ECLI:NL:RBNNE:2025:4649 - Rechtbank Noord-Nederland - Einduitspraak inzake omgevingsvergunning voor de bouw van...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 24/1931 en 24/1949

einduitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigden: mr. R. Blom en mr. M.T.M. Vroklage)

Van Zijl Supermarkt B.V., uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. A. Kamphuis),

gezamenlijk te noemen: eisers

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerwolde, het college

(gemachtigde: mr. A. Kwint-Ocelikova).

Als derde-partij neemt aan het geding deel
Over Vastgoedontwikkeling BVte Stadskanaal, vergunninghouder

(gemachtigde: mr.drs. M.I. Jaarsma).

Procesverloop

In het besluit van 5 maart 2024 (bestreden besluit 1) heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een supermarkt en 20 appartementen aan het [adres] te [woonplaats] .

Eisers hebben tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2025 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.

In de tussenuitspraak van 11 april 2025 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.

Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen van 15 mei 2025 (bestreden besluit 2). Daarbij heeft hij het bestreden besluit 1 gewijzigd en beslist dat ook een omgevingsvergunning wordt verleend voor het afwijken van artikel 4.1, aanhef en onder a, van het Facetbestemmingsplan parkeren Westerwolde (hierna: het facetbestemmingsplan). Voor het overige is het bestreden besluit 1 ongewijzigd in stand gebleven.

Eisers hebben hierop schriftelijk gereageerd. Het college heeft op de zienswijzen van eisers gereageerd.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.

Overwegingen

1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).

2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat het facetbestemmingsplan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit 1 van toepassing was op de aanvraag en dus meegenomen had moeten worden bij de beoordeling van de aanvraag. Nu in het bouwplan niet wordt voorzien in parkeren op eigen terrein, is het bouwplan in strijd met artikel 4.1, aanhef en onder a, van het facetbestemmingsplan. Het college zou daarom alsnog moeten beslissen of een omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik kan worden verleend. Daartoe diende het college te motiveren of er sprake was van bijzondere omstandigheden, dan wel dat op andere wijze in de benodigde parkeerruimte kon worden voorzien. Indien het college zou concluderen dat op andere wijze in de benodigde parkeerruimte kon worden voorzien, was op grond van artikel 4.4, aanhef en onder c, van het facetbestemmingsplan vereist dat het college een onderzoek zou overleggen waaruit dit zou blijken.

2.1.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank voorts geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om medewerking te verlenen aan de overschrijding van het bouwvlak, in afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat de door eiseres aangevoerde gronden over de natuurbescherming en de milieugevolgen niet kunnen slagen, omdat het relativiteitsbeginsel van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hieraan in de weg stond.

3. Het college heeft in het bestreden besluit 2 het geconstateerde gebrek hersteld door alsnog een vergunning te verlenen voor de afwijking van artikel 4.1, aanhef onder a, van het facetbestemmingsplan en daarmee, zo begrijpt de rechtbank, het bestreden besluit 1 gewijzigd. Gelet hierop is het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond.

3.1.

Het college heeft in het bestreden besluit 2 gebruikgemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.3 van het facetbestemmingsplan. Het college stelt zich op het standpunt dat zowel sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking rechtvaardigen (sub a) als dat voorzien kan worden in het benodigde aantal parkeerplaatsen (sub b). Ter voldoening aan artikel 4.4, sub c, heeft het college een parkeeronderzoek overgelegd.

3.1.1.

Als bijzondere omstandigheden voert het college aan dat het een project betreft in het centrum van [woonplaats] waarbij er bij de opstelling van het bestemmingsplan (
[bestemmingsplan]) in 2011 van uit is gegaan dat het parkeren, zeker voor wat betreft de winkelvoorzieningen, in het openbaar gebied zou worden geregeld. Daarbij kent het project een zeer lange voorbereidingstijd en is er vanaf het begin afgesproken dat, parallel aan de ontwikkeling van de bouwplannen, gewerkt zou worden aan plannen voor de verplaatsing van het busstation en de herinrichting van het Molenplein. Aangezien het project is ingebed in gemeentelijke gebiedsontwikkeling, waarbij parkeren publiekelijk wordt gefaciliteerd, zou een afzonderlijke verplichting tot parkeren op eigen terrein het integrale karakter van de herinrichting ondermijnen. De aanvrager betaalt op basis van een met de gemeente gesloten anterieure overeenkomst ook mee in de kosten van herinrichting en daarmee aan het uitbreiden van het aantal parkeerplaatsen. Uit de uitgevoerde parkeerdruk-/parkeerduuronderzoeken blijkt ook dat een uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen op het Molenplein, hoewel ook wenselijk als kwaliteitsimpuls voor het centrum, niet nodig is wanneer het bouwplan niet aan de orde zou zijn.
Daarbij dient te worden vermeld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend voordat het facetbestemmingsplan in procedure werd gebracht. Gelet op de gemaakte afspraken, de gesloten overeenkomst en het feit dat de aanvraag reeds was ingediend zou het terugkomen op eerdere afspraken over het oplossen van de parkeerproblematiek in strijd zijn met de rechtszekerheid en om die reden op overwegende bezwaren stuiten. Hier komt nog bij dat in de context van een maatschappelijk gewenste ontwikkeling (20 middenhuurwoningen, versterking voorzieningenstructuur) de eis van parkeren op eigen terrein niet in verhouding staat tot de uitvoerbaarheid.

3.1.2.

Ter onderbouwing van het standpunt dat op andere wijze in de benodigde parkeerruimte wordt voorzien heeft het college het ‘Verkeersonderzoek [adres] [woonplaats] ’ van 18 april 2025, opgesteld door ingenieursbureau Roelofs. In het onderzoek wordt gemotiveerd waarom het gebruik van de gemiddelde parkeernorm uit de CROW-publicatie 381 ‘Toekomstbestendig parkeren; van parkeerkencijfers naar parkeernormen’ in dit geval passend is. Voorts wordt op basis van eerder uitgevoerd parkeerdrukonderzoek geconcludeerd dat naar aanleiding van de gewenste ontwikkeling één parkeerplaats te weinig aanwezig is om ervoor te zorgen dat de parkeerdruk op het drukste moment lager blijft dan 85%. Geadviseerd wordt om minimaal één parkeerplaats toe te voegen, ook al zijn er dan nog ruim 20 vrije parkeerplaatsen in het onderzoeksgebied.
Het college verwijst naar een situatietekening bij de omgevingsvergunning, waarop wordt aangegeven dat als onderdeel van die vergunning twee parkeerplaatsen toegevoegd worden. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat de borging van de aanleg van de parkeerplaatsen versterkt wordt door in een nader met de aanvrager gesloten overeenkomst vast te leggen dat op de begane grond van de nieuwbouw geen winkel (supermarkt) gevestigd zal worden voordat de reconstructie van het Molenplein c.a. verzekerd is door een gunning van de uit te voeren werkzaamheden.

4. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op bestreden besluit 2, nu partijen daarbij voldoende belang hebben.

5. Eisers voeren in de zienswijzen aan dat het college met het herstelbesluit en onderliggend verkeersonderzoek het gebrek niet hersteld heeft.

Eiser legt een second opinion over van Goudappel B.V. (hierna: Goudappel) In de second opinion stelt Goudappel dat in het verkeersonderzoek onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd en dat, wanneer uitgegaan wordt van de juiste uitgangspunten, de conclusie uit het verkeersonderzoek dat met de toevoeging van één parkeerplaats kan worden volstaan om te voorzien in de parkeerbehoefte, onjuist is. Ook stelt Goudappel dat de parkeerdruk niet juist of onvolledig bepaald is, omdat de zondagmiddag niet meegenomen is en de vergunning het mogelijk maakt dat er dure appartementen gerealiseerd worden waarbij een hoger kengetal uit de CROW-publicatie 381 geldt. Eiser stelt daarnaast dat het verkeersonderzoek niet gebaseerd is op nieuw onderzoek en dat met overige ontwikkelingen in de omgeving geen rekening is gehouden. Eiser stelt aanvullend dat het verkeersonderzoek van onjuiste uitgangspunten uit is gegaan en dat in het onderzoek ten onrechte geen rekening is gehouden met de zaterdag- en zondagochtend. Ook meent eiser dat nog steeds, ook met de aanvullende overeenkomst met vergunninghouder, onvoldoende geborgd is dat er geen extreme parkeeroverlast zal ontstaan op het Molenplein.
Eiseres stelt dat het college geen gebruik heeft kunnen maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.3, onder a, van het facetbestemmingsplan omdat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Eiseres stelt dat, ook al vóór de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Ter Apel Dorp’ in de Bouwverordening uitgegaan werd van parkeren op eigen terrein en dat in het facetbestemmingsplan ook geen uitzondering is opgenomen voor het centrum van Ter Apel. Ook in het Gemeentelijk Verkeer- en Vervoersplan 2021-2031, vastgesteld op 2 juni 2021, werd al uitgegaan van parkeren op eigen terrein. Dat het plan maatschappelijk gewenst is, is ook geen bijzondere omstandigheid. Ook voor maatschappelijk gewenste initiatieven is in het facetbestemmingsplan geen uitzondering gemaakt.
Eiseres stelt daarnaast dat het college met het overgelegde verkeersonderzoek niet aangetoond heeft dat voorzien wordt in het benodigde aantal parkeerplaatsen. Het onderzoek concludeert juist dat hier niet in voorzien wordt. Bovendien is onduidelijk van welke parkeerplaatsen het verkeersonderzoek uitgaat, is geen rekening gehouden met andere ontwikkelingen en is de herinrichting van het Molenplein niet geborgd. Eiseres stelt tot slot dat de extra parkeerplaatsen die volgens het herstelbesluit gerealiseerd zullen worden, helemaal niet gerealiseerd kunnen worden vanwege strijdigheid met het daar geldende bestemmingsplan en de ligging in openbaar gebied.

5.1.

Het college stelt zich hierover op het standpunt dat zij voldaan heeft aan de vergewisplicht van artikel 3:9 van de Awb en dat het college zich kan baseren op het onderzoek van Roelofs. Roelofs is uitgegaan van het meest actuele ontwerp van het bouwplan en heeft de gemiddelde kencijfers uit de CROW-publicatie gehanteerd. Daarbij is Roelofs uitgegaan van een worst case-scenario, en komt tot de conclusie dat – op de zaterdagmiddag met een miniem tekort van 0,7 parkeerplek na – voldoende parkeerruimte resteert om aan de norm van 85% parkeerdruk te voldoen. Werkdagnachten en zondagmiddag zijn bewust niet onderzocht, omdat dit geen maatgevende momenten zijn. Eventuele toekomstige ontwikkelingen zijn ook niet meegenomen, omdat dit onzekere gebeurtenissen zijn.
Met de aanvullende overeenkomst die het college met vergunninghouder heeft gesloten is voldoende gegarandeerd dat de parkeercapaciteit beschikbaar is op het moment van ingebruikname van de nieuwe supermarkt. Uit de tekening voor de herinrichting blijkt voldoende duidelijk waar deze parkeerplaatsen zullen komen. De stelling dat parkeerplaatsen aan de noordzijde van de Heemker Akkerstraat niet uitvoerbaar zijn, betwist het college. Ter plaatse geldt een woonbestemming, waarbij ook parkeervoorzieningen zijn toegestaan.
Het college blijft tot slot bij het in het bestreden besluit 2 ingenomen standpunt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die een afwijking van het facetbestemmingsplan rechtvaardigen.

6. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen. Daarbij acht de rechtbank het volgende van belang.

6.1.

De rechtbank overweegt dat zij moet beoordelen of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning voor het afwijken van artikel 4.1, aanhef en onder a, van het facetbestemmingsplan te verlenen. Die bepaling verlangt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor parkeren op eigen terrein.

Evident is dat het bouwplan niet aan die eis voldoet. De rechtbank stelt vast dat het college besloten heeft de vergunning te verlenen zowel op grond van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.3, aanhef en onder a, als op grond van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.3, aanhef en onder b, van het facetbestemmingsplan. Het college lijkt de afwijking van artikel 4.1, onder a, van het facetbestemmingsplan met name gerechtvaardigd te vinden op grond van artikel 4.3, onder a, van het facetbestemmingsplan. Die bepaling houdt in dat indien het voldoen aan artikel 4.1 door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit afgeweken kan worden van artikel 4.1.

6.2.

De rechtbank constateert dat de tekstuele vormgeving van de eis van artikel 4.4, onder c, enigszins op gespannen voet staat met de afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4.3, onder a, (de bijzondere omstandigheden) omdat juist die bevoegdheid ook voorziet in de mogelijkheid dat er niet in voldoende parkeerruimte wordt voorzien. De rechtbank begrijpt deze bepaling echter zo dat het college is gehouden om bij de uitoefening van de afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4.3 altijd een parkeeronderzoek te doen uitvoeren ook als te verwachten is dat niet aan de parkeerbehoefte zal kunnen worden voorzien.

De rechtbank benadrukt dat in de onderhavige problematiek niet de parkeerbehoefte van het bouwplan als zodanig centraal staat maar slechts de te verwachten extra behoefte aan parkeerplaatsen die zal ontstaan ten gevolge van het bouwplan ten opzichte van de voorheen geldende planologische situatie.

6.3.

De rechtbank onderschrijft in grote lijnen de bijzondere omstandigheden zoals die door het college zijn geschetst namelijk het grote belang voor de gemeente om het project inclusief de appartementen te laten realiseren en de voorgeschiedenis waarbij het project is ontwikkeld in een periode dat nog niet de eis gold dat er moest worden voorzien in parkeergelegenheid op het eigen terrein maar was ingebed in gemeentelijke gebiedsontwikkeling, waarbij parkeren publiekelijk werd gefaciliteerd. Daarbij volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat ook reeds onder de Bouwverordening voorzien moest worden in parkeren op eigen terrein. Artikel 2.5.30 van de bouwverordening stelt dat
indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeftvoorzien moet worden in parkeerruimte in, op of onder het gebouw. Artikel 9.5, lid g, sub 3, van het bestemmingsplan benoemt het gebruik van een woning met bedrijf aan huis als strijdig gebruik, indien parkeren niet op eigen erf plaatsvindt. Andere gevallen van strijdig gebruik worden onder de bestemming ‘Centrum’ niet benoemd. Nu het hier niet gaat om een bedrijf aan huis, is de genoemde situatie niet van toepassing en zou op grond van de bouwverordening niet de eis bestaan van parkeren op eigen terrein. De rechtbank kan het college wel volgen in de opvatting dat het alsnog verlangen dat derde-partij voorziet in de benodigde parkeerruimte op eigen terrein daarom op overwegende bezwaren stuit.

6.3

Hoewel het college reeds bevoegd was om een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan op grond van artikel 4.3, onder a, van het facetbestemmingsplan, zal de rechtbank ook de afwijking op grond van artikel 4.3, onder b, van het facetbestemmingsplan beoordelen in het kader van de gemaakte belangenafweging.

6.4.

Bij het verlenen van de bestreden omgevingsvergunning (in het bestreden besluit 1) en later ook bij de omgevingsvergunning voor het parkeren (in het bestreden besluit 2) heeft het college zich wel degelijk de parkeerbelangen aangetrokken door derde-partij te betrekken bij de herinrichting van het [adres] om meer parkeerplaatsen te creëren. Anders dan het college is de rechtbank echter van oordeel dat niet overtuigend is aangetoond dat er op deze wijze in de normatief benodigde parkeerruimte is voorzien. De rechtbank wijst daarbij met name op hetgeen in de contra-expertise is opgemerkt ten aanzien van het belang van de zondagmiddag bij het beoordelen van de parkeerbehoefte en het feit dat niet op voorhand zeker is dat de appartementen niet zullen worden verhuurd in het duurdere segment. Op beide aspecten zoals die door eisers zijn aangevoerd is het college niet ingegaan. Daar staat tegenover dat in het rapport over de parkeerbehoefte van Roelofs ook niet wordt ingegaan op de vraag wat de parkeerbehoefte was voor het pand wat gesloopt wordt voor het project en in hoeverre daarbij eventueel ook een beroep op de openbare ruimte werd gedaan ten behoeve van het parkeren. Wat daar ook van zij, de rechtbank acht het niet uitgesloten dat er uiteindelijk niet helemaal aan de normatieve parkeerbehoefte kan worden voldaan. De rechtbank constateert echter ook dat het college zich de nodige moeite heeft getroost om de parkeermogelijkheden in en om het [adres] te vergroten en dat ook derde-partij daaraan een bijdrage levert. Ook indien er enkele parkeerplaatsen tekortkomen, vindt de rechtbank het – gezien het voorgaande en gezien de bijzondere omstandigheden - niet onredelijk dat het college de omgevingsvergunning parkeren heeft verleend.

7. De beroepen, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2, zijn daarom ongegrond.

Conclusie en gevolgen

8. Omdat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld in het bestreden besluit 2, het college met dat besluit voor het overige inhoudelijk aan zijn oorspronkelijke besluit vasthoudt, eisers zich hebben kunnen uitlaten over het bestreden besluit 2 en dat besluit de rechterlijke toets kan doorstaan, verklaart de rechtbank het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2 dan ook ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat de rechtbank van oordeel is dat de verleende omgevingsvergunning rechtmatig is. De rechtbank bepaalt wel dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht dient te vergoeden, omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond 1 is.

8.1.

Omdat het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond is, krijgen eisers voorts een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 907,-, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 907,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,-), bij een wegingsfactor 1. Aan eiser wordt tevens een vergoeding voor de gemaakte reiskosten van € 20,40 toegekend. Ook moeten de door eiser gemaakte kosten voor een deskundige van € 2.250,60 door het college worden vergoed. .

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen bestreden besluit 1 gegrond;

- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen bestreden besluit 2 ongegrond;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 4.538,50;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.267,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.