Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 23/124 en 23/242
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2025 in de zaak tussen
1.1. [eiseres], uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. Y. Schippers),
2.[eiser], uit [plaats 2], eiser
(gemachtigde: mr. A.A. Westers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigde: mr. J.K. de Vries).
Eiseres en eiser nemen in elkaars zaken als derde-partij deel.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres en eiser tegen een last onder dwangsom die aan eiseres is opgelegd. Volgens het college werden er op het perceel [adres 1] in [plaats 2] in strijd met de beheersverordening paarden gehouden. Ook waren er zonder omgevingsvergunning bouwwerken gebouwd ten behoeve van het houden van paarden. Eiseres moest deze overtredingen [1] ongedaan maken, anders moest zij een dwangsom van € 100,- per dag betalen, tot een maximum van € 2.500,-.
1.1.
Met het bestreden besluit van 29 november 2022 op het bezwaar van eiseres heeft college de opgelegde last gedeeltelijk ingetrokken en gedeeltelijk veranderd. Het houden van niet meer dan vier paarden is volgens het college passend binnen de regels van de beheersverordening. De nieuwe last luidde – kort gezegd – dat zij voor 1 maart 2023 het perceel [adres 1] in [plaats 2] moest terugbrengen naar de situatie van 2013. De paardenbak moest worden verkleind, de paddocks, lichtmasten en mestplaat dienden te worden verwijderd. Deed zij dit niet of niet op tijd, dan moest zij de eerder genoemde dwangsom betalen. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit is zaak nummer LEE 23/124.
1.2.
Eiser woont naast het perceel van eiseres. Hij is het niet eens met de wijziging van de last zoals genoemd onder overweging 1.1. Daarom heeft hij ook beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit is zaak nummer LEE 23/242.
1.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met afzonderlijke verweerschriften.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 15 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres met haar gemachtigde, eiser met zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college. Namens het college waren ook [naam 1] en [naam 2] aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de gewijzigde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Het beroep van eiseres is gegrond. Dat betekent niet dat de last onder dwangsom niet meer geldt. De gevolgen van de uitspraak bespreekt de rechtbank onder punt 13. Eerst legt de rechtbank uit hoe zij tot het oordeel komt.
3.1.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
3.2.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is eigenaar van het de woning met tuin aan de [adres 1] in [plaats 2] (het perceel). Eiser woont ernaast op de [adres 2]. Eén van de gebruikers van het perceel (de toenmalige schoondochter van eiseres) had in het verleden op het perceel van eiseres een bedrijf genaamd Hope Stables. Zij verzorgde daar de stalling en training van paarden van derden en gaf rijlessen. Er waren in de periode dat de eerste last werd opgelegd regelmatig zes paarden en/of pony’s aanwezig op het perceel. Vervolgens is de toenmalige schoondochter verhuisd. Op het perceel werden ten tijde van de beslissing op het bezwaarschrift (het bestreden besluit) nog drie paarden gehouden. De woning werd op dat moment bewoond door de zoon van eiseres.
Welk recht is van toepassing?
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Deze vervangt onder andere de Wabo. Op sanctiebesluiten – zoals een last onder dwangsom – blijft het oude recht van toepassing bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een overtreding. [2] In dit geval is dat de Wabo.
Is het houden van maximaal vier paarden in strijd met de woonbestemming op het perceel?
5. Eiser is van mening dat ook het houden van vier paarden in strijd is met de woonbestemming op het perceel. Er is volgens hem dus nog steeds sprake van een overtreding. Hij verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag [3] en een uitspraak van de Afdeling. [4] Volgens eiser is de ruimtelijke uitstraling gelet op de aard, omvang en intensiteit van het houden van vier paarden van dien aard dat dit niet valt te rijmen met de functie van het perceel. Hij betrekt daarbij de afstand van de paardenbak en de stal tot zijn woning, de aard van de omgeving en de heersende windrichting. Eiser wijst ook op de beleidsnota paardenbakken van 17 mei 2016 van de gemeente Haren (de beleidsnota).
6. Op het perceel van eiseres was, ten tijde van belang, de beheersverordening Paterswoldsemeergebied van toepassing. Deze is vastgesteld in 2013. Het perceel heeft daarin de bestemming ‘Wonen’. In de algemene gebruiksregels [5] is opgenomen dat een paardrijbak binnen 30 meter van een woning van derden in strijd is met de bestemming. Ook paardrijbakken binnen drie meter van perceelsgrens van derden en paardrijbakken groter dan 1.200 m² zijn in strijd met de beheersverordening. [6]
6.1.
De rechtbank is, met het college, van oordeel dat in dit geval het houden van maximaal vier paarden niet in strijd is met de woonbestemming van het perceel. De rechtbank betrekt hierbij het volgende.
6.1.1.
Eiser stelt terecht dat bij de beantwoording van de vraag of het houden van paarden binnen een woonbestemming gekeken moet worden naar de ruimtelijke uitstraling gelet op de aard, omvang en intensiteit van het gebruik van het perceel en de omgeving.
6.1.2.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat in dit geval sprake is van strijd met de woonbestemming. Het perceel van eiseres is 2.920 m² groot. Ten noorden van het perceel van eiseres ligt het perceel van eiser, 1.879 m² groot. Ten noorden daarvan liggen nog twee woningen op percelen van ongeveer 1.500 m² en ongeveer 2.700 m². De percelen zijn relatief diep ten opzichte van de breedte. Rondom de vier woningen in de woonbestemming liggen ten noorden, westen en zuiden gronden met de bestemming ‘Agrarisch – met waarden’. Ten oosten van het woongebied ligt de openbare weg, die langs openbaar vaarwater loopt. Tussen de woning van eiser en het stalgedeelte van de woning van eiseres ligt ongeveer 12 meter. De paardenbak ligt circa 25 meter vanaf de woning van eiser. Gelet op de lage bebouwingsdichtheid, de grootte van de percelen en de agrarische aard van de omliggende gronden is het hobbymatig houden van vier paarden naar het oordeel van de rechtbank passend binnen de woonbestemming.
6.1.3.
Eisers verwijzing naar de beleidsnota leidt niet tot een ander oordeel. De beleidsnota uit 2016 is opgesteld als beleidskader voor het nieuw op te stellen bestemmingsplan voor de gronden waarop de beheersverordening ‘Buitengebied’ van toepassing is. Maar op het perceel van eiser geldt de beheersverordening ‘Buitengebied’ niet. Dat argument slaagt dus niet.
6.1.4.
In deze beleidsnota is overigens niet opgenomen dat het realiseren van een paardenbak in strijd is met een woonbestemming. De beleidsnota geeft richtlijnen voor het wel of niet toestaan van paardenbakken in het buitengebied. Het uitgangspunt van de beleidsnota is juist dat paardenbakken in het buitengebied wél binnen de woonbestemming moeten worden gerealiseerd.
6.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van het hobbymatig houden van paarden?
7. Eiser stelt dat er geen sprake is van het hobbymatig houden van paarden, omdat de gebruiker van het perceel (de zoon van eiseres) heeft verklaard dat hij niets met paarden heeft. De stalling is volgens eiser ten behoeve van der derden en tegen betaling. Bovendien wijst eiser op een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 december 2022 [7] , waarin wordt geoordeeld dat het structureel gebruik van gronden door derden voor activiteiten met paarden in strijd met het bestemmingsplan is.
7.1.
Ter zitting heeft eiseres onweersproken verklaard dat de drie paarden die ten tijde van de beslissing op het bezwaarschrift op het perceel aanwezig waren, van de toenmalige schoondochter waren. Deze woonde volgens eiseres op dat moment nog in de woning op het perceel. Op dit moment staan er paarden die van haar zoon en een vriend samen zijn, aldus eiseres. Eiser heeft gesteld dat er steeds andere paarden staan, en dat die van een bedrijf zijn.
7.2.
De rechtbank moet beoordelen of er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van een overtreding en of het college dit goed heeft onderzocht. De huidige situatie op het perceel is daarom in deze procedure niet van belang.
7.3.
Het is de rechtbank niet gebleken dat de stalling van paarden ten tijde van het besluit op bezwaar ten behoeve van derden en tegen betaling gebeurde. Een toezichthouder van de gemeente is op 22 november 2022 op het perceel geweest. Hij heeft op het perceel geen paarden aangetroffen. Wel heeft eiseres de toezichthouder verwezen naar een weiland verderop waar hij drie paarden heeft gezien. Niet is komen vast te staan van wie deze paarden zijn.
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende onderzoek gedaan naar de situatie op het perceel van eiseres en was er op dat moment geen sprake van een overtreding. De rechtbank betrekt daarbij dat de eigendom van de paarden niet van doorslaggevend belang is bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Het gaat om de ruimtelijke uitstraling van het gebruik. Er is vastgesteld dat er geen reclame-uitingen voor een bedrijf ter plaatse waren, er is niet gebleken van betaling door derden of bijvoorbeeld een verkeersaantrekkende werking van de aanwezigheid van de drie paarden. Het college mocht daarom de last – voor zover die zag op het in strijd met de bestemming gebruiken van het perceel – intrekken. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college ten aanzien van de paardenbak kunnen afzien van handhaving?
Het beroep van eiseres
8. Het college heeft met het bestreden besluit de last onder dwangsom gewijzigd. Eiseres mag de voorzieningen die in 2013 aanwezig waren in stand laten, maar moet de voorzieningen die daarna zijn aangebracht verwijderen. De volgende voorzieningen moeten volgens het college worden verwijderd:
- de paddocks,
- de lichtmasten,
- de mestplaat en
- de vergroting van de paardenbak ten opzichte van de situatie in 2013.
8.1.
Ter zitting heeft het college de last voor wat betreft de vergroting van de paardenbak ingetrokken, omdat de paardenbak ten tijde van het bestreden besluit dezelfde grootte had als in 2013. Dit betekent dat het beroep van eiseres gegrond is.
8.2.
Ter zitting heeft eiseres de beroepsgrond met betrekking tot de mestplaat ingetrokken.
Het beroep van eiser tegen de gewijzigde last onder dwangsom
9. Het beroep van eiser tegen het besluit op het bezwaar van 29 november 2022 gaat op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook over de intrekking van de last met betrekking tot de vergroting van de paardenbak. Dat de paddocks, de lichtmasten en de mestplaat moeten worden verwijderd is niet meer in geschil.
9.1.
Partijen zijn het erover eens dat de paardenbak een bouwwerk is. Ook is niet in geschil dat geen omgevingsvergunning voor het bouwen ervan is verleend. Er is daarom sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. In het besluit op bezwaar heeft het college overwogen dat het bevoegd was om handhavend op te treden, maar dat door te toezichthouder is toegezegd dat het niet handhavend zal optreden tegen de voorzieningen – waaronder de paardenbak - zoals die aanwezig waren in 2013. Volgens het college worden de belangen van eiser door die voorzieningen niet onevenredig geschaad Het college betrekt daarbij dat deze voorzieningen het hobbymatig houden van maximaal vier paarden voldoende mogelijk maken.
9.2.
Eiser heeft aangevoerd dat de verklaring van de toezichthouder op 18 oktober 2021 niet kan worden gezien als toezegging. Dit is gedaan in de voorfase, en op 24 maart 2022 is de toezichthouder hierop teruggekomen. Bovendien moeten volgens eiser zijn belangen worden meegewogen bij de vraag of een toezegging moet worden nagekomen. Dat heeft het college volgens eiser onvoldoende gedaan.
9.3.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
9.4.
De rechtbank bespreekt het over het door het college gewekte vertrouwen aan de hand van het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. [8] De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlatingen en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
Is er sprake van een toezegging?
10. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de brieven van 26 augustus 2021 en 22 maart 2022 zijn aan te merken als toezeggingen.
10.1.
In de brief van 26 augustus 2021 staat:
“Tijdens deze controle is geconstateerd dat door of namens u zonder omgevingsvergunning een paardenhouderij in bedrijf wordt gehouden die niet ondergeschikt is aan de voor uw perceel geldende woonbestemming. De aangegeven situatie is in strijd met artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo.” En:
“Wij verzoeken u dringend bovengenoemde overtreding te beëindigen vóór oktober 2021. Dit kunt u doen door de situatie in de staat zoals die in 2013 was (zie bijgevoegde luchtfoto) te herstellen of door de beschikking te hebben over een omgevingsvergunning. Hiervoor kunt u een aanvraag omgevingsvergunning indienen”
10.1.1.
In de brief van 22 maart 2022 staat:
“De aangegeven situatie is in strijd met artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.” En:
“In de beheersverordening Paterswoldsemeer is overgangsrecht opgenomen. Deze verordening is in 2013 in werking getreden. In de beheersverordening is opgenomen dat het gebruik van grond en bouwwerken zoals dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.” en:
“De strijdigheid in het gebruik van uw perceel kan – gelet op het voorgaande – worden beëindigd door het perceel wat betreft inrichting voor paarden weer terug te brengen naar de situatie van 2013. Zoals de inspecteur u al eerder heeft bericht kan de gemeente de hoekpunten aanwijzen.”
10.2.
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
10.2.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 26 augustus 2021 niet concreet genoeg om daaraan de toezegging te ontlenen dat ook de paardenbak mag blijven staan. Het gaat immers om het beëindigen van een paardenhouderij. In de brief wordt niet uitdrukkelijk vermeld dat het gaat om bouwwerken die in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo zijn gebouwd.
10.2.2.
In de brief van 22 maart 2022 is naar het oordeel van de rechtbank wel een toezegging gedaan ten aanzien van de paardenbak. Daarin staat namelijk dat eiseres het perceel wat betreft ‘de inrichting voor paarden’ weer moet terugbrengen naar de situatie van 2013. Ook wordt in de brief verwezen naar het overgangsrecht voor bouwwerken. Eiseres mocht ervan uitgaan dat als zij de bouwwerken zou terugbrengen naar de situatie van 2013, er niet handhavend zou worden opgetreden tegen die bouwwerken. Dat de brief dateert uit de voorfase van het handhavingstraject is daarbij niet van belang. Er is naar het oordeel van de rechtbank dus sprake van een toezegging.
Is de toezegging aan het college toe te rekenen?
11. De brief van 22 maart 2022 is ondertekend door het Afdelingshoofd VTH, namens de concerndirecteur Groningen, namens het college van burgemeester en wethouders. Deze toezegging is naar het oordeel van de rechtbank daarom aan het college toe te rekenen.
Moet de toezegging worden nagekomen?
12. De rechtbank is met het college van oordeel dat een paardenbak in enige vorm op het perceel mogelijk moet zijn. Het houden van maximaal vier paarden is immers planologisch toegestaan. Ter zitting heeft eiser verder verklaard dat de overlast in 2015 is begonnen nadat de zoon van eiseres is begonnen met de verhuur van stallingsruimte. Daarvoor had hij geen last van de aanwezige paarden die voor privégebruik werden bereden, aldus eiser. De toezegging houdt in dat het perceel moet worden teruggebracht naar de situatie van 2013, dus voor de gestelde overlast begon. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het voorgaande in redelijkheid kon concluderen dat de belangen van eiseres bij het nakomen van de toezegging zwaarder wegen dan de belangen van eiser. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep van eiseres is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Het college heeft niet goed onderzocht hoe groot de paardenbak was in vergelijking met de situatie uit 2013. Het beroep is van eiser is ongegrond. Het is toegestaan om maximaal vier paarden te houden en het perceel moet worden teruggebracht naar de situatie uit 2013.
14. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op het bezwaarschrift. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van de last, zoals die op de zitting is aangepast, in stand. Dat betekent dat de last onder dwangsom nog steeds geldt voor de paddock, de mestplaat en de lichtmasten.
14.1.
Omdat het beroep van eiseres gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser (LEE 23/242) ongegrond;
- verklaart het beroep van eiseres (LEE 23/124) gegrond;
- vernietigt het (op 15 november 2024 gewijzigde) besluit van 29 november 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
n. bestaand:
1. bestaand gebruik:
het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het moment van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik, daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan;
2. bestaande bouwwerken:
bouwwerken die op het tijdstip van de vaststelling van de verordening worden gebouwd krachtens een verleende omgevingsvergunning voor het bouwen;
Artikel 28 Algemene Pro gebruiksregels
28.1
De binnen het verordeningsgebied gelegen gronden en bouwwerken mogen, naast het gebruik overeenkomstige de in deze verordening opgenomen bestemmingsregels, tevens worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik.
28.2
Onder strijdig gebruik met deze beheersverordening wordt, voor zover er geen sprake is van bestaand gebruik, in elk geval begrepen:
a. het gebruik van een paardrijbak, waarbij:
1. de afstand tot de woning van derden minder dan 30 m bedraagt;
2. de afstand tot het perceel van derden minder dan 3 m bedraagt;
3. een gesloten omheining wordt toegepast met een hoogte van meer dan 2 m;
4. de oppervlakte meer dan 1.200 m² bedraagt;
[…]
Bestemmingsplan Paterswoldsemeer
Artikel 3. Woondoeleinden.
Bestemmingsomschrijving
A. De op de kaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
1. woonhuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor aan huis verbonden
beroeps- of bedrijfsaktiviteiten;
2. bijgebouwen;
3. tuinen en erven;
4. woonstraten;
5. paden;
6. parkeervoorzieningen;
7. groenvoorzieningen;
met de daarbij behorende:
8. terreinen;
9. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.