Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1654
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) e.a., uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
en
Het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Drenthe, het college
(gemachtigde: mr. P. Mendelts).
Als derdepartij neemt aan de zaak deel: HoSt Klazienaveen B.V. uit Klazienaveen (derde-partij).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet Natuurbescherming (Wnb) aan derde partij ten behoeve van de bouw en exploitatie van een vergistingsinstallatie met gasopwerking tot aardgaskwaliteit en de bouw en exploitatie van een verbrandingsinstallatie met productie van warmte (en elektra) aan de Gantel 37 te Klazienaveen. Het college heeft de vergunning bij besluit van 26 oktober 2020 geweigerd omdat een vergunning niet nodig is, een zogenaamde positieve weigering.
1.1.
Met het bestreden besluit van 20 april 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij de weigering gebleven, onder aanvulling van de motivering.
1.2.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Derde partij heeft een schriftelijke reactie ingediend. Bij brieven van 18 augustus 2021 en 22 december 2023 heeft eiseres nadere gronden ingediend. Verweerder heeft op 12 oktober 2021 aanvullend schriftelijk verweer gevoerd. Derde-partij heeft bij brief van 5 januari 2024 gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen mr. Delibes, bijgestaan door deskundige S. van Uffelen. Voor het college hebben deelgenomen mr. P. Mendelts en [naam 1] . Voor derde-partij hebben deelgenomen mr. A. Daan en [naam 2] .
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 21 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. De rechtbank beoordeelt de (positieve) weigering van de vergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesbelang
5. Nu bij het slagen van het beroep mogelijk alsnog een natuurvergunning dient te worden verkregen, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van procesbelang. De rechtbank wijst hiervoor tevens naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 17 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:129 en ECLI:NL:RVS:2024:131), waarin is overwogen dat tegen een positieve weigering beroep kan worden ingesteld en daarin aan de orde kan worden gesteld of artikel 2.7 van de Wnb in het concrete geval van toepassing is en ruimte biedt voor de verlening van een vergunning.
Inspraak
6. In de aanvullende gronden heeft eiseres gesteld dat het college ten onrechte niet voorafgaand een het bestreden besluit inspraak heeft geboden als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus. Eiseres wijst op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 8 december 2016 (ECLI:EU:C:2016:838) en de uitspraak van de AbRS van 14 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1507). Daarin is overwogen dat besluiten als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen onder artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus. Het onderhavige besluit is een besluit in het kader van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, hetgeen de nationale implementatie van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn betreft en daarmee valt onder de reikwijdte van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus. Het college zal daarom opnieuw op de aanvraag moeten beslissen.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit ziet op de weigering van een vergunning zodat er geen sprake is van een toestemmingsbesluit als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en er daarom ook geen verplichting gold om inspraak te bieden. Ook het arrest van het HvJ gaat er van uit dat inspraak slechts verplicht is indien de bevoegde nationale autoriteiten hebben besloten een vergunningprocedure voor het project te starten. Daarbij dateert het primaire besluit van vóór het Varkens in nood arrest van het HvJ van 14 januari 2021 (ECLI:EU:C:2021:7). Indien de rechtbank van oordeel is dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten worden toegepast in plaats van de reguliere procedure van titel 4.1 van de Awb, dan verzoekt het college om met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb het gebrek te passeren dan wel de bestuurlijke lus toe te passen, nu de activiteit vergunningvrij kan worden uitgevoerd en eiseres daarmee niet wordt benadeeld.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank was het college in dit geval niet gehouden om voorafgaand aan het nemen van het besluit inspraak te bieden als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus. Artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn bepaalt dat de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor het plan of project geven nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van een gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van een toestemmingsbesluit. De rechtbank acht hiervoor redengevend dat het college, gelet op de aan het primaire besluit ten grondslag liggende Aeriusberekeningen, heeft overwogen dat de stikstofdepositie als gevolg van het project niet meer dan 0,00 mol/ha/ja veroorzaakt op Natura 2000-gebieden, zodat het project geen significante effecten heeft op een Natura 2000-gebied. Er is geen toestemming van het college vereist. Het college is ook niet bevoegd een natuurvergunning te verlenen voor een activiteit die niet vergunningplichtig is. Ook uit de uitspraken van de AbRS van 17 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:129 en ECLI:NL:RVS:2024:131) volgt dat een positieve weigering geen toestemmingsbesluit is.
De rechtbank acht verder van belang dat in de verschillende taalversies van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, wordt gesproken over ‘accord’ en ‘agree’, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank duidt op een expliciete toestemming.
Heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden?
7. Eiseres stelt dat het college ten onrechte heeft overwogen dat geen natuurvergunning is vereist. De door derde-partij geclaimde NOx-emissie onder de 3,5 mg/Nm3 is technisch onmogelijk. Weliswaar leidt de toegepaste combinatie van de Selective Non-Catalytic Reduction (SNCR), Selective Catalytic Reduction (SCR) en een rookgascondensor tot een afname van de NOx-emissie, maar niet tot onder de 3,5 mg/Nm3. Eiseres plaatst kanttekeningen bij de rapporten van Elm van 26 maart 2020 en van SGS van 17 maart 2021 met betrekking tot de vergelijkbare installatie te Andijk, op welke rapporten het bestreden besluit is gebaseerd. Eiseres wijst daartoe op de bevindingen van ir. G. Kool in zijn rapport van 28 mei 2021. Eiseres wijst voorts op de rapporten over emissies van de vergelijkbare bio-energiecentrales te Amsterdam (Tauw 18 september 2020) en Egchel (KW3, 11 februari 2021). Eiseres betwist dat deze bio-energiecentrales technisch afwijken van de centrale te Klazienaveen en dat slechts de meetresultaten van de installatie in Andijk gebruikt kunnen worden ter verglijking. Het college heeft ook niet onderbouwd dat de installatie in Andijk technisch meer vergelijkbaar is. Het toegezonden rapport van TNO van 9 juli 2020 bevestigt dat de aanvraag van derde partij met betrekking tot de geclaimde 3,5 mg NOx/Nm3 niet haalbaar is. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres bij brief van 22 december 2023 nog de rapporten overgelegd van ‘Milieuvizier’ van 27 november 2023 en ‘Lab-QAcademy’ van 24 november 2023.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning terecht is geweigerd. De activiteit veroorzaakt geen stikstofdepositie boven 0,0 mol/ha/jr zodat geen sprake is van significante effecten op Natura 2000-gebieden. Gelet op de rapporten van Elm van 26 maart 2020 en SGS van 17 maart 2021 betreffende metingen aan de vergelijkbare installatie te Andijk mocht het college daarbij uitgaan van een emissie voor NOx onder de 3,5 mg/Nm3. Deze metingen zijn verricht door twee geaccrediteerde instellingen. De installaties te Amsterdam en Egchel, waar eiseres naar heeft verwezen, wijken technisch af van de centrales van derde partij te Andijk en Klazienaveen, zodat de meetresultaten van deze installaties niet vergelijkbaar zijn. Anders dan eiseres stelt blijkt uit het TNO-rapport van 9 juli 2020 niet dat de haalbaarheid van de geconstateerde lage waarden wordt betwijfeld. Slechts wordt geconcludeerd dat deze diepe NOx-reducties niet algemeen kunnen worden voorgeschreven. Het college heeft voorts twijfels over de onafhankelijkheid van het onderzoek van Kool. Hij werkt voor bedrijven die concurrent zijn van derde partij.
7.2.
De derde-partij stelt zich in de brief van 5 januari 2024 op het standpunt dat de door eiseres bij brief van 22 december 2023 ingediende rapporten van Milieuvizier en Lab-QAcademy niet door onafhankelijke deskundigen zijn opgesteld dan wel dat daaraan geen waarde kan worden gehecht. In dat verband heeft derde partij aangevoerd dat van Uffelen van Milieuvizier regelmatig optreedt voor eiseres als gemachtigde.
Derde-partij heeft verder gesteld dat de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) in haar verslag van 25 oktober 2023 in de procedure ten aanzien van de omgevingsvergunning ten behoeve van de onderhavige installatie, heeft geconcludeerd dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat een NOx-emissie van 3,5 mg /Nm3 technisch gezien onmogelijk is. De StAB heeft geen aanleiding gezien om aan de resultaten te twijfelen, ondanks de ongebruikelijk lage NOx-emissie. De opmerking van de StAB dat het een flinke (financiële) inspanning vraagt om het resultaat te halen doet niet af aan de technische haalbaarheid daarvan.
7.3.
Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
7.3.1.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
7.3.2.
Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.8, derde lid, van de Wnb, verlenen gedeputeerde staten voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
7.3.3.
Onder verwijzing naar de op artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn en de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb gebaseerde jurisprudentie van het HvJ, waaronder ECLI:EU:C:2018:882, mag de op grond van de overeenkomstig artikel 6, derde lid, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn verrichte beoordeling geen leemten vertonen en moet deze volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor het betrokken beschermde gebied wegnemen.
7.4.
In het onderhavige geval is derhalve de vraag of het college zich, gelet op de ten tijde van het bestreden besluit voorhanden zijnde gegevens, op het standpunt mocht stellen dat op voorhand op grond van objectieve gegevens en met de vereiste wetenschappelijke zekerheid kan worden uitgesloten dat het betreffende project geen significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Daarvoor is het volgende redengevend.
7.4.1.
In het onderhavige geval blijkt uit de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende rapporten van Elm en SGS ten aanzien van de installatie in Andijk alsmede uit het rapport van de StAB met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de installatie te Klazienaveen, waar het onderhavige besluit op ziet, dat een emissie van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch gezien kan worden gehaald. Echter, daarmee is naar het oordeel van de rechtbank nog niet geborgd en onderbouwd dat ook de in het natuurbeschermingsrecht vereiste wetenschappelijke zekerheid is verkregen dat deze norm ook continu gehaald wordt, zodat het betreffende project geen significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. De rechtbank heeft gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting niet de overtuiging verkregen dat dit het geval is.
7.4.2.
Daarbij is van belang dat de StAB - in het kader van de procedure over de omgevingsvergunning - weliswaar heeft geconcludeerd dat een emissie van 3,5 mg NOx/Nm3 technisch haalbaar is, maar zich over de vraag of dat ook continu zo is niet heeft uitgelaten.
7.4.3.
Verder is redengevend dat Van Uffelen ter zitting, onbetwist, heeft gesteld en toegelicht dat de gemeten emissies aan de installaties van derde-partij in Andijk zijn verricht in een laboratoriumsituatie onder de meest optimale omstandigheden. De vraag is volgens hem echter of dit in de praktijk ook haalbaar is. Van Uffelen heeft er daartoe zowel ter zitting als in zijn rapport van Milieuvizier van 27 november 2023 op gewezen dat voor het consequent realiseren van een lage emissie van NOx van belang is dat de toegepaste technische voorzieningen optimaal worden uitgevoerd en onderhouden. Onder suboptimale omstandigheden, bijvoorbeeld indien een technische voorziening aan vervanging toe is, zullen de geclaimde NOx-emissies niet worden gehaald. Verder heeft hij gewezen op de recente BREF’s LCP en WI, waaruit blijkt dat ook grotere installaties met dezelfde technieken als die van derde partij hogere Nox-emissies realiseren dan 3,5 mg NOx/Nm3, terwijl het grotere installaties relatief toch vaker lukt om lage emissieconcentraties te realiseren. Ter zitting heeft Van Uffelen voorts nog gewezen op een installatie in Bemmel waarbij dezelfde technieken worden toegepast, die echter niet leiden tot even lage emissies als bij de installatie van Andijk. Ook dat is door verweerder en de derde-partij niet bestreden.
Wat er verder ook zij van de dubbele rol als gemachtigde en deskundige van Van Uffelen, in het onderhavige geval heeft Van Uffelen concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren gebracht met betrekking tot het continu kunnen halen van de emissiewaarde beneden de 3,5 mg/Nm3. Verweerder mocht daarom niet zonder nadere motivering op de aan de besluitvorming ten grondslag liggende rapporten afgaan.
7.4.4.
De enkele stelling ter zitting van gemachtigde van derde-partij dat hij ervan overtuigd is dat de gestelde waarde kan worden behaald, onder meer door het toepassen van technieken als het hanteren van een lage stooktemperatuur, is onvoldoende voor ander oordeel. Dat de lage stooktemperatuur technisch gewaarborgd kan worden en dat op de voor de omgevingsvergunning gestelde norm gehandhaafd en gemonitord kan worden acht de rechtbank, gelet op het toetsingskader van de Wnb, onvoldoende.
7.5.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank onvoldoende de overtuiging gekregen dat de in het natuurbeschermingsrecht vereiste (wetenschappelijke) zekerheid bestaat dat de geclaimde emissiewaarde van 3,5 NOx mg/Nm3 continu wordt gehaald. Derhalve is evenmin komen vast te staan dat geen stikstofdepositie boven de 0,0 mol/ha/jr plaatsvindt. Daaraan moet de conclusie worden verbonden dat niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het project geen significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb, en het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 7:12 van Pro de Awb, tot stand is gekomen. Om deze reden is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
8. Eiseres heeft bij brief van 22 december 2023 verzocht om een vergoeding wegens immateriële schade omdat de procedure langer geduurd heeft dan de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
8.1.
Op grond van vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 3 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:436), bedraagt de redelijke termijn in een zaak als deze vier jaren en vangt de termijn aan op de datum waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaren duren.
8.1.1.
In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
8.1.2.
Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college van het bezwaarschrift van eiseres op 27 november 2020 tot de datum van deze uitspraak van 12 maart 2024 zijn 40 maanden verstreken. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar mag bedragen. De redelijke termijn is dus met 16 maanden overschreden en dit leidt tot een aan eiseres te betalen schadevergoeding van in totaal € 1.500,-.
8.1.3.
De overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Dit betekent dat de Staat der Nederlanden zal worden veroordeeld tot betaling aan eiseres van een bedrag van afgerond € 1.500,-.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op rechtsoverweging 7.3.3. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het primair aan het college is om te beoordelen of dit project significante effecten voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden kan hebben. Gelet hierop zal worden volstaan met de opdracht aan het college om opnieuw te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
9.1.
De rechtbank ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van het college voor de door eiseres in beroep gemaakte kosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt à € 875,- voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, bij wegingsfactor 1).
9.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 360,- dient te vergoeden.
9.3.
Verder ziet de rechtbank aanleiding om het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toe te wijzen. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit:
- bepaalt dat het college opnieuw op het bezwaarschrift beslist met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Rechtsbescherming) tot vergoeding van schade aan eiseres wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 1.500,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, mrs. M.S. van den Berg en J.J.W. Lamme, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.