Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/2146
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres], uit Beilen, eisers
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Drenthe, hierna te noemen het college
(gemachtigde: J.K. de Vries).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen een last onder dwangsom. De last is opgelegd wegens het hebben van illegale bouwwerken en oppervlakteverharding op het perceel [adres] [nummer] te Beilen. Eisers zijn het niet eens met de last. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom bij eisers is overgegaan tot handhaving en in andere door eisers genoemde gevallen niet. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers zijn eigenaar van het perceel [adres] [nummer] in Beilen. De achter- en zijzijde van dat perceel [1] en het daarachter gelegen perceel [2] worden gebruikt voor opslag van materialen voor het bouwbedrijf van eisers zonder vereiste omgevingsvergunning. Het college heeft eisers in het besluit van 13 oktober 2022 een last opgelegd gericht op het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding, door het verwijderen van meerdere bouwwerken en aangebrachte bestrating. De begunstigingstermijn is drie maanden. Daarna wordt een dwangsom verbeurd van €30.000 per maand, met een maximum van €180.000.
2.1.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de opgelegde last.
2.2.
Bij besluit van 18 januari 2023 is de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken nadat de beslissing op bezwaar onherroepelijk is geworden.
2.3.
Met het bestreden besluit van 6 maart 2024 op het bezwaar van eisers is het college daarbij gebleven.
2.4.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigde en de gemachtigde van het college, vergezeld van B. van Althuis (afdeling ruimtelijke ordening) en G. de Vries (toezichthouder), beiden werkzaam bij de gemeente Midden-Drenthe.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
3. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat het college voor 1 januari 2024 tot handhaving is overgegaan, blijft de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zoals die gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. [3]
Moest het college rekening houden met de mogelijkheid van legalisatie?
5. Niet in geschil is dat sprake is van een overtreding. Eisers voeren primair aan dat het college ten onrechte is voorbijgegaan aan de mogelijkheid van legalisatie. Het besluit is daarom onzorgvuldig en in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
In dit licht wijzen eisers op een gesprek dat zij met de wethouder hebben gevoerd en waarin de wethouder heeft toegezegd om het perceel van eisers te bezoeken. Die toezegging van de wethouder is niet nagekomen. Eisers hebben een factsheet opgesteld die is ingediend als voorbereiding op het bezoek van de wethouder. Daarin zijn eisers ingegaan op de mogelijkheden om de overtreding te legaliseren. Het college zou, na het bezoek, inhoudelijk op de factsheet reageren, waarbij zou worden ingegaan op de mogelijkheden om van het bestemmingsplan af te wijken. Omdat het bezoek van de wethouder niet heeft plaatsgevonden, hebben eisers gewacht met het indienen van een aanvraag omgevingsvergunning en deze uiteindelijk niet kunnen indienen.
Verder wijzen eisers op het gemeentelijk beleid, de structuurvisie ‘Platteland leeft 2030’ en op de Omgevingsvisie Midden-Drenthe. Daaruit volgt dat bij voormalig agrarische percelen in het buitengebied maatwerk mogelijk is en daarmee ook voor eisers.
In het verlengde hiervan hebben eisers in beroep gewezen op gelijke gevallen in de omgeving, waar, voor verschillende bouwwerken, omgevingsvergunningen voor zijn verleend. Ook voeren eisers in het beroepschrift aan dat het college in vergelijkbare gevallen - waarin volgens eisers mogelijk ook sprake is van overtreding van de vergunningplicht – niet handhavend optreedt.
5.1.
De rechtbank begrijpt hieruit dat eisers zich op het standpunt stellen dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het college moest afzien van handhaving.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt omdat het college naar het oordeel van de rechtbank het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank overweegt daarbij het volgende.
5.3.
Vaste rechtspraak is dat het bestuursorgaan bij een overtreding in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden (beginselplicht). Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
5.3.1.
Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake. Daarvoor dient ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor verlening van de omgevingsvergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder dat er een aanvraag is ingediend. [5]
5.3.2.
Volgens het college heeft de wethouder geen toezegging gedaan om eisers te bezoeken. De rechtbank kan daarom niet met zekerheid vaststellen dat de wethouder heeft toegezegd om het perceel te bezoeken. Wat er ook zij van een eventuele toezegging, de rechtbank ziet daarin geen bijzondere omstandigheid om af te zien van handhaving. Het had op de weg gelegen van eisers om door het indienen van een aanvraag en eventuele procedures tegen een afwijzing daarvan, duidelijkheid te krijgen over de mogelijkheid van legalisatie, temeer omdat het college afwijzend had gereageerd op een eerder ingediend principeverzoek.
5.3.3.
Met het college is de rechtbank van oordeel dat het gemeentelijk beleid, de Structuurvisie ‘Platteland Leeft 2030’ en de Omgevingsvisie Midden-Drenthe bij de beoordeling van dit verzoek om handhaving niet relevant zijn. Die beleidsdocumenten spelen pas een rol bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
5.3.4.
Ook voor zover eisers hebben gewezen op vergelijkbare gevallen waarin door het college wél een omgevingsvergunning is verleend [6] , kan hetgeen eisers aanvoeren pas aan de orde komen bij de beoordeling van een vergunningaanvraag.
5.4.
Het gelijkheidsbeginsel is echter wel van belang voor de beoordeling van een handhavingsbesluit als sprake is van vergelijkbare gevallen waarin tegen een overtreding níet handhavend wordt opgetreden.
5.4.1.
In bezwaar hebben eisers gewezen op meerdere percelen in het buitengebied, waarbij eveneens sprake is van gerealiseerde bouwwerken en verhardingen ten behoeve van bedrijven. Eisers hebben ter onderbouwing een adressenlijst met foto’s ingediend. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat uit de foto’s niet kan worden opgemaakt of sprake is van vergelijkbare gevallen. Volgens het college had het op de weg gelegen van eisers om dit nader te onderbouwen.
5.4.2.
Uit vaste rechtspraak [7] volgt dat degene die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel dit dient te onderbouwen met concrete gevallen die vergelijkbaar zijn. Op de lijst die in bezwaar door eisers is overhandigd, staat een aantal adressen waar sprake is van bijgebouwen en/of verhardingen waarvoor geen vergunning werd verleend. Het gaat om de adressen [adres] [nummer], [adres] [nummer], en [adres] [nummer], allen in Beilen, [adres] [nummer] te Hijken, [adres] [nummer] te Hooghalen en [adres] [nummer] te Zwiggelte Daarmee hebben eisers hun beroep op het gelijkheidsbeginsel voldoende onderbouwd. Daarom lag het op de weg van het college om te motiveren waarom in die gevallen niet handhavend wordt opgetreden en waarom dat niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In het bestreden besluit is het college hier ten onrechte aan voorbij gegaan. Hierom slaagt het betoog.
Is de opgelegde last anderszins onevenredig?
6. Eisers betogen dat het in de rede had gelegen om de hoogte van de dwangsom afhankelijk te maken van de omvang van de (resterende) overtreding. De formulering van de last brengt met zich mee dat eisers de gehele dwangsom verbeuren als zij er niet in slagen om alle illegale bouwwerken en terreinverharding te verwijderen. Volgens eisers is het een onmogelijke opgave om aan de gehele last te voldoen binnen de begunstigingstermijn van drie maanden. Als na het verstrijken de termijn bij wijze van spreken nog een vierkante meter van de illegale bouwwerken/verharding aanwezig is verbeuren eisers de gehele dwangsom. Gelet op de hoogte van de last heeft verbeurte bovendien tot gevolg dat eisers financieel minder in staat zullen zijn om aan de last te voldoen.
6.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt daarbij het volgende.
6.2.
Anders dan eisers stellen blijkt uit jurisprudentie [8] dat het niet ongebruikelijk is om één dwangsom te verbinden aan een last die erop ziet dat meerdere handelingen moeten worden verricht om de overtreding ongedaan te maken.
6.2.1.
In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsom, zoals bedoeld in artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [9] volgt dat het opleggen van een last ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van een last moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De hoogte van de dwangsom is door het college onderbouwd en als zodanig niet door eisers bestreden. Het argument dat het te verbeuren bedrag aanzienlijke financiële gevolgen met zich meebrengt voor eisers maakt dat ook niet anders. [10]
6.2.2.
In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank evenmin aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom te hoog is in relatie tot de begunstigingstermijn van drie maanden. Deze stelling is door eisers niet nader onderbouwd. Overigens is de begunstigingstermijn bij besluit van 18 januari 2023 verlengd tot zes weken nadat de beslissing op bezwaar onherroepelijk wordt. In zoverre is de stelling van eiser feitelijk onjuist. Het betoog slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel in artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit, omdat tijdens de zitting is besproken dat eisers voornemens zijn om een aanvraag omgevingsvergunning in te dienen om af te wijken van het bestemmingsplan. Dan ontstaat een wezenlijk andere situatie.
7.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden (€ 187,-) en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 maart 2024;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32a
De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b
Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.