Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/3030
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. M.J. in ’t Veld en C.E.A. Engels).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming Rijnvarenden (de Regeling) [1] .
1.1.
De minister heeft de aanvraag met het besluit van 19 juli 2022 afgewezen. Met de uitspraak op het bezwaar van eiser van 27 januari 2023 (hierna: het bestreden besluit) is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.3.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 12 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de minister.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser heeft op 17 juni 2022 bij de minister een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De aanvraag betrof de jaren 2013 en 2014. Eiser was in deze jaren werkzaam voor een in Cyprus gevestigde werkgever.
2.1.
De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser niet aan de voorwaarden van de Regeling voldeed. Eiser was in de relevante periode niet werkzaam voor een werkgever die gevestigd was in een rijnoeverstaat, zijnde een Staat die is aangesloten bij de Rijnvarendenovereenkomst (Rvo) [2] . De werkgever die de socialezekerheidspremies heeft ingehouden was gevestigd in Cyprus en dat is geen rijnoeverstaat als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Regeling. Het bezwaar tegen dit besluit is afgewezen.
Beroepsgronden
3. Eiser acht de afwijzing van zijn aanvraag in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel. Hij beroept zich daarvoor primair op artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestuur moet handelen overeenkomstig een beleidsregel tenzij dat gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn ten opzichte van de met de beleidsregel te dienen doelen. Eiser meent dat daarvan sprake is omdat hij in een schrijnende situatie wordt gebracht. Verder betoogt eiser dat de minister ten onrechte weigert om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om van de Regeling af te wijken en dat de Inspecteur dan wel de minister gehouden is het evenredigheidsbeginsel toe te passen. Voorts stelt eiser dat de minister in strijd met toezeggingen en gewekte verwachtingen zijn aanvraag heeft afgewezen, en doet hiermee een beroep op het vertrouwensbeginsel. Eiser verwijst naar het verslag van het overleg van de Tweede Kamer met de minister op 6 mei 2020 [3] . Ook voert eiser aan dat de minister ten onrechte weigert de Regeling exceptief te toetsen. Eiser is van mening dat ten onrechte voor zijn situatie geen oplossing wordt geboden terwijl ook hij rijnvarende was en met dubbele premies wordt geconfronteerd. Ten slotte betoogt eiser dat de beperking van de doelgroep in strijd komt met artikel 5 van Pro EU Verordening 883/2004 (hierna: de Verordening) inzake gelijkgestelde prestaties.
Verweer
4. De minister voert – kort samengevat – het volgende aan. Ten aanzien van de in de Regeling gekozen beperking tot de lidstaten van de Rvo verwijst de minister naar de Toelichting bij de Regeling. Hij stelt dat duidelijk is dat de wetgever slechts heeft beoogd om moverende redenen een tegemoetkoming te verlenen aan een specifieke groep rijnvarenden die is geconfronteerd met dubbele premieheffing in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Ten aanzien van het beroep op artikel 4:84 van Pro de Awb voert de minister aan dat de Regeling geen beleidsregel is maar een algemeen verbindend voorschrift. Artikel 4:84 van Pro de Awb is daarom niet van toepassing en de minister komt geen discretionaire bevoegdheid toe om af te wijken van de Regeling en dus ook niet om van de Regeling af te wijken op grond van het evenredigheidsbeginsel. De minister betoogt dat het beroep op een exceptieve toetsing niet tot een ander oordeel leidt. Eiser voldoet niet aan de voorwaarden van de Regeling en de toets van de rechter is beperkt omdat het gaat om politiek-bestuurlijke afwegingen. Ten aanzien van de gestelde strijdigheid met het vertrouwensbeginsel bestrijdt de minister dat eiser aan het in de Tweede Kamer gevoerde politieke debat te honoreren verwachtingen kan ontlenen. Ten aanzien van de materiële werkingssfeer van de Verordening stelt de minister dat de Regeling niet onder de werkingssfeer valt van deze verordening.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt de weigering van de minister om een tegemoetkoming toe te kennen op grond van de Regeling. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5.1.
De rechtbank oordeelt dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
6. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser in de relevante periode niet werkzaam was voor een werkgever die gevestigd was in een rijnoeverstaat zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Regeling.
6.1.
Eisers beroepsgronden komen erop neer dat hij verzoekt om artikel 2, aanhef en onder a en b, en artikel 7, aanhef en onder b, van de Regeling buiten toepassing te laten, waardoor de toekenning van een tegemoetkoming niet langer beperkt zou zijn tot werkgevers gevestigd in rijnoeverstaten.
6.2.
De rechtbank oordeelt dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is. Onder een algemeen verbindend voorschrift moet worden verstaan: een naar buiten werkende voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent [4] . Beleidsregels regelen de uitoefening van bevoegdheden maar scheppen geen nieuwe bevoegdheden. Omdat in de Regeling wel een nieuwe bevoegdheid wordt gecreëerd, namelijk het toekennen van een tegemoetkoming, dient de Regeling derhalve niet als beleidsregel te worden beschouwd. De minister was daarom niet gehouden op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb een evenredigheidstoets uit te voeren. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.
De rechtbank oordeelt dat de minister evenmin was gehouden een evenredigheidstoets op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb uit te voeren. Ten aanzien van de vraag of de rechtbank de Regeling als algemeen verbindend voorschrift exceptief moet toetsen, sluit de rechtbank voor haar beoordeling aan bij de recente uitspraken van het CBb [5] en de CRvB [6] over de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften. Aan een dergelijk voorschrift kunnen zodanig ernstige gebreken kleven dat het niet als grondslag kan dienen voor het nemen van beslissingen in een concreet geval. De rechter kan dan besluiten het betreffende (deel van het) voorschrift buiten toepassing te laten en het bestreden besluit te vernietigen. De CRvB heeft daaromtrent in de uitspraak van 18 april 2024 overwogen:
“Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie o.a. de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en van het CBb van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190).”
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat aan de Regeling geen zodanig ernstige gebreken kleven dat het niet als grondslag kan dienen voor het nemen van beslissingen in een concreet geval. Dit is door eiser overigens ook niet betoogd. De rechtbank overweegt verder het volgende. De rechtbank stelt vast dat de Regeling een eenzijdige, onverplichte tussenoplossing is in de vorm van een tegemoetkoming door de Staat aan een specifieke groep rijnvarenden voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De Regeling is onderdeel van een door de Tweede Kamer in een motie verzochte oplossing voor de zogenoemde rijnvarendenproblematiek. De specifieke groep bestaat uit rijnvarenden die ten onrechte via hun werkgevers in een andere rijnoeverstaat premies hebben afgedragen maar ook in Nederland premies moesten afdragen omdat Nederland op basis van de directe toepassing van de Rvo de aangewezen lidstaat is. Het doel van de Regeling is, aldus de Toelichting, om voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 de specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk in dezelfde socialezekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden hebben verkeerd indien hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het loon zouden hebben ingehouden. De Regeling is inmiddels vervallen.
6.5.
De rechtbank overweegt dat de minister bij de totstandkoming van een besluit van algemene strekking zoals de Regeling veel beslissingsruimte heeft. De Regeling had een spoedeisend karakter, was tijdelijk, eenzijdig en onverplicht, en regelde een tegemoetkoming voor een specifieke groep rijnvarenden voor een specifieke periode.
6.6.
Ten aanzien van het karakter en de doelgroep van de Regeling wijst de rechtbank, in navolging van de rechtbank Den Haag [7] , op de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 8 februari 2021 [8] en op de Toelichting bij de Regeling. [9] De rechtbank acht de door de minister in de Regeling gemaakte keuzes voldoende onderbouwd. De rechtbank kent doorslaggevende betekenis toe aan de uitdrukkelijke bedoeling van de minister, het onverplichte en begunstigende karakter van de Regeling die is bedoeld als tijdelijke tussenoplossing, en de in dat verband dwingend vastgestelde toekenningsvoorwaarden, die de terughoudende toets kunnen doorstaan. De rechtbank ziet bij de terughoudende toets zoals die bij de Regeling aangelegd moet worden en gegeven de aanvaardbaarheid van de in de Regeling door de minister expliciet gemaakte keuzes, geen ruimte om de definitie van rijnoeverstaten uit te breiden tot landen die niet bij de Rvo zijn aangesloten.
6.7.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de evenredigheidstoets verder dat eiser niet concreet heeft onderbouwd welke belangen niet zijn meegewogen die wel bij de belangenafweging hadden moeten worden betrokken en hoe die zich verhouden tot de door de minister geschetste achtergrond en doel van de Regeling. Eiser heeft gesteld dat het niet evenredig is dat hij in een schrijnende situatie moet blijven maar heeft niet toegelicht waaruit die (financiële) schrijnendheid in zijn geval bestaat. De enkele verwijzing naar de situaties van anderen die zijn genoemd tijdens de Kamerbehandeling is daartoe onvoldoende.
6.8.
Hetgeen ten aanzien van de noodzaak van een exceptieve toets door eiser is aangevoerd, treft gelet op vorenstaande geen doel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.9.
De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel als volgt. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dient allereerst vast komen te staan dat van de zijde van de minister toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe hij in zijn geval recht zou kunnen doen gelden op een tegemoetkoming. Gezien het verslag van het algemeen overleg van 5 maart 2020 [10] en de brieven van de minister van 8 februari 2021 [11] en 6 juli 2021 [12] heeft de minister geenszins uitlatingen of toezeggingen gedaan dat de tegemoetkoming betrekking zou hebben op derde landen, waaronder Cyprus. De discussie spitste zich immers toe op Luxemburg. Door leden van de Tweede Kamer mogelijk gedane uitspraken kunnen niet aan de minister worden toegerekend. Dat eiser zelf andere verwachtingen had, maakt dit niet anders. De rechtbank oordeelt dat deze grond niet slaagt.
6.10.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat de beperking van de doelgroep in strijd is met het bepaalde in artikel 5 van Pro de Verordening oordeelt de rechtbank als volgt. De minister voert terecht aan dat de Regeling niet onder de materiële werkingssfeer van de Verordening valt. De Regeling is door Nederland niet aangemeld als bedoeld in artikel 9 van Pro de Verordening. De Regeling valt ook niet onder enige tak van socialezekerheidswetgeving zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en sub a tot en met j, van de Verordening. De Regeling is een eenzijdige, onverplichte tegemoetkoming aan een specifiek omschreven doelgroep. De Regeling zou mogelijk als een vorm van sociale bijstand kunnen worden beschouwd maar die valt, gezien het vijfde lid van artikel 3 van Pro de Verordening, evenmin onder de werkingssfeer. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser over de jaren 2013 en 2014 geen tegemoetkoming krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.A. Jonkers-Vellinga, voorzitter, en mr. T.F. Bruinenberg en mr. H.P. Eckert, leden, in aanwezigheid van mr. L.J. van der Veen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2024.
De griffier is verhinderd
voorzitter
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: relevante regelgeving
EU Verordening 883/2004
Artikel 3, aanhef en eerste en vijfde lid:
1. Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a. a) prestaties bij ziekte;
b) moederschaps- en daarmee gelijkgestelde vaderschapsuitkeringen;
c) uitkeringen bij invaliditeit;
d) uitkeringen bij ouderdom;
e) uitkeringen aan nabestaanden;
f) prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
g) uitkeringen bij overlijden;
h) uitkeringen bij werkloosheid;
i. i) uitkeringen bij vervroegde uittreding;
j) gezinsbijslagen.
5. Deze verordening is niet van toepassing op sociale en medische bijstand en evenmin op de regelingen betreffende prestaties aan slachtoffers van oorlogshandelingen of de gevolgen
daarvan.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, vierde lid:
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 3:4, tweede lid:
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84:
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden
Artikel 2:
De rijnvarende heeft recht op een tegemoetkoming indien:
op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is;
in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende;
de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en
restitutie van de ingehouden premies in de rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen.
Artikel 7, aanhef en onder b:
De aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt Pro afgewezen indien:
de aanvraag niet voldoet aan de in deze regeling gestelde eisen.