Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 26/1260
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 april 2026 in de zaak tussen
[verzoekers] (de Lelietelers), uit [plaats] , verzoekers
(gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Drenthe, het college
(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan verzoekers opgelegde last onder dwangsom om binnen één week na dagtekening van het besluit van het college van 13 april 2026 de volledige kadastrale perceelnummers van de in Drenthe gelegen percelen waarop zij in het jaar 2026 lelies telen dan wel voornemens zijn lelies te gaan telen aan het college te verstrekken. Indien verzoekers hieraan niet voldoen verbeuren zij een dwangsom van
€ 2.500,- per hectare, met een maximum van € 400.000,- per teler. Verzoekers zijn het hier niet mee eens. Zij verzoeken daarom om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekers.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventueel bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Op 31 maart 2025 heeft het college een verzoek ontvangen van Meten = Weten om handhavend op te treden tegen achttien (thans nog zeventien) met name genoemde bedrijven die lelies gaan telen met gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, zonder dat zij daarvoor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (omgevingsvergunning) hebben.
2.1.
Bij besluit van 12 juni 2025 heeft het college het verzoek om handhaving buiten behandeling gesteld.
2.2.
Tegen dit besluit heeft Meten = Weten een bezwaarschrift ingediend.
2.3.
Bij uitspraak van 2 oktober 2025 [1] heeft de voorzieningenrechter het verzoek van (onder andere) Meten = Weten om een voorlopige voorziening afgewezen.
2.4.
Bij besluit van 3 februari 2026 heeft het college het primaire besluit herroepen, het verzoek om handhaving alsnog in behandeling genomen en de behandeltermijn vastgesteld op 1 juli 2026.
2.5.
Tegen dit besluit heeft Meten = Weten beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 15 april 2026 [2] heeft de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaard omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft namelijk geen inhoudelijk besluit op het handhavingsverzoek genomen. De voorzieningenrechter stelt het college hiervoor een termijn tot 1 juli 2026. Indien het college deze termijn overschrijdt moet het een dwangsom van € 100,- betalen voor elke dag waarmee deze termijn wordt overschreden. Daarbij geldt een maximum van € 15.000,-.
2.6.
Bij brief van 23 februari 2026 heeft het college verzoekers verzocht om informatie te verstrekken. Op 27 maart 2026 heeft het college hun bericht voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen indien zij niet binnen één week de volledige kadastrale perceelnummers van de in Drenthe gelegen percelen waarop zij in het jaar 2026 lelies telen en de volledige kadastrale perceelnummers waarop zij voornemens zijn in het jaar 2026 lelies te gaan telen aan het college te verstrekken. Verzoekers hebben zienswijzen ingediend. Op 13 april 2026 heeft het college het bestreden besluit genomen. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.7.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen verzoekers, bijgestaan door mr. De Lange en [naam 3] . Voor het college hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 2] . Op dezelfde dag heeft de voorzieningenrechter het dictum telefonisch aan partijen meegedeeld.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Regelgeving
3. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage bij de uitspraak.
Spoedeisend belang
4. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang. Daarvoor is voor verzoekers van belang dat het verstrekken van de volgens hen gevoelige bedrijfsgegevens onomkeerbaar is. Voor het college geldt dat het vóór 1 juli 2026 een besluit op het bezwaarschrift in de procedure inzake het handhavingsverzoek van Meten = Weten moet nemen, terwijl het daarvoor de gevraagde gegevens nodig heeft om aan de hand daarvan onderzoek te doen.
Handhaving niet aan de orde door de laatste wetenschappelijke inzichten?
5. Verzoekers hebben betoogd dat er geen reden is om de perceelsgegevens te verstrekken omdat er geen significante effecten zijn te verwachten op Natura 2000-gebieden als gevolg van het gebruik van bestrijdingsmiddelen bij lelieteelt. Hierdoor is handhaving niet aan de orde. Verzoekers hebben daartoe onder meer verwezen naar het rapport “Pesticiden in terrestrische Natura 2000-gebieden” van de Wageningen University & Research (WUR) van februari 2026 (hierna: het rapport) en de reactie van de WUR op de vragen van verzoekers. In het rapport wordt onder meer geconcludeerd dat slechts ten aanzien van negen middelen risico’s bestaan, maar deze gebruiken verzoekers niet. Ook overigens zijn er geen aanwijzingen dat sprake is van significante effecten. Verzoekers hebben daartoe nog verwezen naar informatie van de European Food Safety Authority (EFSA), waarin wordt aangegeven dat de door Meten = Weten verrichte metingen niet geschikt zijn voor het uitvoeren van een wetenschappelijk verantwoorde risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen, en naar rapportages van Eurofins. Zij stellen verder dat het opvragen van alle perceelsgegevens niet redelijk is, omdat handhaving een concreet vermoeden van een overtreding vereist. Daarnaast is het uitvragen van alle perceelsgegevens in strijd met het eigen beleid van de Provincie, nu daarin wordt vermeld dat voor percelen buiten de 1 km-zone de bewijslast voor een mogelijke inbreuk bij de verzoeker om handhaving ligt. Verzoekers menen verder dat het college over voldoende eigen bronnen beschikt om locaties te achterhalen en dat dwang daarom onrechtmatig en niet proportioneel is.
5.1.
Het college stelt dat deze grond ziet op een inhoudelijke beoordeling van mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden. Die beoordeling kan echter pas plaatsvinden nadat bekend is op welke percelen lelieteelt plaatsvindt. De lasten onder dwangsom dienen uitsluitend om de daarvoor noodzakelijke perceelsgegevens te verkrijgen. Het college stelt verder dat er geen sprake is van een generiek informatieverzoek. De informatie wordt opgevraagd naar aanleiding van het handhavingsverzoek en dient om te beoordelen of significante effecten kunnen worden uitgesloten. Verder is geen sprake van strijd met het eigen beleid. Pas als alle perceelinformatie beschikbaar is, kan het college het beleid toepassen en beoordelen welke afstandsgrenzen van toepassing zijn. Daarvoor heeft het college eerst de perceelnummers nodig. Het college heeft verder geen andere mogelijkheden om onderzoek te doen.
5.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het opvragen van de gegevens hiervoor een geschikt middel is. In dat verband acht hij van belang dat het college ter zitting heeft aangegeven dat het geen andere middelen heeft om de beschikking te verkrijgen over de benodigde gegevens. Daarbij valt niet in te zien dat een eigen onderzoek door het college (bijvoorbeeld door zelf langs te gaan bij de Lelietelers), zoals verzoekers ter zitting hebben geopperd, minder ingrijpend is.
5.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het ook niet onevenredig om de lelietelers te vragen om de gevraagde bedrijfsgegevens te verstrekken. Wat er ook zij van de conclusies van het WUR-rapport en de overige door verzoekers gestelde omstandigheden, het college moet een gemotiveerd besluit nemen op het verzoek om handhaving. Nu dat verzoek ziet op zeventien lelietelers, moeten de vraag of sprake is van een overtreding en de vraag, of er bijzondere omstandigheden zijn om niet handhavend op te treden, op perceelsniveau worden beoordeeld en moet het daartoe benodigde onderzoek daarom ook op perceelsniveau plaatsvinden. De enkele verwijzing naar het - algemene – WUR-rapport en de andere omstandigheden is daartoe onvoldoende. Pas als het college weet op welke percelen de lelies worden geteeld, kan worden onderzocht of al dan niet sprake is van een overtreding, waarbij onder meer omstandigheden als de afstand tot het natuurgebied en de vraag of sprake is van voortgezet gebruik een rol spelen. Zoals het college ter zitting heeft aangegeven, zullen hierbij ook het WUR-rapport en het beleid van het college worden betrokken.
Bedrijfsgevoelige informatie
6. Verzoekers stellen dat sprake is van bedrijfsgevoelige informatie als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet bescherming bedrijfsgeheimen (Wbb), die niet publiekelijk toegankelijk zou moeten zijn. De informatie (exacte locaties in combinatie met teeltplannen) vormt de kern van hun bedrijfsvoering. Het openbaar maken van informatie waaruit volgt welke middelen zijn gebruikt kan discussie opleveren tussen contractpartijen onderling en schendt de concurrentiepositie. Indien de gegevens aan het college worden verstrekt is de vertrouwelijkheid definitief opgeheven. Onder de Wet open overheid (Woo) worden verzoekers wellicht beschermd, maar niet in de handhavingsprocedure. Zij stellen verder dat, indien wel informatie verstrekt moet worden, dat op minder ingrijpende wijze kan, waaronder door het voeren van een voornemenprocedure.
6.1.
Het college stelt dat, indien het klopt dat de gevraagde informatie bedrijfsgeheimen zou betreffen in de zin van de Wbb, verzoekers nog steeds gehouden zijn deze te verstrekken. De Wbb voorkomt niet dat bedrijfsgeheimen moeten worden geleverd aan het bevoegd gezag. Of de gegevens in de toekomst al dan niet openbaar gemaakt moeten worden is afhankelijk van een eventueel Woo-verzoek, dat dan zorgvuldig op de eigen merites zal worden beoordeeld. Het college heeft verder een voornemen als bedoeld in artikel 4:8 van Pro de Awb uitgedaan, waarop verzoekers een zienswijze hebben ingediend. Voor het toepassen van afdeling 3.4 van de Awb bestaat geen verplichting.
6.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vormt de omstandigheid dat sprake is van bedrijfsgevoelige informatie onvoldoende reden om de gegevens niet te verstrekken. Daarvoor is allereerst redengevend dat verzoekers niet goed hebben onderbouwd waarom sprake is van bedrijfsgevoelige informatie. Daarbij is hun stelling dat de informatie op straat kan komen te liggen, speculatief. Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter het belang van het college om onderzoek te kunnen doen naar aanleiding van het handhavingsverzoek, groter dan het belang van verzoekers bij het geheim houden van de informatie.
Criminal charge
7. Verzoekers menen dat sprake is van een ‘criminal charge’ nu de informatie gebruikt gaat worden voor het nemen van handhavingsbesluiten op straffe van een dwangsom van € 2.500,- per hectare. Zij kunnen gelet op het ‘nemo tenetur’-beginsel niet worden verplicht mee te werken aan de vergaring van bewijsmateriaal dat uitsluitend dient voor punitieve sanctionering.
7.1.
Het college stelt dat geen sprake is van een ‘criminal charge’. Een last onder dwangsom wordt opgelegd om het gebruik van middelen met bepaalde werkzame stoffen op bepaalde percelen te stoppen en herhaling te voorkomen. Daarmee is een eventuele last onder dwangsom tegen het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij lelieteelt gericht op herstel en niet op bestraffing. Het ‘nemo tenetur’-beginsel is daarom niet van toepassing.
7.2.
Met het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van een ‘criminal charge’. Er is sprake van een ‘criminal charge’ vanaf het moment waarop van overheidswege jegens een persoon een handeling is verricht waaraan deze persoon in redelijkheid de gevolgtrekking heeft kunnen verbinden dat tegen hem strafvervolging wordt ingesteld of hem een punitieve bestuursrechtelijke sanctie zal worden opgelegd. In dit geval is de gevraagde informatie nodig voor het doen van onderzoek naar een overtreding van de Omgevingswet. Wanneer dat het geval is zal een herstelsanctie worden gegeven, gericht op herstel van de overtreding en niet als punitieve sanctie.
Hoogte dwangsom
8. Verzoekers menen ten slotte dat de hoogte van de dwangsom in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, nu het college verzuimt om per individueel geval de feitelijke bedrijfsvoering vast te stellen. Het college gaat uit van een ‘worst case’ zonder feitelijke onderbouwing. Hierdoor krijgt de dwangsom een punitief karakter.
8.1.
Het college stelt dat de hoogte van de dwangsom niet onzorgvuldig en onevenredig is. Omdat de omvang van de lelieteelt per teler onbekend is heeft het college de informatie nodig waarop het informatieverzoek ziet. In die context is het hanteren van het uitgangspunt van 80 hectare per teler niet onzorgvuldig en niet onevenredig.
8.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [3] dient de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de ernst van de overtreding en het met het ongedaan maken daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.
8.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de hoogte van de dwangsom niet onevenredig. In dat verband heeft het college uitgelegd dat het niet beschikt over concrete informatie over de omvang van de lelieteelt per teler, maar dat de zeventien telers in 2025 in totaal op 1.369 hectare lelies teelden. Het college gaat daarom uit van een gemiddelde omvang van circa 80 hectare lelieteelt per teler (1.369 gedeeld door zeventien telers), terwijl het uitgaat van een dwangsom van € 2.500,- per hectare, hetgeen neerkomt op een maximale dwangsom van € 200.000,- per teler. Omdat de dwangsom maximaal twee keer kan worden verbeurd komt het maximale bedrag per teler uit op € 400.000,-. Met de gegeven motivering is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een punitieve sanctie.
8.4.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter rechtmatig te achten. Hij wijst daarom het verzoek af. Dat betekent dat het besluit in stand blijft. Wel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om, in aanmerking nemend dat de begunstigingstermijn eindigt op 30 april 2026 en om te voorkomen dat verzoekers dwangsommen verbeuren, de begunstigingstermijn te verlengen tot uiterlijk vrijdag 1 mei om 12:00 uur. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- verlengt de begunstigingstermijn tot uiterlijk vrijdag 1 mei 2026 om 12:00 uur.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
regelgeving
Artikel 5:13 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb)
Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
Artikel 5:16 Awb Pro
Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen.
Artikel 5:17
1. Een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
Artikel 5:20 Awb Pro
Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
…
Het bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan de toezichthouder werkzaam is, is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het eerste lid.
Artikel 5.2 Omgevingswet
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
e. een Natura2000-activiteit.