverbod is opgeschort;
- trekt het terugkeerbesluit in en heft het inreisverbod op;
- verklaart het beroep voor zover gericht op de proceskosten in bezwaar ongegrond,
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten van € 1.897,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Boerlage-van den Bosch, voorzitter, mr. N.M. van Waterschoot en mr. dr. A.G.D. Overmars, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. Buikema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.