ECLI:NL:RBNNE:2025:4454

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/4715

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaak tussen

Vereniging Omwonenden Luchthaven Eelde,uit Onnen, en
Stichting Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen, eiseressen

(gemachtigde: S.R. van Uffelen),

de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: drs. E.S.M. Slot).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Groningen Airport Eelde N.V. uit Paterswolde (vergunninghouder).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhaving over het gebruik van Groningen Airport Eelde. Eiseressen hebben verzocht om handhaving omdat volgens hen het werkelijke gebruik van de luchthaven afwijkt van het gebruik waarvoor toestemming is gegeven in de natuurvergunning. Eiseressen zijn het niet eens met de afwijzing van hun verzoek om handhaving. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van het verzoek om handhaving.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseressen hebben op 23 december 2023 verzocht om handhaving. Dat verzoek is op 6 juni 2024 afgewezen. Op 10 oktober 2024 is het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.

2.1.

Eiseressen hebben beroep ingesteld.

2.2.

De staatssecretaris heeft op 22 januari 2025 de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2024 ingetrokken en in plaats daarvan een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.

2.3.

Eiseressen hebben hun beroep gehandhaafd.

2.4.

De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.5.

De rechtbank heeft het beroep op 24 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen met [naam] en [naam], en de gemachtigde van de staatssecretaris met D.J. Dekker en W.J.L. Zwaan. Namens de vergunninghouder hebben deelgenomen: [directeur] en [Manager Finance].

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. De colleges van gedeputeerde staten van Drenthe en Groningen hebben op 7 december 2009 aan Groningen Airport Eelde een vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998.

3.1.

Eiseressen hebben op 23 december 2023 aan de (toenmalige) minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) verzocht om handhavend op te treden vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb). Volgens eiseressen zijn er meer vliegbewegingen geweest dan vergund en produceren de huidige vliegtuigen meer geluid. Hierdoor zijn volgens eiseressen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied Drentsche Aa niet uitgesloten.

3.2.

De minister voor Natuur en Stikstof heeft het verzoek om handhaving op 6 juni 2024 afgewezen omdat het gebruik van de luchthaven binnen de vergunde gebruiksruimte past.

3.3.

De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat heeft het tegen die afwijzing gemaakte bezwaar op 10 oktober 2024 ongegrond verklaard.

3.4.

Na het instellen van beroep heeft de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) op 22 januari 2025 de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2024 ingetrokken en in plaats daarvan een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarin erkent de staatssecretaris dat de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2024 onbevoegd werd genomen. Voor het overige is de beslissing gelijkluidend aan de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2024. Wel is een overweging toegevoegd naar aanleiding van veranderde rechtspraak over intern salderen en wijziging van een project.

Is het besluit van 10 oktober 2024 bevoegd genomen?

4. Eiseressen voeren aan dat de staatssecretaris van Economische zaken en Klimaat niet het bevoegde gezag is voor de beslissing op bezwaar.

4.1.

De staatsecretaris stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat het bevoegdheidsgebrek is hersteld met het besluit van 22 januari 2025.

4.2.

De rechtbank overweegt dat het besluit van 10 oktober 2024 is genomen door een op dat moment niet bestaand orgaan; de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat. Hoewel het hier niet gaat om een mandaatgebrek maar om een besluit genomen door een niet bestaand orgaan, beschouwt de rechtbank het besluit van 22 januari 2025 van de staatssecretaris toch als een bekrachtiging en wijziging van het besluit van 10 oktober 2024. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om het besluit van 10 oktober 2024 te vernietigen.

Is sprake van een overtreding?Toetsingskader

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Nu het verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.

5.1.

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

5.2.

Tot 18 december 2024 was het vaste rechtspraak^[1]dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking werd gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Als de wijziging van een project niet leidde tot een toename van gevolgen ten opzichte van de referentiesituatie, dan was op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen had en was een natuurvergunning niet vereist.

5.3.

De Afdeling heeft op 18 december 2024^[2]haar rechtspraak gewijzigd. Die wijziging houdt onder meer in dat bij de voortoets, met betrekking tot de vraag of een natuurvergunning aangevraagd moet worden, de referentiesituatie niet (meer) mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht en niet meer zoals voorheen intern kan worden gesaldeerd in de voortoets. Deze rechtspraakwijziging is direct van toepassing in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures. Uit het oogpunt van rechtszekerheid heeft de Afdeling bepaald dat voor activiteiten die fysiek gestart zijn tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 en die na die datum nog in uitvoering zijn of nog worden geëxploiteerd én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar wordt gesteld waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden.

Toegestaan gebruik op grond van de natuurvergunning 2009

5.4.

Eiseressen voeren aan dat in het bestreden besluit ten onrechte is vastgesteld dat significante negatieve effecten voor Natura-2000 gebieden bij voorbaat zijn uitgesloten. Het project wordt in hun optiek op een andere wijze uitgevoerd dan vergund, namelijk door groot verkeer voor klein verkeer te ruilen. Het gewijzigde project wordt bovendien uitgevoerd op andere plaatsen (andere routes) en onder andere voorwaarden (ander type verkeer), met significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden als gevolg. Het gewijzigde gebruik leidt tot een hogere depositie van verzurende en vermestende stoffen en een hogere geluidsbelasting op (soorten in) Natura 2000-gebieden.

5.5.

Daarnaast voeren eiseressen nog aan dat er geen uitzondering van de handhavingsplicht mag worden aangenomen in het licht van de Afdelingsuitspraak van 18 december 2024. Volgens eiseressen staat ten eerste niet vast of voor de wijziging van het project volgens de oude regels voor intern salderen geen vergunning nodig was. Ten tweede is niet voldaan aan de voorwaarde dat de activiteiten tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 moeten zijn gestart. De wijziging in aantallen komt onder andere door het gebruik van de luchthaven door de KLM Flight Academy en die is al vanaf 2019 in Eelde gevestigd.

5.6.

De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de referentiesituatie wordt gevormd door de natuurvergunning van 7 december 2009 met de daarbij behorende bijlagen. Het vergunde project is het gebruik van de luchthaven binnen de geluidsgrenzen. Dat de plannen ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning waren om vooral groot vliegverkeer te laten toenemen en dat er nu vooral een toename is van klein luchtverkeer maakt volgens de staatssecretaris niet dat het hier gaat om een gewijzigd project. In het verweerschrift voert de staatssecretaris onder verwijzing naar het arrest Aquapri^[3]verder aan dat sprake is van continuïteit en identiteit tussen de vergunde activiteit en het voortgezette project, met name gelet op de aard van de activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd omdat er een ongewijzigde situatie is voor wat betreft de infrastructuur, geluidsruimte of voorgeschreven vluchtpaden. Er is een maximale invulling van de gebruiksruimte. Daarom is er volgens de staatssecretaris sprake van één en hetzelfde project.

5.7.

De staatssecretaris voert verder aan dat de gevolgen van het gebruik van de luchthaven zijn vertaald in handhavingspunten die zijn opgenomen in de Omzettingsregeling. Deze handhavingspunten zijn bedoeld om de overlast voor omwonenden te bepalen, maar geven volgens de staatssecretaris een betrouwbaar beeld voor beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding van de natuurvergunning wat betreft geluid. Volgens de staatssecretaris blijft het project binnen de geluidscontour (35 KE) en zijn de effecten minder dan hetgeen volgens de natuurvergunning is toegestaan. Er is voor wat betreft geluid en verstoring op voorhand geen sprake van significante negatieve effecten.

5.8.

De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de natuurvergunning die in 2009 op grond van de artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 is verleend aan vergunninghouder. Deze vergunning geldt op grond van artikel 9.4, van de Wnb, als een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Partijen verschillen echter wel van mening wat er met die natuurvergunning is toegestaan.

5.9.

De staatssecretaris stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de referentiesituatie niet wordt bepaald door een specifiek aantal vliegtuigen maar door een bepaalde geluidsdruk (de 35 KE-contour), waarbij geen significante effecten op Natura 2000 instandhoudingsdoelen zijn vastgesteld. Ook als met een andere vlootmix binnen dezelfde geluidscontour wordt gebleven, blijft vergunninghouder binnen de referentiesituatie volgens de staatssecretaris.

5.10.

Eiseressen menen dat de reikwijdte van hetgeen is toegestaan op grond van de natuurvergunning, wordt bepaald door aantallen. Volgens eiseressen is de natuurvergunning gebaseerd op 49.626 vliegbewegingen door de kleine burgerluchtvaart waarvan 29.248 circuitbewegingen.

5.11.

De rechtbank overweegt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project, niet voor een bepaalde emissie.^[4]In de natuurvergunning voor de luchthaven is beschreven dat de vergunning is aangevraagd ten behoeve van vliegbewegingen boven of nabij Natura 2000-gebieden respectievelijk Vogel- en Habitatrichtlijngebieden. Het gaat daarbij om de bestaande vliegbewegingen en de extra vliegbewegingen als gevolg van de voorgenomen baanverlenging. In de natuurvergunning staat verder dat met de bij de aanvraag behorende passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de aangevraagde activiteiten, gelet op de relevante instandhoudingsdoelstellingen voor dit gebied, geen significant verstorende effecten zullen hebben op de soorten waarvoor Zuidlaardermeergebied, Fochteloërveen en Drentsche Aa zijn aangewezen.

5.12.

De rechtbank stelt vast dat in de aanvraag om natuurvergunning van 21 februari 2007 onderstaande tabel met de prognose voor 2015 is opgenomen:

Bij de tabel is opgemerkt dat van het totaal aantal vliegbewegingen (69.099), 49.625 bewegingen worden gerekend tot de geluidsbelasting kleine luchtvaart, en 19.474 bewegingen zijn ingedeeld in de geluidsberekening voor grote luchtvaart, waarvan 9000 bewegingen klein IFR (Instrumental flight rules) verkeer betreft.

5.13.

Verder stelt de rechtbank vast dat de passende beoordeling wordt gevormd door de volgende rapporten:

Verwachte milieueffecten baanverlenging Eelde, 12 april 2005
Effecten van de voorgenomen baanverlenging en uitbreiding van het gebruik van vliegveld Eelde (Waardenburg), 11 april 2005
Verwachte ontwikkelingen van het luchtverkeer op Groningen Airport Eelde, januari 2005
Geluid, emissies en luchtkwaliteit, april 2005
Inpassingsplan baanverlenging Groningen Airport Eelde, juli 2005
Flora en Faunaonderzoek, 27 juli 2005.

In de rapporten Waardenburg en ‘Geluid, emissies en luchtkwaliteit’ wordt uitgegaan van de getallen uit de aanvraag:19.474 vliegbewegingen van de grote burgerluchtvaart en 49.625 bewegingen van de kleine luchtvaart (waarvan 20.378 overland en 29.248 circuit).
In ‘Verwachte milieueffecten baanverlenging Eelde, en ‘Verwachte ontwikkelingen van het luchtverkeer op Groningen Airport Eelde’ wordt uitgegaan van de gegevens zoals opgenomen in de hiervoor opgenomen tabel in de aanvraag.

5.14.

Van de rapporten die samen de passende beoordeling vormen is in Rapport Waardenburg het specifiekst ingegaan op de gevolgen van de baanverlenging voor de natuur. Uit het rapport volgt dat de effecten van kleine burgerluchtvaart op de natuur, verschillen van de effecten van grote burgerluchtvaart onder andere vanwege de gebruikte route en de passeerhoogte. Vliegtuigtypen met een lage geluidbelasting en die op grotere afstand en hoogte passeren, zullen fauna minder verstoren dan vliegtuigen met een hoge geluidbelasting en/of een geringe passageafstand.

5.15.

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de samenhang tussen de aanvraag om vergunning, de verleende vergunning en de daarbij behorende passende beoordeling, dat de natuurvergunning voor de luchthaven is verleend voor een project met een getalsmatige omvang van totaal 69.099 vliegbewegingen (per jaar) waarvan 49.625 bewegingen van de kleine luchtvaart en 19.474 van de grote luchtvaart.^[5]Van die (omvang van de) vliegbewegingen is beoordeeld dat zij geen significant verstorende effecten zullen hebben op de soorten waarvoor de betrokken Natura 2000-gebieden zijn aangewezen.
Naar het oordeel van de rechtbank is de staatssecretaris er in het bestreden besluit daarom ten onrechte van uit gegaan dat de natuurvergunning geen maximum stelt aan het aantal vluchten en dat wisselingen in de vlootmix toegestaan zijn mits maar binnen de 35 KE-contour wordt gebleven.

Daadwerkelijk aantal vliegbewegingen

5.16.

De rechtbank overweegt dat verzoekers in hun verzoek om handhaving hebben gesteld dat er een vergunning is verleend voor 49.626 vliegbewegingen in de kleine burgerluchtvaart, waarvan 29.248 in het circuit, maar dat in werkelijkheid er in 2022-2023 52.750 vliegbewegingen door kleine luchtvaart geweest waarvan 32.347 in het circuit. Tijdens de zitting is toegelicht door eiseressen dat zij het daadwerkelijk aantal vluchten herleiden uit informatie die door de luchthaven zelf aan hen verstrekt is en uit de Meldingenrapportage van het Meldingenloket vliegverkeer GEA.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen voldoende concreet aangegeven welke overtreding door wie, waar en wanneer wordt begaan. Het is vervolgens aan de staatssecretaris om naar aanleiding van het verzoek om handhaving onderzoek te doen naar de gestelde overtreding.

5.17.

De rechtbank constateert dat zowel in het primaire als in het bestreden besluit, niet is ingegaan op de stelling van eiseressen dat er meer bewegingen met de kleine luchtvaart hebben plaatsgevonden dan op grond van de vergunning is toegestaan. De staatssecretaris heeft op de zitting voor het eerst de door eiseressen genoemde aantallen betwist. In de besluiten zelf is niet ingegaan op de door eiseressen genoemde aantallen. Verweerder heeft die keuze gemaakt vanuit de veronderstelling dat er geen beperking in aantallen geldt, maar zoals hiervoor overwogen is die veronderstelling onjuist. Bij gebrek aan gegevens over de feitelijke aantallen vliegbewegingen kan de rechtbank niet beoordelen of sprake is van één-en-hetzelfde project zoals door de staatssecretaris is betoogd. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit op dit punt gebrekkig gemotiveerd.

Onderzoek

5.18.

De staatssecretaris heeft de besluitvorming gebaseerd op de Handhavingsrapportage Groningen Airport Eelde Gebruiksjaar 2022-2023 van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Uit die rapportage blijkt dat ILT heeft gecontroleerd of voldaan is aan de toegestane vluchttijden, aantallen militaire vluchten, geluidsnormen en vertrekroutes. ILT heeft overtredingen geconstateerd; tweemaal is de klaring van de gezagvoerder niet nagekomen en er zijn drie vluchten waargenomen waarbij de gezagvoerder zonder geldige reden afweek van de aan hem opgedragen vertrekroute. ILT heeft verder geconstateerd dat de grenswaarden voor de geluidbelasting in de handhavingspunten niet zijn overschreden.

5.19.

De bevindingen uit het onderzoek van ILT geven geen antwoord op de vraag of er sprake is van een overtreding. Uit het onderzoek van ILT blijkt niet of binnen de vergunde aantallen vluchten uit de verleende natuurvergunning wordt gebleven en zo nee, of het feitelijk gebruik van de luchthaven significante gevolgen heeft voor de betrokken Natura 2000-gebieden. ILT heeft alleen getoetst of vergunninghouder zich houdt aan de normen en regels van de Omzettingsregeling luchthaven Eelde en de Wet Luchtvaart.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de staatsecretaris daar zelfstandig onderzoek naar heeft gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatsecretaris onvoldoende onderzocht of er sprake is van een overtreding van de Wnb.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen.

6.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de staatssecretaris hiervoor 8 weken.

6.2.

Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten.

De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseressen een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 10 oktober 2024;

- vernietigt het besluit van 22 januari 2025;

- draagt de staatssecretaris op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 371,- aan eiseressen moet vergoeden;

- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseressen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. G. Knuttel, leden, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Verzoek om handhaving van natuurvergunning voor Groningen Airport Eelde