Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/1745
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),
en
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. A.J. Spriensma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door de minister aan hem op grond van de Meststoffenwet opgelegde boetes voor de overschrijding van de gebruiksnormen en voor het niet naar waarheid indienen van de Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2016 (AGL 2016).
1.1.
Met het besluit van 14 mei 2020 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven (het bestreden besluit).
1.2.
Met het van besluit 1 juni 2022 heeft de minister het bestreden besluit herzien (het nieuwe besluit). De minister heeft de boete voor de overschrijding van de gebruiksnormen alsnog herroepen. De boete ten aanzien van de AGL 2016 blijft wel onverkort in stand.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser exploiteert een melkveehouderij.
2.1.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft controle verricht naar de naleving van de meststoffenregelgeving door eiser over het jaar 2017. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het afdoeningsrapport van 6 april 2018.
2.2.
Op 2 november 2018 heeft de minister aan eiser een voornemen voor het opleggen van een boete toegezonden. Volgens de minister heeft eiser de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm overschreden. Verder heeft eiser volgens de minister de Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2016 (AGL 2016) niet naar waarheid ingevuld.
2.3.
Eiser heeft op 2 november 2018 een zienswijze ingediend.
2.4.
Op 25 april 2019 heeft de minister het voornemen ingetrokken. Aanleiding daarvoor was een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). [1] Op 6 juni 2019 heeft de minister aan eiser opnieuw het voornemen bekendgemaakt om een boete aan hem op te leggen. Dit voornemen betreft dezelfde overtredingen als in het voornemen van 2 november 2018. Op 2 juli 2019 en 8 augustus 2019 heeft eiser zienswijzen ingediend.
2.4.
Met het besluit van 18 december 2019 heeft de minister aan eiser een (gematigde) boete van € 11.182,05 opgelegd in verband met de overschrijding van de gebruiksnormen. De minister heeft eiser ook een boete van € 300,-- opgelegd voor het niet naar waarheid invullen van de AGL 2016.
2.5.
Met het bestreden besluit heeft de minister de boetes in stand gelaten.
2.6.
De minister heeft op 1 juni 2022 het bestreden besluit herzien. De minister heeft de bezwaren van eiser met het nieuwe besluit alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete voor een overschrijding van de gebruiksnormen herroepen. Aanleiding hiervoor was een uitspraak van het CBb van 26 april 2022. [2] De minister heeft de boete voor het niet naar waarheid indienen van de AGL 2016 wel in stand gelaten, omdat deze boete volgens de minister niet wordt geraakt door de uitspraak van het CBb.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
3. Het nieuwe besluit van 1 juni 2022 vormt een vervanging van het bestreden besluit van 14 mei 2020. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het nieuwe besluit. Met het nieuwe besluit heeft de minister de boete voor de overschrijding van de gebruiksnormen herroepen. Daarmee staat vast dat deze boete ten onrechte is opgelegd. De rechtbank vat het nieuwe besluit verder op als een vervanging van het bestreden besluit voor wat betreft de boete voor het onjuist invullen van de AGL 2016. Eiser heeft om die reden geen (proces)belang meer bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit van 14 mei 2020. Het daartegen gerichte beroep is niet-ontvankelijk.
3.1.
De rechtbank behandelt hierna eerst het verzoek van eiser om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voor wat betreft de boete voor de overschrijding van de gebruiksnormen. De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister aan eiser een schadevergoeding moet betalen. De rechtbank licht dat verder toe onder 4.
3.2.
De rechtbank beoordeelt verder het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde boete voor het niet naar waarheid invullen van de AGL 2016. De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister aan eiser een boete mocht opleggen voor het niet naar waarheid invullen van de AGL 2016. Wel ziet de rechtbank aanleiding tot matiging van de deze boete in verband met een overschrijding van de redelijke termijn. Dat licht de rechtbank toe onder 5. en 6.
Redelijke termijn – boete overschrijding van de gebruiksnormen
4. De minister heeft de boete voor de overschrijding van de gebruiksnormen met het nieuwe besluit van 1 juni 2022 ingetrokken. Eiser heeft de rechtbank hierna verzocht de minister te veroordelen om de door hem geleden immateriële schade te vergoeden. Reden daarvoor is de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
4.1.
De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt is dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht, waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
4.2.
Veelal is het moment van het toezenden van een boetevoornemen het beginmoment van de redelijke termijn. In dit geval gaan beide partijen uit van een eerder beginmoment. Van de zijde van eiser is op zitting toegelicht dat aan hem bij het verhoor door de inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 23 februari 2018 aan hem de bestuurlijke boete is aangezegd. De minister heeft op zitting aangegeven dat de minister het ermee eens is dat in dit geval de redelijke termijn op dat moment is beginnen te lopen. Gelet hierop houdt de rechtbank deze datum aan als beginmoment.
4.3.
De redelijke termijn loopt voor wat betreft de boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen tot aan het herroepen van de boete. Dat was op 1 juni 2022. Dit betekent dat de totale procedure over deze boete de termijn van twee jaar op het moment van de herroeping van de boete heeft overschreden met bijna 28 maanden. De periode tussen de datum van het herroepen van de boete voor de overschrijding van de gebruiksnormen en deze uitspraak wordt niet meegeteld bij de vaststelling van de lengte van de procedure die gaat over de herroepen boete. Door het herroepen van die boetes is het materiële geschil over die boete beëindigd, waardoor voor eiseres niet langer sprake was van spanning en frustratie. [3]
4.4.
De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. De rechtbank is niet gebleken dat er sprake is geweest van bijzondere omstandigheden of vertragend optreden van eiser. De minister heeft zich daar ook niet op beroepen. Nu de opgelegde boete voor de overschrijding van de gebruiksnormen is herroepen en niet meer bestaat, zal deze compensatie geschieden in de vorm van schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. [4]
4.5.
Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat eiser recht heeft op € 2.500,- schadevergoeding. Op zitting heeft de minister aangegeven dat de overschrijding van de termijn aan de minister kan worden toegerekend. De rechtbank veroordeelt de minister daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb tot betaling van een bedrag van € 2.500,- aan immateriële schadevergoeding aan eiser.
Mocht de minister eiser beboeten wegens het niet naar waarheid invullen van de AGL 2016?
5. Op een landbouwer rusten op grond van de meststoffenregelgeving meerdere administratieve verplichtingen. Zo dient een landbouwer via het indienen van het formulier AGL jaarlijks gegevens te verstrekken over de eindvoorraad drijfmest en vaste mest dat op het bedrijf aanwezig is. Dat dient de landbouwer volledig en naar waarheid te doen. [5] De minister stelt zich op het standpunt dat eiser het formulier AGL 2016 niet naar waarheid heeft ingevuld en heeft daarom een boete van € 300,-- opgelegd. [6] Eiser bestrijdt dat de minister deze boete aan hem mocht opleggen.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiser met de door hem ingediende AGL 2016 de gevraagde gegevens niet naar waarheid aan de minister heeft verstrekt. Eiser heeft in de AGL 2016 vermeld dat de eindvoorraad rundveedrijfmest op het bedrijf van eiser 500 ton bedroeg en de eindvoorraad vaste mest 205 ton. Uit het afdoeningsrapport van 6 april 2018 dat is opgemaakt door twee inspecteurs van de NVWA blijkt dat deze hoeveelheden niet juist zijn. Voor wat betreft de rundveedrijfmest blijkt uit het afdoeningsrapport dat een van de inspecteurs van de NVWA op 14 november 2017 samen met eiser heeft vastgesteld dat de maximale opslagcapaciteit voor rundveedrijfmest op het bedrijf van eiser 460 m3 bedraagt. De rechtbank volgt de minister dat de met de AGL 2016 opgegeven hoeveelheid rundveedrijfmest niet juist is, omdat deze hoeveelheid meer bedraagt dan de maximale opslagcapaciteit binnen het bedrijf van eiser. Voor wat betreft de vaste rundveemest blijkt uit het afdoeningsrapport dat eiser op 23 februari 2018 heeft verklaard dat de 205 ton vaste mest die als eindvoorraad is opgegeven er niet is geweest en dat de eindvoorraad vaste mest de afgelopen jaren is “berekend en opgeplust”.
5.2.
De rechtbank overweegt verder dat in de mestregelgeving is aangegeven hoe het gewicht van de op het bedrijf van eiser opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen moet worden bepaald. Dat moet gebeuren op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen. [7] Eiser heeft gekozen voor een andere wijze van bepaling van de eindvoorraad, namelijk door een berekening waarbij eiser een, in de woorden van de gemachtigde van eiser op zitting, “imaginaire voorraad” heeft gehanteerd. De rechtbank stelt vast dat eiser op deze wijze een eindvoorraad rundveedrijfmest en vaste rundveemest heeft doorgegeven die niet overeenkomt met de daadwerkelijk aanwezige eindvoorraad. Dat is in strijd met de voor eiser geldende administratieve verplichting om naar juistheid en volledigheid de AGL 2016 aan te leveren. Dat eiser, zoals hij stelt, niet goed uitkomt met zijn berekeningen van de hoeveelheid gebruikte meststoffen op zijn bedrijf, rechtvaardigt niet dat hij de op hem rustende administratieve verplichting overtreedt.
Voor zover eiser zou willen stellen dat sprake is van een rechtvaardigingsgrond of dat hem geen verwijt zou kunnen worden gemaakt van de overtreding, volgt de rechtbank dat niet. Het had op de weg van eiser gelegen om, als hij problemen zou ondervinden bij de verantwoording van de hoeveelheid meststoffen, een andere oplossing te kiezen dan het eigenmachtig onjuist invullen van de AGL 2016. Zo had hij in overleg kunnen treden met (vertegenwoordigers van) de minister of op een andere wijze dat probleem aan de kaak kunnen stellen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister geen bestuurlijke boete had kunnen opleggen. Wel ziet de rechtbank aanleiding voor het matigen van deze boete. Dat licht de rechtbank hierna onder 6. verder toe.
Redelijke termijn – boete AGL 2016
6. De rechtbank vat het beroep van eiser op overschrijding van de redelijk termijn zo op dat dit mede betrekking heeft op de boete van € 300,-- voor het niet naar waarheid indienen van de AGL 2016. De rechtbank zie aanleiding de boete voor het niet naar waarheid invullen van de AGL 2016 te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn met afgerond drie jaar tot aan deze uitspraak. Volgens vaste jurisprudentie geldt dat bij overschrijding van de redelijke termijn de boete met 5% per half jaar wordt gematigd. [8] De rechtbank ziet geen omstandigheden op grond waarvan in deze specifieke zaak van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. De rechtbank zal in dit geval, zelf voorziend, de boete verlagen met 30% tot € 210,--.
Conclusie en gevolgen
7. De rechtbank concludeert dat er sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn bij de behandeling van de procedure over de boete.. De minister dient daarom aan eiser een vergoeding van € 2500,-- te betalen als immateriële schadevergoeding. De minister mocht aan eiser wel een boete opleggen wegens het niet juist invullen van de AGL 2016. Die boete moet wel worden gematigd in verband met de behandelduur van de procedure. Om die reden acht de rechtbank het beroep van eiser gegrond. De rechtbank vernietigt daarom ook het besluit van 1 juni 2022. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de boete vast te stellen op een bedrag van € 210,--.
7.1.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze proceskosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de beroepsprocedure vastgesteld op € 1.674,-- (een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,--). Voor vergoeding van andere kosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het besluit van 14 mei 2020;
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het is gericht tegen het besluit van 1 juni 2022;
- vernietigt het besluit van 1 juni 2022 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het besluit van 18 december 2019 in zoverre dat de hoogte van de aan eiser opgelegde boete wordt vastgesteld op € 210,--,-;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van immateriële schade aan eiser tot een bedrag van € 2.500;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,--
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 178,-- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de College van beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.