ECLI:NL:RBNNE:2025:5455

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/2941

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen

[eiser], uit [plaats], eiser

(gemachtigde: mr. A.A. Westers),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden

(gemachtigde: L. Berends).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom wegens verbouwing van een pand aan de [adres]. Het pand is gesplitst in drie zelfstandige appartementen. Eiser moest deze splitsing ongedaan maken vóór 1 september 2024. Deed hij dat niet dan moest hij een dwangsom van € 30.000,- betalen. Eiser is het niet eens met de opgelegde last. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Op het moment dat de beslissing op het bezwaarschrift werd genomen, stond niet vast dat er (nog) sprake is van een overtreding. Het besluit is voorbereid in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Wel is later komen vast te staan dat er (nog) sprake is van een overtreding. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de last onder dwangsom in stand te laten, met een aangepaste begunstigingstermijn. De beroepsgronden over de hoogte van de dwangsom, de duidelijkheid van de last en de belangenafweging slagen niet. Eiser krijgt dus deels gelijk. De invorderingsbeschikking kan daarom ook geen stand houden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Op 19 april 2024 heeft de rechtbank uitspraak gedaan over een eerder aan eiser opgelegde last onder dwangsom. De rechtbank heeft daarbij de beslissing op het bezwaar van eiser vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.^[1]Dit heeft het college gedaan op 29 mei 2024. Deze nieuwe beslissing op het bezwaar is het bestreden besluit.

2.1.

Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

Op 5 september 2024 heeft het college een controle uitgevoerd. Aan de hand hiervan is geconstateerd dat de last niet is uitgevoerd. Het college heeft op 17 oktober 2024 een invorderingsbesluit genomen. Gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat het beroep van eiser ook over dit invorderingsbesluit.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 17 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Op 18 februari 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd voor – zover nog van belang – het verbouwen van het pand in drie appartementen. Tegen deze last onder dwangsom heeft eiser bezwaar gemaakt. In oktober 2022 heeft het college een beslissing op het bezwaarschrift van eiser genomen. Het heeft de last onder dwangsom aangepast. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.

3.1.

Op 19 april 2024 heeft de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard. De rechtbank heeft hierbij – samengevat en voor zover van belang – geoordeeld dat:

- het college terecht heeft gesteld dat het pand is gesplitst in meerdere woningen die bedoeld zijn om ruimte te bieden aan meer dan één afzonderlijk huishouden;^[2]Dit is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo).^[3]

- de opgelegde last verder ging dan nodig was om de overtreding op te heffen;^[4]

- handhaving van de bestemmingsplanregels in dit geval niet onevenredig is;^[5]

De rechtbank heeft het college de opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

3.2.

Op 29 mei 2024 heeft het college het bestreden besluit genomen. Het college heeft hierin de last onder dwangsom van 18 februari 2022 gewijzigd. Eiser wordt gelast:

“overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: ‘Wabo’) te beëindigen en beëindigd te houden;”

Eiser kan volgens het college aan de last voldoen door
“de woning aan de Cornelis Frederiksstraat 1 terug te brengen naar een complex van ruimten, uitsluitend bestemd voor de huisvesting van één huishouden of maximaal twee alleenstaanden, bijvoorbeeld door op elke woonlaag niet langer alle voorzieningen aanwezig te laten zijn die zelfstandige bewoning mogelijk maken (keuken, badkamer, en toilet), zodat er weer voorzieningen gedeeld moeten worden, en door de aparte gas- en electrameters en afsluitbare toegangsdeuren tussen de woonlagen te verwijderen;”

Is de Omgevingswet van toepassing?

4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op grond van het overgangsrecht blijft op een last onder dwangsom die voor die datum is opgelegd het oude recht van toepassing tot de last is uitgevoerd, de dwangsom is verbeurd en betaald of de last is opgeheven.^[6]In dit geval is de last voor 1 januari 2024 opgelegd en bij besluit van 19 mei 2024 gewijzigd. Het oude recht (de Wabo) is van toepassing.

Is duidelijk om welke overtreding het gaat?

5. Eiser meent dat onduidelijk is om welke overtreding het gaat, omdat in het bestreden besluit niet staat welke bestemmingsplanvoorschriften zijn overtreden. Dit is volgens hem in strijd met artikel 5:9 van de Awb.

5.1.

De rechtbank is van oordeel dat het college in de nieuwe beslissing op het bezwaarschrift kon verwijzen naar de uitspraak van de rechtbank van 19 april 2024. Daarin staat dat het voorschrift 4.1 van het bestemmingsplan Facetbestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ (partiële herziening) is overtreden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van een overtreding?

6. Eiser stelt dat niet duidelijk is wat de toezichthouder heeft vastgesteld en of hij wel bevoegd en deskundig was. Uit het feit dat het college zelf in de last spreekt over ‘woning’ blijkt al dat er geen sprake is van één woning. Dat er meer voorzieningen zoals douches, keukens en toiletten aanwezig zijn, wil niet zeggen dat de woning
bedoeldis voor meer huishoudens. De bedoeling van eiser is dat er twee alleenstaanden wonen, en dat is wat er gebeurt. Het aantal voorzieningen doet er niet toe, aldus eiser.

6.1.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat de toezichthouder op 10 mei 2024 heeft geconstateerd dat de woning nog steeds is gesplitst in drie appartementen en dat er twee personen woonachtig zijn. Het college heeft daarbij voor de feiten, de van toepassing zijnde bestemmingsplannen, de wettelijke bepalingen en dergelijke verwezen naar het besluit van 18 februari 2022, het advies van de bezwarencommissie van 22 september 2022 en de uitspraak van de rechtbank.

6.1.1.

In het verweerschrift heeft het college de constatering van 10 mei 2024 toegelicht. Volgens het college is de toezichthouder regelmatig in de wijk geweest en heeft hij geen bouwwerkzaamheden geconstateerd. Er is steeds door eiser aangegeven dat hij niet van plan is om de verbouwing ongedaan te maken. In de Basisregistratie Personen (BRP) staat dat dezelfde personen er nog wonen, dus volgens het college was de conclusie dat er nog steeds sprake was van een overtreding gerechtvaardigd.

6.1.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is deze redenering niet voldoende om vast te stellen dat er een overtreding is. Het college heeft wat het heeft geschreven in het verweerschrift niet onderbouwd met schriftelijke verklaringen van de toezichthouders of van eiser zelf. Dat de twee personen er nog wonen zegt niets over de inrichting van het pand. Op het moment van het nemen van het bestreden besluit wist het college niet zeker of de overtreding nog plaatsvond. Het besluit is daarmee niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en kan niet in stand blijven. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

6.2.

Op 5 september 2024 heeft de toezichthouder echter wel vastgesteld dat er niets aan de situatie gewijzigd is. Dit blijkt ook uit de door verweerder overgelegde verkoopadvertentie op Funda. Op de zitting heeft gemachtigde van eiser verklaard dat tussen de uitspraak van de rechtbank van 19 april 2024 en de oplegging van de last op 29 mei 2024 niets is veranderd aan het pand. Ook tussen het bezoek van de toezichthouder op 5 september 2024 en het moment van de zitting is niets aan het pand veranderd.

6.3.

De rechtbank heeft op 19 april 2024 overwogen dat er sprake is van een overtreding. Deze uitspraak is onherroepelijk. Sindsdien is niets aan de inrichting van het pand gewijzigd. Ook is de relevante regelgeving^[7]niet gewijzigd sinds die datum. De rechtbank stelt dan ook vast dat er nog steeds sprake is van een overtreding. Wat voor gevolgen dit heeft voor het bestreden besluit, bespreekt de rechtbank verder onder punt 10 van deze uitspraak.

6.4.

Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat de uitspraak van de rechtbank van 19 april 2024 gaat over de periode waarin een ander bestemmingsplan gold. Sindsdien is de definitie van het begrip ‘woning’ gewijzigd, aldus eiser. De rechtbank volgt eiser daarin niet. In de uitspraak is onder 7.4 overwogen dat ten tijde van het (vernietigde) besluit op bezwaar sprake was van een overtreding van de planregels van het Facetbestemmingsplan ‘Leeuwarden-Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’. Deze planregel gold ook ten tijde van het bestreden besluit van 29 mei 2024.

6.5.

Het standpunt van eiser dat het is toegestaan om meerdere voorzieningen (toiletten, keukens, badkamers) in een woning te mogen hebben volgt de rechtbank ook niet. De rechtbank heeft in de uitspraak van 19 april 2024^[8]al geoordeeld dat de voorzieningen in dit specifieke geval maken dat er sprake is van drie verschillende woonlagen die elk als zelfstandige woning kunnen worden aangemerkt. Deze uitspraak is onherroepelijk. Hier kan eiser in deze zaak dus niet opnieuw een oordeel over krijgen.

6.6.

Dat het college het woord ‘woning’ in de last gebruikt om het pand aan de Cornelis Frederiksstraat 1 aan te duiden is ook geen reden om te oordelen dat de last onvoldoende is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt verder niet.

Is de dwangsom te hoog?

7. Eiser voert aan dat de dwangsom te hoog is, omdat het ongedaan maken van de splitsing niet leidt tot minder woonruimte.

7.1.

Het college stelt dat het is uitgegaan van de landelijke leidraad handhavingsacties en termijnen. De richtlijn voor illegale bewoning is een dwangsom van € 1.500,- per week, met een maximum van 10 keer. Het college heeft gekozen voor verdubbeling en verbeurte van het maximum ineens, omdat het gaat om meerdere appartementen en de verhuur een behoorlijk financieel voordeel oplevert. Er moet daarom ook een voldoende prikkel zijn om de overtreding te beëindigen, aldus het college

7.2.

Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.^[9]Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende toegelicht waarom het heeft gekozen voor de hoogte van de dwangsom. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de dwangsom te hoog is. De beroepsgrond slaagt niet.

Had het college een nieuwe belangenafweging moeten maken?

8. Eiser meent dat de belangenafweging niet kenbaar is. Bovendien heeft het opheffen van de splitsing geen gevolgen voor het algemeen belang en tast dit het woongenot van de bewoners aan.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. In de uitspraak van 19 april 2024 is al over de belangenafweging geoordeeld. De rechtbank ziet in wat is aangevoerd geen reden om anders te oordelen. De beroepsgrond slaagt niet.

Ingetrokken beroepsgrond

9. Ter zitting heeft eiser de beroepsgrond over artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie ingetrokken.

Invorderingsbesluit

10. Op 17 oktober 2024 heeft het college een invorderingsbesluit genomen. Omdat het bestreden besluit geen stand kan houden, komt de reden van de invordering te vervallen. Dat betekent dat dit besluit ook niet in stand kan blijven.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.^[10]Op het moment dat het bestreden besluit werd genomen stond niet vast dat de overtreding (nog) plaatsvond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. Omdat is komen vast te staan dat de overtreding (nog) plaatsvindt, zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen voor zover de begunstigingstermijn is gesteld op 1 september 2024. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien^[11]door een nieuwe begunstigingstermijn vast te stellen. De rechtbank geeft eiser een begunstigingstermijn van drie maanden na de verzenddatum van deze uitspraak. De rechtbank vernietigt de invorderingsbeschikking van 17 oktober 2024.

11.1.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 29 mei 2024, voor zover daarin is beslist dat de begunstigingstermijn verstrijkt op 1 september 2024;
bepaalt dat de begunstigingstermijn in het bestreden besluit van 29 mei 2024 verstrijkt op de dag drie maanden na de verzenddatum van deze uitspraak.
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
vernietigt de invorderingsbeschikking van 17 oktober 2024;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 5:9

De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:

a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;

[…]

Artikel 5:39

1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.

3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.

4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.

Artikel 8:72

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.

2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.

3. De bestuursrechter kan bepalen dat:

[…]

b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Facetbestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’

Artikel 1 Begripsbepalingen

1.8

huishouden

een alleenstaande, dan wel twee of meer personen, die een duurzame (gemeenschappelijke) huishouding voer(t)(en) of wil(len) voeren, waar bij een gemeenschappelijke huishouding sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan (kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen).

1.1

woning

Een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of twee alleenstaanden.

Artikel 2 Van toepassing verklaring

Het voorliggende facetbestemmingsplan is van toepassing op de hierna genoemde bestemmingsplannen.

Eerdere regels met betrekking tot woningsplitsing en woningomzetting, inclusief de daarbij behorende relevante begrippen komen te vervallen en/of worden met de begrippen uit dit bestemmingsplan aangevuld/aangepast. Overige regels binnen de bedoelde bestemmingsplannen blijven onverkort van toepassing.

[…]

2016-06-27 Leeuwarden - Oranjewijk, Tulpenburg en 't Vliet vastgesteld

[…]

Bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Oranjewijk, Tulpenburg en ’t Vliet’

Artikel 1 Begripsbepalingen

1.66

woning

Een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.

1.68

woonhuis

Een gebouw, dat één woning omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.

Artikel 19 Wonen

19.1

Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. woonhuizen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep- of bedrijfsactiviteit, niet zijnde bed and breakfast;

[…]

Last onder dwangsom wegens verbouwing van een pand gesplitst in zelfstandige appartementen