Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/4015
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: H. Bijmolt),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigden: W. Ravenshorst, F.H. Grommers, mr. R. Snel).
Inleiding
1. Het college heeft bij besluit van 31 oktober 2022 het bezwaar van eiser inzake de eenmalige energietoeslag (Energietoeslag) van 21 juli 2022 kennelijk ongegrond verklaard.
1.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Tevens heeft eiser een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
1.2.
Op 6 januari 2023 heeft het college een nader besluit genomen. Het college heeft beslist dat eiser geen energietoeslag krijgt omdat hij studeert en in aanmerking komt voor studiefinanciering. Daarnaast heeft het college beslist dat eiser voor zijn energiekosten over 2022 niet in aanmerking komt voor individuele bijzondere bijstand. Wel ontvangt eiser voor zijn energiekosten over 2023 individuele bijzondere bijstand ter hoogte van € 5,- per maand.
1.3.
Bij uitspraak van 27 januari 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:417) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om de voorlopige voorziening afgewezen vanwege het ontbreken van spoedeisend belang.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan
hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigden van het college.
Achtergrond van het geschil
2. Vanwege de hoge stijging van de energiekosten heeft het kabinet op 10 december 2021 besloten om een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen mogelijk te maken. [1] Dit heeft zijn uitwerking gekregen in artikel 35, vierde en vijfde lid, van de Participatiewet (Pw) in de vorm van categoriale bijzondere bijstand.
2.1.
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Pw heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
2.2.
Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een Energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. Op grond van het vijfde lid kan de in het vierde lid bedoelde toeslag in afwijking van artikel 43, eerste lid, ambtshalve worden vastgesteld.
2.3.
In de memorie van toelichting bij de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (Wet Eenmalige energietoeslag lage inkomens) wordt benoemd dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving van de energietoeslag. [2] Ten aanzien van de doelgroep van de energietoeslag wordt benoemd dat het moet gaan om huishoudens met een laag inkomen en dat het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid krijgt om dit in te vullen. [3] Ook wordt benoemd dat het kabinet samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten landelijke richtlijnen opstelt, waarin gemeenten wordt geadviseerd om onder meer studenten van de eenmalige energietoeslag uit te sluiten. Ten aanzien van studenten geldt, volgens de memorie van toelichting, dat hun woonsituatie erg divers is, ook wat betreft de energiekosten en -rekening. Om die reden is een categoriale regeling voor deze groep minder geschikt, aldus de memorie van toelichting.
2.4.
Het college heeft beleidsregels opgesteld, te weten Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Groningen (de Beleidsregels). De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de beleidsregels die golden ten tijde van het besluit van 6 januari 2023.
2.5.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels is de eenmalige Energietoeslag 2022 van € 1.500,- bedoeld voor een huishouden met een laag inkomen en wordt deze Energietoeslag ambtshalve of op aanvraag als bijzondere bijstand verleend.
2.6.
Op grond van het derde lid heeft een huishouden een laag inkomen als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen in minimaal een volledige maand niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm.
2.7.
Op grond van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels wordt tot een huishouden niet gerekend de persoon die op de peildatum aanspraak maakt op studiefinanciering anders dan een levenlanglerenkrediet, op grond van de Wet studiefinanciering 2000.
Standpunten van partijen
3. Eiser betoogt dat het college zijn bezwaar niet ‘kennelijk’ ongegrond mocht verklaren. Bovendien had het college niet af mogen zien van het horen van eiser. Daarnaast stelt eiser dat het beleid in strijd is met de wet, omdat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om studenten uit te sluiten van de Energietoeslag. Artikel 35 van Pro de Pw bevat ook geen delegatiebepaling zodat het college buiten haar bevoegdheden is getreden. Verder betoogt eiser dat er sprake is van verboden discriminatie en strijd met het gelijkheidsbeginsel zodat het college niet kan vasthouden aan het beleid. De individuele bijzondere bijstand is daarbij geen redelijk alternatief. Eiser huurt een volledige woning, woont zelfstandig (samenwonend) en heeft zelf een contract afgesloten met een energieleverancier. Hij heeft geen bijbaan. Eiser dient dan ook in aanmerking te komen voor de Energietoeslag en de Beleidsregels dienen onverbindend te worden verklaard.
3.1.
Volgens het college is de besluitvorming juist. Het college beschikt op grond van artikel 35 van Pro de Pw over de bevoegdheid om nadere regels te formuleren in beleid. Van die bevoegdheid is gebruik gemaakt. Het college weerspreekt het standpunt van eiser en betoogt dat er sprake is van gerechtvaardigde ongelijke behandeling. Volgens het college heeft de Energietoeslag tot doel om een tegemoetkoming te bieden aan huishoudens met een laag inkomen voor sterk gestegen energielasten en moest die regeling op korte termijn beschikbaar zijn zodat de ergste nood op korte termijn kon worden gelenigd. Daarbij achtte het college van belang dat overcompensatie zo veel mogelijk werd tegengegaan. De woonsituatie van studenten en de wijze waarop zij voor hun energie betalen is volgens het college divers zodat er forse overcompensatie plaatsvindt als studenten ook de Energietoeslag krijgen. Daarnaast krijgen studenten volgens het college ook in mindere mate te maken met stijging van de energielasten. Een preciezere regeling was volgens het college niet mogelijk omdat dit ten koste zou gaan van de snelle (en met weinig uitvoeringslasten gepaard gaande) uitvoering van de Energietoeslag. Het college acht de individuele bijzondere bijstand een reëel alternatief voor de categoriale Energietoeslag.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank gaat er in onderhavige zaak van uit dat eiser door op 21 juli 2022 het formulier op de website van de gemeente Groningen in te vullen de Energietoeslag heeft aangevraagd. Bij besluit van 21 juli 2022 heeft het college die aanvraag afgewezen omdat eiser aanspraak maakt op studiefinanciering op basis van de Wet studiefinanciering 2000. Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft het college dat bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard. Op 6 januari 2023 heeft het college een nader besluit genomen. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het beroep zich zowel tegen het bestreden besluit als het nadere besluit voor zover dit ziet op de afwijzing van de Energietoeslag.
4.1.
Het toekennen van energietoeslag is een bevoegdheid van het college. Uit de memorie van toelichting bij artikel 35, vierde en vijfde lid, van de Pw volgt dat het college bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsvrijheid heeft om te bepalen welke doelgroepen in aanmerking komen voor een eenmalige energietoeslag. Wel moet het college daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht nemen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. Vooropgesteld moet worden dat het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM [4] niet meebrengt dat elke ongelijke behandeling is verboden, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt.
4.2.
Het discriminatieverbod en ook het gelijkheidsbeginsel verbieden behandeling van gelijke gevallen zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. In dat kader zal de rechtbank beoordelen of er sprake is van gelijke gevallen. Indien dat het geval is, beoordeelt de rechtbank of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd, of dat onderscheid passend is om het doel te bereiken en of het gemaakte onderscheid proportioneel is.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er sprake is van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld.
4.4.
Met het college is de rechtbank van oordeel dat er met de Energietoeslag legitieme doelen worden nagestreefd. Vanwege de hoge stijging van de energiekosten zagen huishoudens zich geconfronteerd met hogere uitgaven voor hun energieverbruik. Het is een legitiem doel van de wet- en regelgever om daarvoor een regeling in het leven roepen. Ook het tweede doel, kort gezegd doelmatige besteding van overheidsmiddelen is een legitiem doel. Het is immers in het belang van alle burgers dat overheidsgeld zo veel als mogelijk terecht komt bij degenen die dat - conform het doel van de regeling - nodig hebben.
4.5.
De rechtbank kan het college ten aanzien van de doelmatigheid van de regeling ten dele volgen. Uit de door het college ingenomen en voldoende onderbouwde stellingen volgt dat de kans op overcompensatie bij studenten in het algemeen een stuk groter is dan bij overige minima. Echter, het streven naar het beperken van overcompensatie gaat ten koste van een groep studenten die zich qua woonsituatie en financiën in een gelijke situatie bevinden met de groep minima die niet worden uitgesloten voor de Energietoeslag. Om die reden is het uitsluiten van studenten maar ten dele een geschikt middel om de door het college gestelde doelen te bereiken.
4.6.
De rechtbank is van oordeel dat het uitsluiten van studenten van de Energietoeslag niet voldoet aan het vereiste van proportionaliteit. Het college heeft becijferd en ter zitting nader toegelicht dat van de studentenpopulatie in Groningen 16% zelfstandig in een meerkamerwoning woont. Daarnaast woont, volgens het college, 25% van de Groningse studentenpopulatie zelfstandig in een zogenaamde HAT-eenheid. [5] Het college stelt dat alleen de groep studenten die in een zelfstandige meerkamerwoning woont (dus 16%) zich in een vergelijkbare situatie bevindt met overige minima, omdat de energiekosten voor een HAT-eenheid gering zijn. De rechtbank volgt dit standpunt niet en overweegt hiertoe dat dit standpunt niet nader is onderbouwd. Daarnaast heeft het college erkend dat overige minima die in een HAT-eenheid wonen, wel in aanmerking komen voor de Energietoeslag en niet precies bekend is hoeveel minima in een HAT-eenheid wonen. Dit betekent dat 41% van de Groningse studentenpopulatie in vergelijkbare woonomstandigheden verkeert met andere minima terwijl zij wél worden uitgesloten van de Energietoeslag. De rechtbank is van oordeel dat hiermee feitelijk een grote groep niet wordt gecompenseerd. Daarnaast hebben ook studenten te maken gehad met een stijging van de energiekosten. Het college heeft dit ter zitting ook aangegeven. Er was bij het ontwerp van de regeling geen aanleiding om te veronderstellen dat studenten niet te maken zouden krijgen met een stijging van de energielasten. Tot slot acht de rechtbank van belang dat het college een redelijke mogelijkheid had de thans uitgesloten groep te verkleinen, bijvoorbeeld door de eis te stellen van een energiecontract op naam, of het verstrekken van één Energietoeslag per woning. Ook had het college bij de thans uitgesloten groep kunnen differentiëren in het bedrag van de Energietoeslag, door bijvoorbeeld de hoogte van de Energietoeslag afhankelijk te stellen van de woonsituatie. Dat het college daarvoor aangeleverde informatie diende te beoordelen zal niet een veel grotere verzwaring van de (uitvoerings)lasten zijn nu aanvragers immers ook moeten aantonen dat ze minder dan 120% van de bijstandsnorm aan inkomen hebben. Bovendien blijft het college de bevoegdheid hebben om ambtshalve de Energietoeslag te verstrekken. Een mogelijke stijging van de (uitvoerings)lasten doordat mogelijk meer aanvragen moeten worden beoordeeld, weegt daarbij niet op tegen de belangen van de groep die nu enkel vanwege het feit dat zij student zijn, worden uitgesloten. Dat studenten via de individuele bijzondere bijstand om ondersteuning kunnen verzoeken voor gestegen energiekosten, maakt het oordeel niet anders nu de vereisten voor ondersteuning bij de individuele bijzondere bijstand hoger liggen dan bij de categoriale Energietoeslag; zo wordt bij de individuele bijstand rekening gehouden met de draagkracht en wordt ook de stijging van de energiekosten meegenomen. Dit laatste is nu juist uitgesloten bij de categoriale Energietoeslag.
4.7.
Omdat het onderscheid zoals dat nu wordt gemaakt maar ten dele voldoet aan de eisen van doelmatigheid en niet proportioneel is, is artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels, in strijd met het discriminatieverbod en het gelijkheidsbeginsel en dus onverbindend.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep van eiser is gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding de overige beroepsgronden van eiser te bespreken. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal ook het besluit van 6 januari 2023 vernietigen voor zover dat ziet op de categoriale Energietoeslag. Voor het overige is dat besluit een primair besluit en ligt dat niet ter beoordeling aan de rechtbank voor. Nu onweersproken is dat eiser zelf geen inkomsten genereert, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal daarom het primaire besluit van 21 juli 2022 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. De rechtbank zal doende wat het college behoorde te doen, eiser eenmalig categoriaal energietoeslag verstrekken voor een bedrag van € 1.500,-.
5.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De rechtbank acht geen aanleiding aanwezig om een proceskostenveroordeling voor bezwaar uit te spreken. De rechtbank gaat er vanuit dat eiser in beroep kosten heeft moeten maken voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 oktober 2022 en het besluit van 6 januari 2023, voor zover dat besluit ziet op de categoriale Energietoeslag;
- herroept het primaire besluit van 21 juli 2022;
- bepaalt dat aan eiser eenmalig de Energietoeslag van € 1.500,- wordt verstrekt;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Boerlage-van den Bosch, voorzitter, en mr. T.A. Oudenaarden en mr. L.E.A. Jonkers-Vellinga, leden, in aanwezigheid van mr. S. Derks, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2023.
de griffier is verhinderd de uitspraak de voorzitter is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.