Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/4236
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 februari 2025 in de zaak tussen
Stichting Natuurbeschermingswacht, uit Meppel, eiseres
(gemachtigde: H.J.M. Baptist),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [plaatsnaam] (vergunninghouder)
(gemachtigde: M. van der Kruijt-Bos).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vergunning die is verleend voor het plaatsen van een monomestvergistingsinstallatie aan [adres] in [plaatsnaam]. Het betreft een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en milieu (OBM).
1.2.
Het college heeft de omgevingsvergunning op 28 november 2022 verleend. Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen de omgevingsvergunning op 31 juli 2023 ongegrond verklaard en het bestreden besluit met een aangepaste motivering in stand gelaten. Aan het besluit is een hernieuwde AERIUSberekening toegevoegd vanwege actualisatie van de AERIUS Calculator.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 5 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres met G.W. Starre, en M. Groen namens het college. Namens vergunninghouder waren aanwezig de gemachtigde met [naam], [naam] en [naam].
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning voor het plaatsen van een monomestvergistingsinstallatie aan [adres] in [plaatsnaam]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Gelet op de reactie die eiseres op 1 november 2024 heeft toegestuurd aan de rechtbank en het besprokene op zitting, beschouwt de rechtbank de argumenten over de uitbreiding van het veebestand en de gasbuffer als ingetrokken. Over de uitbreiding van het veebestand heeft eiseres aangegeven dat de aangevraagde, maar nog niet vergunde verandering van de stal, in combinatie met een uitbreiding van de veestapel, in deze procedure buiten beschouwing blijft. Over de gasbuffer die in de vorm van een gaszak vergund is, heeft eiseres op de zitting aangegeven zich geen zorgen te maken. De rechtbank zal die argumenten dan ook niet bespreken.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wetgeving hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold voor 1 januari 2024.
Inspraak op grond van Unierecht
5. Eiseres voert aan dat dit besluit, dat middels een reguliere procedure is genomen, een inbreuk vormt op Unierecht. Volgens eiseres had bij de voorbereiding van het bestreden besluit inspraak moeten worden verleend. Daartoe voert zij aan dat een mestvergister valt onder het vierde onderdeel van bijlage 1 bij het Verdrag van Aarhus. [1] Verder voert zij aan dat inspraak had moeten worden verleend voor een ieder vanwege de rechtstreekse werking van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn.
Verdrag van Aarhus
“1. Elke Partij:
a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt.
[…]
4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden”.
6.1.
Onderdeel 4 van Bijlage I, Lijst van activiteiten bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a, bij het Verdrag van Aarhus luidt:
“4. Chemische industrie: onder fabricage in de zin van de categorieën van activiteiten van deze paragraaf wordt verstaan de fabricage van in de onderdelen a. tot en met g. genoemde stoffen of groepen van stoffen op industriële schaal door chemische omzetting:
(…)
c. Chemische installaties voor de fabricage van fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen (enkelvoudige of samengestelde meststoffen)”.
6.2.
In het Verdrag van Aarhus ontbreekt een definitie van het begrip industriële schaal. Voor de uitleg van dit begrip dient dan ook aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Volgens het Van Dale woordenboek wordt onder het begrip industrieel verstaan: “tot de industrie behorend”. Onder industrie wordt verstaan: “bedrijfstak die zich bezighoudt met de verwerking van grondstoffen tot (half)producten” en “grootschalige bedrijfstak”.
6.3.
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat er sprake is van een chemische omzetting op industriële schaal. Dat het gaat om de mest van 200 melkkoeien, dat melkrobots worden gebruikt en er geen sprake is van het hobbymatig houden van vee, is daarvoor onvoldoende. Het enkele bedrijfsmatig vergisten van mest, maakt naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat er sprake is van een industriële schaal. Uit de vormvrije m.e.r. die onderdeel uitmaakt van het besluit van 28 november 2022 blijkt dat de vergunde installatie een capaciteit heeft van circa 503 m3 en dat de monomestvergistingsinstallatie ingezet wordt voor de op het bedrijf geproduceerde mest. Het geproduceerde ruwe biogas wordt middels een WKK (Warmte-krachtkoppeling) omgezet in elektriciteit en gedeeltelijk aan het net geleverd. Een deel van de geproduceerde elektriciteit wordt ook op de melkrundveehouderij gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank is de aangevraagde en vergunde omvang, niet van een dergelijke grootte dat er sprake is van een industriële schaal. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om bij de beoordeling of het bestreden besluit onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus valt, te betrekken dat er tientallen vergistingsinstallaties in het noorden van Nederland worden gerealiseerd. Het bestreden besluit ziet alleen op het toestaan van de monomestvergistingsinstallatie van vergunninghouder. Er is geen procedurele of feitelijke samenhang tussen de monomestvergistingsinstallatie van vergunninghouder en andere monomestvergistingsinstallaties.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank valt het bestreden besluit niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus. Daarom was het college niet gehouden om op grond van het Verdrag van Aarhus voorafgaand aan de besluitvorming inspraak te organiseren.
Rechtstreekse werking Habitatrichtlijn
6.5.
Voor zover eiseres stelt dat de Wet natuurbescherming (Wnb) geen correcte implementatie van de Habitatrichtlijn is en een project op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn alleen kan worden gewijzigd met een uitgebreide voorbereidingsprocedure, stelt de rechtbank voorop dat het in deze zaak niet gaat om een vergunning op grond van de Wnb maar om een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
6.6.
Voor zover relevant overweegt de rechtbank dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) eerder [2] heeft geoordeeld dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn geïmplementeerd is in artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Verder is het vaste rechtspraak dat de inspraakverplichtingen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn correct zijn geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [3] Ook is het vaste rechtspraak [4] dat, ondanks dat de Wnb dat niet voorschrijft, een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, wordt voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb.
6.7.
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om te oordelen dat bij de voorbereiding van de bestreden omgevingsvergunning vanwege rechtstreekse werking van de Habitatrichtlijn inspraak had moeten worden verleend aan een ieder. De door eiseres aangehaalde jurisprudentie [5] ziet op een situatie waarbij een natuurvergunning bestreden werd. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Aanhaakverplichting
7. Eiseres stelt dat bij de beoordeling van de aanhaakverplichting, ten onrechte geen rekening is gehouden met de emissies die vrijkomen bij het uitrijden van digestaat, het affakkelen en de gaswasser. Volgens eisers maken deze activiteiten onderdeel uit van het project en is ten onrechte afgezien van het verplicht aanhaken van een natuurtoestemming. Toestemming voor dit project kan alleen worden gegeven wanneer voor het gehele project uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat zich geen significante effecten op Natura 2000-gebieden kunnen voordoen.
8. Het college voert aan dat eiseres niet heeft onderbouwd dat het project significante gevolgen heeft. De verleende vergunning betreft alleen het bouwen van een vergister, het afwijken van regels voor ruimtelijke ordening en een OBM voor de mestvergister. De vergunning heeft geen betrekking op het uitrijden van digestaat. Het college benadrukt dat, omdat dagverse mest vergist wordt, de emissie als gevolg van langdurige opslag van die mest wordt voorkomen en de emissie uit de stallen gereduceerd zal worden.
9. De rechtbank overweegt dat artikel 2.7 van de Wabo bepaalt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor draagt dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo is een omgevingsvergunning vereist voor een project dat bestaat uit het verrichten van een activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn de activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving aangewezen. Eén van de in artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor opgenomen activiteiten is het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is aangevraagd of verleend.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
9.1.
Als voor een activiteit naast een omgevingsvergunning ook een toestemming in het kader van de Wnb nodig is, kan de aanvrager dus kiezen of hij deze trajecten afzonderlijk of gecoördineerd wil doorlopen. Als een natuurtoestemming nodig is maar er op het moment van het besluit over de aanvraag om omgevingsvergunning nog geen Wnb-vergunning is gevraagd of verleend, bestaat de verplichting om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming aan te vragen. [6] Dat is de aanhaakverplichting.
9.2.
Om te beoordelen of voor een project een natuurtoestemming nodig is, moet de vraag worden beantwoord of het project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor het betrokken Natura 2000-gebied. Om tot de conclusie te kunnen komen dat een project geen significante gevolgen kan hebben, moet worden vastgesteld dat de gevolgen van dat project niet toenemen ten opzichte van de gevolgen van het project zoals die waren vergund of toegestaan ten tijde van de referentiedatum en eventueel zijn ingeperkt door middel van een later besluit, de referentiesituatie.
9.3.
Niet in geschil is dat de melkrundveehouderij van vergunninghouder in ieder geval binnen 25 kilometer afstand ligt van de Natura 2000-gebieden Drents-Friese Wold & Leggelderveld, Dwingelderveld, Fochteloërveen, Holtingerveld, Witterveld, Mantingezand, De Wieden Weerribben, Drentsche Aa-gebied, Mantingerbos en Elperstroom.
Voor de melkrundveehouderij is op 12 september 2016 een vergunning op basis van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij voor 240 melk- en kalfkoeien, 100 stuks vrouwelijk jongvee en 19 schapen.
Voor de melkrundveehouderij is op 12 september 2016 een vergunning op basis van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij voor 240 melk- en kalfkoeien, 100 stuks vrouwelijk jongvee en 19 schapen.
9.4.
Uit de ruimtelijke onderbouwing die bij het besluit van 28 november 2022 hoort, blijkt dat de aangevraagde monomestvergistingsinstallatie bestaat uit een mestvergister, mestsilo, gaszak, een warmwaterbuffer een container met besturing en een Warmte-krachtkoppeling (WKK).
9.5.
Verder staat dat vast voor de monomestvergistingsinstallatie geen separate aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb is ingediend. Dat betekent dat, als een natuurtoestemming nodig is, deze verplicht moet aanhaken bij de aanvraag om omgevingsvergunning. Uit rechtspraak [7] volgt dat een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. Bij beantwoording van de vraag of bepaalde activiteiten tezamen één project vormen of dat sprake is van afzonderlijke projecten, dient te worden bezien of de activiteiten naar aard en tijd van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren.
Uitrijden digestaat
9.6.
De rechtbank stelt vast dat het uitrijden van digestaat geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag om omgevingsvergunning en daarmee ook geen onderdeel is van het bestreden besluit. Een aanvrager bepaalt in beginsel zelf de omvang van het project waarvoor hij een omgevingsvergunning aanvraagt. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het uitrijden van digestaat gelet op het bepaalde in artikel 2.7 van de Wabo, onlosmakelijk verbonden is aan het betrokken project.
Daarnaast blijkt uit vaste rechtspraak [8] dat bemesten een apart project als bedoeld in de Wnb is. Dat betekent dat als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dit in een andere (aparte) natuurvergunning – los van het bedrijf – mag worden aangevraagd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het uitrijden van digestaat terecht niet betrokken bij de beoordeling van de aanhaakverplichting. Dat betoog van eiseres slaagt dus niet.
Monomestvergistingsinstallatie
9.7.
De rechtbank overweegt dat uit de tekst van het bestreden besluit niet blijkt of het college beoordeeld heeft of dit project significante gevolgen kan hebben voor de relevante Natura 2000-gebieden. In het procesdossier zit wel een Notitie intern salderen van Agrifirm die hoort bij het besluit van 28 november 2022. Voor zover die notitie als beoordeling van de gevolgen van het project voor de Natura 2000-gebieden moet worden aangemerkt, overweegt de rechtbank als volgt.
9.7.1.
In die notitie is opgenomen dat de mestvergister op zichzelf een gesloten systeem is maar het biogas in een WKK wordt omgezet in elektriciteit. De WKK heeft een NOx-uitstoot (stikstofoxiden). In de notitie is naar aanleiding van de AERIUS-verschilberekening verder opgenomen dat de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden niet toeneemt. De uitbreiding van de bestaande activiteiten veroorzaakt daarmee volgens Agrifirm geen grotere of andere effecten op Natura 2000-gebieden dan is toegestaan op grond van de vergunning voor de bestaande activiteit.
9.8.
In de vormvrije m.e.r. is opgenomen dat het geproduceerde biogas een mengsel is dat hoofdzakelijk bestaat uit 50-70% methaan, 30-50% koolstofdioxide en waterdamp. Het kan ook sporen bevatten van waterstof, ammoniak en waterstofsulfide. Voor de opslag van het biogas is boven de vergister een dubbel membraam gasdak voorzien uitgevoerd met een over- en onderdrukventiel. In noodgevallen kan er emissie optreden via die overdrukbeveiliging. Verder wordt volgens de vormvrije m.e.r. het biogas in de biogasopwerkingsinstallatie opgewaardeerd naar aardgas kwaliteit. Bij de opwerking wordt kooldioxide (CO2) uit het biogas verwijderd (gaswassing). De kooldioxide wordt afgeblazen.
Fakkel bij overdruk
9.9.
De rechtbank overweegt dat, anders dan waar eiseres van uit is gegaan, binnen het project geen gebruik wordt gemaakt van een fakkel bij overdruk. Het college heeft dan ook bij de beoordeling van de aanhaakverplichting de aanwezigheid van een fakkel terecht buiten beschouwing gelaten.
Overdrukbeveiliging en gaswassing
9.10.
De rechtbank overweegt dat uit de Notitie intern salderen, de vormvrij m.e.r. en ter zitting is gebleken dat de vergister zelf een gesloten systeem is. Uit de vormvrije m.e.r. en hetgeen ter zitting is toegelicht, blijkt dat boven de vergister (als onderdeel van de monovergistinginstallatie) een dubbel membraam gasdak is voorzien, uitgevoerd met een over- en onderdruk ventiel. Tussen partijen is niet in geschil dat – al dan niet in noodgevallen – emissie op kan treden via de overdrukbeveiliging. Ook staat vast dat bij gaswassing emissie plaatsvindt. De rechtbank overweegt dat in de AERIUS-berekeningen die zijn uitgevoerd informatie is opgenomen over de stikstof- (NOx) en ammoniakemissie (NH3) uit stalgebouwen A en C, de WKK, de gasboiler, het woonhuis en de mobiele werktuigen. Niet gebleken is dat de gevolgen van de emissies die vrij (kunnen) komen bij gebruik van de overdrukbeveiliging en gaswassing zijn beoordeeld. Nu deze emissies niet zijn beoordeeld maar deze emissies wel onderdeel uitmaken van het project, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen concluderen dat niet is uitgesloten dat als gevolg van het project geen sprake is van een significante gevolgen op omliggende Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat geen natuurvergunning aangehaakt hoeft te worden.
Deze beroepsgrond van eiseres slaagt.
10. De rechtbank overweegt ten slotte dat de ABRvS de rechtspraak over intern salderen (bij natuurvergunningen) bij uitspraak van 18 december 2024 heeft gewijzigd. [9] Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De rechtbank overweegt dat de gevolgen van onderhavig project voor de relevante Natura 2000-gebieden zijn beoordeeld op grond van intern salderen. Deze beoordeling is niet in overeenstemming met voormelde rechtspraak.
11. Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, komt de rechtbank niet toe aan de overige beroepsgronden van eiseres.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
12.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
12.3.
Het college moet ook de reiskosten die de gemachtigde van eiseres heeft gemaakt vergoeden. De vergoeding bedraagt op basis van de kosten van het openbaar vervoer laagste klasse voor een retour van Meppel naar Groningen € 32,60.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 juli 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.846,60,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.