ECLI:NL:RBNNE:2026:3126

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/3750

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juli 2026 in de zaak tussen

Avondsterweg Vastgoed B.V., uit Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: [gemachtigde]),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, het college

(gemachtigden: mr. J.J. Hengst en B.A. Kok).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de weigering om een omgevingsvergunning aan eiseres te verlenen voor het vestigen van een supermarkt op de locatie Avondsterweg, perceel
K 3983 in Leeuwarden. Eiseres is het niet eens met die weigering. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het de weigering van de omgevingsvergunning niet onrechtmatig is. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor verlening van de omgevingsvergunning. Het college heeft met het besluit van 4 april 2024 geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. Met het bestreden besluit van 23 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de weigering gebleven.

3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

3.1.

De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.

3.2.

Op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om het college in de gelegenheid te stellen om nadere informatie in te dienen. Op 19 januari 2026 heeft het college nadere informatie ingediend. Op 11 februari 2026 heeft eiseres een reactie ingediend.

3.3.

De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om aan te geven of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Partijen hebben van die gelegenheid geen gebruik gemaakt. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden van deze zaak?

4. Op 29 december 2023 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vestigen van een supermarkt op de locatie Avondsterweg, perceel K 3983 in Leeuwarden (de locatie).

5. In het bestemmingsplan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” (het bestemmingsplan) is de locatie bestemd voor ‘Bedrijventerrein – 2’ met de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 2’ en ‘detailhandel perifeer’. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder a, onder 6 en 7, van de regels van het bestemmingsplan, in samenhang gelezen met artikel 1.46 van die regels, is het niet toegestaan om gebouwen op de locatie ten behoeve van een supermarkt te gebruiken. Deze combinatie van regels wordt hierna aangeduid als de planmaatregel.

6. Op 5 oktober 2023 heeft Sweco de ‘Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik’ (de Sweco-notitie) uitgebracht.

7. Op 4 april 2024 heeft het college geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

8. Op 8 juli 2024 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) het college geadviseerd om het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren.

9. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, met verwijzing naar het advies van 8 juli 2024.

Welk recht is van toepassing in deze zaak?

10. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

10.1.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.

11. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Heeft het college de juiste voorbereidingsprocedure doorlopen?

12. Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) een omgevingsvergunning te verlenen. Op zitting is aan de orde gesteld of dit de juiste voorbereidingsprocedure was. Volgens eiseres mocht het college zich niet zonder consultatie met de raad van de gemeente Leeuwarden (de raad) op het standpunt stellen dat de raad het onderhavige project niet zal toestaan. Het college had in dit geval een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) aan de raad moeten vragen, aldus eiseres.

12.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval geen vvgb gevraagd moest worden, omdat dit project onder de reikwijdte van de kruimellijst van de Wabo van artikel 4 van Pro Bijlage II bij het Bor valt. De aanvraag heeft enkel betrekking op het handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening, zonder bouwen, voor gebruik van het perceel ten behoeve van een supermarkt. Dit doel wordt bevestigd in de aanvraag, waarin eiseres expliciet om toepassing van de kruimelgevallenlijst heeft gevraagd, aldus het college.

12.2.

Als het college het aangevraagde project niet in strijd zou hebben geacht met een goede ruimtelijke ordening, dan zou het daarvoor een omgevingsvergunning hebben kunnen verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Een verklaring van geen bedenkingen is alleen nodig indien artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo van toepassing zou zijn geweest. Dat is hier niet het geval. In de aanvraagstukken heeft eiseres aangegeven dat het doel van de aanvraag is om op het perceel een supermarkt planologisch mogelijk te maken met een bruto winkelruimte van 2.500 m². Eiseres heeft nadrukkelijk aangegeven dat in de aanvraag geen sprake is van verbouw of uitbreiding van het bebouwde oppervlak op het perceel en dat de omgevingsvergunning via de kruimelgevallenregeling kan worden verleend. Gelet op dat beoogde gebruik heeft het college terecht beoordeeld of het college medewerking wil verlenen aan vergunningverlening op grond van de kruimelgevallenregeling van bijlage II van het Bor. Aangezien voor toepassing van de kruimelgevallenregeling geen vvgb nodig is, heeft het college het aangevraagde project terecht niet aan de raad voorgelegd met het verzoek om een vvgb af te geven.

Is de planmaatregel in strijd met de Dienstenrichtlijn?

13. Eiseres betoogt dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) is voldaan. Daartoe volstaat niet dat het college verwijst naar de Sweco-notitie. Volgens eiseres ontbreekt de effectiviteit van de maatregel, omdat geen van de in de notitie genoemde doelen met deze weigering effectief kunnen worden nagestreefd. Zo is er geen enkele vorm van verdringing te voorzien voor zover het gaat om bedrijven, niet zijnde detailhandel. Daarnaast is detailhandel reeds toegestaan op dit terrein. Ook acht eiseres de angst van het college voor precedentwerking ongegrond, omdat die werking alleen zou gelden voor locaties die ook aangewezen zijn voor perifere detailhandel. Van een situatie buiten de (fijnmazige) winkelstructuur van Leeuwarden is geen sprake. Verder acht eiseres het standpunt van het college over het waarborgen van bereikbaarheid onnavolgbaar. Dit omdat iedere cijfermatige onderbouwing ontbreekt en in de notitie een veel te negatief beeld wordt geschetst. Voorts betoogt eiseres dat er geen sprake is van coherent en systematisch handelen door het college om de beoogde doelen na te streven. Voorzover het streven naar het behoud, de bescherming en de versterking van de fijnmazige winkelstructuur zou leiden tot een beperking van het vestigen van supermarkten, geldt dit volgens eiseres klaarblijkelijk niet voor de planologische medewerking die door de gemeente is verleend aan vier andere supermarktprojecten. Voor de meest recente ontwikkelingen aan de Elzenstraat en op De Centrale is door de raad afgeweken van het detailhandelsbeleid omdat de medewerking eerder al was toegezegd. Volgens eiseres zijn beide toezeggingen van ná de vaststelling van het beleid in 2017. Afwijken van het beleid is dus heel gebruikelijk. Verder is er volgens eiseres evidente strijd met de Diensterichtlijn, omdat het college eind 2023 aan de raad heeft voorgesteld om de regels van het bestemmingsplan (de planregels), voor zover die zien op de beschrijving ‘perifere detailhandel’, te wijzigen en meer vormen van detailhandel mogelijk te maken. Daarbij zijn supermarkten niet expliciet uitgesloten. In de planherziening staat nadrukkelijk vermeld dat de bestaande begripsbepaling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De beperking in het bestemmingsplan dat een supermarkt ter plaatse niet is toegestaan dient om die reden in dit geval buiten toepassing te worden gelaten, aldus eiseres.^[1]

13.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat er in dit geval geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn. De raad heeft de planmaatregel getoetst in het kader van een verzoek van eiseres tot wijziging van het bestemmingsplan. Daarbij zijn twee deskundigenonderzoeken betrokken, namelijk een Dienstenrichtlijnscan in het kader van de toetsing aan het gemeentelijke retailbeleid en de concrete beoordeling van het supermarktinitiatief van eiseres op deze locatie. Volgens het college volgt uit die beoordeling dat de planmaatregel niet in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. In het primaire besluit is gemotiveerd bestreden dat de planmaatregel buiten toepassing moet worden gelaten. Het evidentiecriterium gaat niet zover dat een volledige cijfermatige onderbouwing hoeft te worden gegeven zoals dat door de raad moet worden gegeven bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Van strijd met de Dienstenrichtlijn is daarom geen sprake, aldus het college.

14. De rechtbank is van oordeel dat in het betoog van eiseres geen grond is gelegen voor het oordeel dat de planmaatregel die voor de locatie geldt evident in strijd is met
artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Er bestaat om die reden geen aanleiding voor het oordeel dat de planmaatregel onverbindend is of buiten toepassing gelaten moet worden. Zij overweegt daartoe het volgende.

14.1.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend is. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst het college vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van de omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevingsvergunning het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmingsplanregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Dat geldt in dit geval ook voor de planmaatregel. Naast deze toets is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Het ligt in een gerechtelijke procedure als deze op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt vervolgens op de weg van het college om bij de beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het is dus in de eerste plaats aan het college om te onderbouwen waarom de in het bestemmingsplan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, maar kan ook, indien een dergelijke toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking. Hierbij geldt het evidentiecriterium. Dit houdt in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De onderbouwingsplicht van het college gaat niet zo ver dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard.^[2]

14.2.

De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres de raad in 2021 heeft gevraagd om het bestemmingsplan zo aan te passen dat op de locatie een winkelcentrum mogelijk is met branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC-project waarin ook supermarkten worden toegestaan. De raad heeft dat verzoek op 25 januari 2023 afgewezen. Voor de onderbouwing van die afwijzing heeft de raad verwezen naar de Sweco-notitie. Met de uitspraak van de ABRvS van 6 mei 2025 is die afwijzing in rechte vast komen te staan.^[3]

14.3.

De rechtbank stelt voorts vast dat de toelichting bij het bestemmingsplan geen onderbouwing bevat waarom de beperking ten aanzien van mogelijke vestiging van een supermarkt op de locatie gerechtvaardigd is in het licht van de Dienstenrichtlijn. In het besluit van 4 april 2024 heeft het college alsnog een onderbouwing gegeven. Het college heeft daarbij verwezen naar de door de raad verrichtte toets van dit supermarktinitiatief en naar de Sweco-notitie.

14.4.

Tussen partijen is in deze procedure niet in geschil dat de planmaatregel niet in strijd is met het discriminatieverbod dat is opgenomen in artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn.

14.5.

In de Sweco-notitie is gemotiveerd dat de gemeente Leeuwarden een overaanbod van detailhandel kent en een overaanbod van supermarkten, wat het risico op leegstand oplevert. Het bestaande aanbod functioneert al lager dan het landelijk gemiddelde. De planregels zijn ingegeven door de bescherming van de winkelstructuren in de centra, het voorkomen van leegstand en het beschermen van de leefbaarheid. Het tegengaan van leegstand en het beschermen van de leefbaarheid vallen onder de bescherming van het stedelijk milieu. In de Sweco-notitie is aan de hand van een distributieve berekening onderzocht wat de uitbreidingsruimte is voor supermarkten in de gemeente waarbij ook rekening is gehouden met landelijke en lokale demografische ontwikkelingen. Voor supermarkten is er in Leeuwarden een overschot van 9.358 m² wvo. Hierdoor hebben supermarkten te maken met een lage vloerproductiviteit. Het functioneren van huidige supermarkten staat volgens de notitie onder druk, omdat er met het huidige supermarktaanbod al sprake is van een overschot. Als er nog een extra supermarkt wordt toegevoegd, gaan de andere supermarkten slechter functioneren, wat ertoe kan leiden dat een supermarkt in een van de bestaande clusters noodgedwongen moet stoppen. Dan ontstaat leegstand, waardoor het functioneren van de bestaande detailhandelsstructuur in het geding komt. Daarom zijn toevoegingen van supermarkten niet wenselijk.

Voorts heeft Sweco toegelicht dat met de geldende bestemmingsplanregeling een aantal doelen worden nagestreefd, namelijk:

- behoud van de vestigingsmogelijkheden voor bedrijven op het Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik;

- behoud, bescherming en versterking van de fijnmazige winkelstructuur;

- waarborgen van bereikbaarheid van het bedrijventerrein voor alle verkeersstromen, en bevorderen verkeersveiligheid door (winkel)voorzieningen zorgvuldig af te stemmen op de woonfunctie.
Sweco heeft per doel uitgelegd waarom een (gedeeltelijke) verkleuring van de bedrijven- en industrieterreinen van Leeuwarden naar reguliere detailhandel onwenselijk is als de geldende bestemmingsregeling wordt losgelaten.
Verder heeft Sweco onderbouwd waarom de planmaatregel ook daadwerkelijk geschikt is om het daarmee beoogde doelen te realiseren. Sweco is daarbij ingegaan op de effecten van de planmaatregel op de vestigingsmogelijkheden voor bedrijven, op reguliere winkelgebieden en op verkeer en parkeren. Geconcludeerd is dat de maatregel geschikt is omdat afschaffing van die maatregel aantoonbaar leidt tot de vestiging van reguliere detailhandel op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, wat negatieve effecten voor de stedelijke ruimtelijke ordening tot gevolg zal hebben. De planmaatregel kan niet worden gemist om de nagestreefde doelen te bereiken, aldus Sweco.

14.6.

In de uitspraak van 6 mei 2026 heeft de ABRvS geoordeeld dat de bescherming van het stedelijk milieu van de stad Leeuwarden een dwingende reden van algemeen belang vormt als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank ziet in het betoog van eiseres geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.

14.7.

Verder heeft de ABRvS in de uitspraak van 6 mei 2026 geoordeeld dat met de onderbouwing in de Sweco-notitie aan de voorwaarde van evenredigheid in artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Daarbij heeft de ABRvS acht geslagen op de andere feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan bij toevoeging van supermarkten binnen het WTC-gebied en binnen De Centrale. De rechtbank ziet in het betoog van eiseres geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen. De kanttekeningen van eiseres over het initiatief aan de Elzenstraat doen aan het voorgaande niet af.

14.8.

Aangezien de planmaatregel niet in strijd is met het discriminatieverbod en het college heeft onderbouwd dat hier sprake is van noodzakelijkheid en evenredigheid zoals opgenomen onder b en c van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, acht de rechtbank de motivering door het college niet evident in strijd met de Dienstenrichtlijn. Met de kritische kanttekeningen van eiseres bij de Sweco-notitie is niet aannemelijk gemaakt dat de standpunten van het college over de noodzakelijkheid en de evenredigheid evident in strijd met de Dienstenrichtlijn moeten worden geoordeeld. Dat eiseres op basis van andere uitgangspunten tot andere conclusies komt, betekent op zichzelf niet dat de bevindingen van Sweco waar het college zich op baseert, evident onjuist zijn. Dat het college eind 2023 aan de raad heeft voorgesteld om de planregels te wijzigen, kan evenmin tot een ander oordeel leiden. Met dat enkele voorstel is niet alsnog aannemelijk gemaakt dat in dit geval aan het evidentiecriterium is voldaan.

14.9.

In het licht van het voorgaande is het college er terecht van uitgegaan dat voor een supermarkt op de locatie een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan is vereist. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening?

15. Eiseres betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het aangevraagde project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens eiseres leidt het aangevraagde project niet tot ongewenste verdringingseffecten. Voor zover het college bedoelt dat voor een deel van de Praxis elders in Leeuwarden ruimte moet worden gevonden binnen de schaarse ruimte, neemt dat niet in de weg dat aan de Elzenstraat een andere bouwmarkt planologisch werd ingeruild voor een supermarkt. Volgens eiseres handelt het college hier niet conform een consistente beleidslijn. Daar komt bij dat voor het gedeelte van de Praxis dat wordt getransformeerd, geen nieuwe ruimte wordt gezocht omdat sprake is van het afstoten van het overschot aan bouwmarktoppervlak. Daarnaast zal volgens eiseres met het aangevraagde project geen verschuiving optreden in de aard van het bezoek aan het gebied. Het is detailhandel en het blijft detailhandel. Volgens eiseres wijkt het aantal bezoekers per dag aan een grote bouwmarkt of van een tuincentrum nauwelijks af van het aantal bezoekers per dag aan een middelgrote supermarkt. Als er al verschillen zijn, zijn die onvoldoende significant. Verder stelt het college zich willekeurig op het standpunt dat het gebied geen directe verbinding heeft met omliggende woongebieden. Dat is geen eis of voorwaarde conform het bestaande beleid. Volgens eiseres geldt dit temeer omdat de gebieden van het WTC, De Centrale en de Elzenstraat allemaal een directe verbinding met een omliggend woongebied ontberen. Er is voor de locatie weldegelijk sprake van een goede verbinding met de omliggende woonwijken zowel per fiets als per auto. Verder valt overlast voor gevestigde bedrijven niet te verwachten. Het college vermeldt niet welke overlast er voor bedrijven ontstaat. Hoewel de suggestie wordt gewekt dat het om verkeersintensiteit gaat, ontbreekt een analyse over de verkeerssituatie. Eiseres acht de bestaande infrastructuur zeker niet ongeschikt. Het college is vooringenomen door het standpunt in te nemen dat er aanzienlijke kosten moeten worden gemaakt. Eiseres is ten onrechte niet gevraagd om zij geheel of gedeeltelijk die kosten willen dragen. Een grote investering is voor de gemeente dus niet te verwachten, aldus eiseres.

15.1.

Het college voert aan dat het weigeringsbesluit betrekking heeft op een discretionaire bevoegdheid van het college om te kunnen afwijken van de planregels. Het college heeft daarbij acht geslagen op het besluit van de raad om planologisch geen supermarkten op de Hemrik toe te staan. Volgens het college wordt het weigeringsbesluit los van het raadsbesluit ook gedragen door een afweging van een aantal belangrijke ruimtelijke belangen. Die belangen laat het college zwaarder wegen dan de commerciële belangen van eiseres, temeer omdat het gebied voldoende ontwikkelingsruimte heeft voor perifere detailhandel. Volgens het college zal het aangevraagde project onnodige verkeersbewegingen oproepen op de toch al druk bezette rondwegen rondom de stad. Daar komt bij dat het beoogde gebied aan de ingang van het bedrijventerrein De Hemrik ligt. Volgens het college zal dit tot overlast leiden voor de aldaar gevestigde bedrijven die langs dezelfde route worden ontsloten. Tevens zou de gemeente met de voorgestane wijzigingen aanzienlijke kosten moeten maken voor het aanpassen van de infrastructuur. De gemeente is niet bereid om deze kosten voor eigen rekening te nemen. Het gebied kent bovendien geen directe verbinding met omliggende woongebieden. Er valt daarom geen bijdrage te verwachten aan het voorzieningenniveau in die wijken. Het bestreden besluit is voorzien van een afdoende en begrijpelijke motivering, aldus het college.

16. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het door eiseres aangevraagde project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij overweegt daartoe het volgende.

16.1.

De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Ook moet het college de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[4]

16.2.

De rechtbank stelt vast dat het college met het bestreden besluit ten eerste heeft verwezen naar het besluit van de raad om niet mee te werken aan het toekennen van een bestemming aan de locatie die voorziet in een supermarktfunctie. Voor die besluitvorming is verwezen naar de Sweco-notitie. Hierin staat dat de vestiging van een supermarkt op deze locatie in strijd is met het gemeentelijk detailhandelsbeleid in het "Beleidskader Retail 2022" (het Beleidskader) van 12 oktober 2022. Dat besluit is inmiddels getoetst door de ABRvS. De ABRvS heeft de raad gevolgd in het standpunt dat de locatie ligt buiten de het Beleidskader opgenomen hoofdstructuur en dat sprake is van een solitaire locatie. Op grond van Beleidskader is vestiging van een supermarkt op een solitaire locatie ongewenst. Het beleid gaat ervan uit dat detailhandel alleen kan worden gefaciliteerd binnen bestaande clusters. Het aangevraagde project is niet in overeenstemming met dit beleid. Het college heeft dat naar het oordeel van de rechtbank met de verwijzing naar de besluitvorming door de raad redelijkerwijs aan de bestreden besluitvorming ten grondslag mogen leggen.

16.3.

Voor zover eiseres aanvoert dat de door het college gevreesde ongewenste verdringingseffecten zich niet voor zouden doen, leidt dat niet tot het oordeel dat het college zich niet op het standpunt mogen stellen dat het aangevraagde project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Met de gewenste omgevingsvergunning zou op de locatie een supermarkt kunnen worden gerealiseerd. Op die locatie zou dan een bij recht op grond van het bestemmingsplan toegelaten bedrijf zich feitelijk niet kunnen vestigen. De niet nader onderbouwde stelling dat de Praxis op de locatie een overschot aan bouwmarktoppervlak zou willen afstoten, doet daar niet aan af. De rechtbank overweegt verder dat in de Sweco-notitie is uiteengezet dat de komst van reguliere detailhandel leidt tot een afname van vestigingsmogelijkheden voor bedrijven. Specifiek voor Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik is door Sweco geconcludeerd dat door het daar toestaan van een supermarkt, aannemelijk wordt geacht dat meerdere reguliere detailhandel-ondernemingen volgen. Dit met verkleuring van het bedrijventerrein als gevolg en negatieve leegstandsgevolgen voor centrumgebieden in de gemeente en de stad Leeuwarden. In wat eiseres hierover heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ongewenste verdringing. Dat geldt ook voor de verwijzing door eiseres naar de situatie aan de Elzenstraat in Leeuwarden. De rechtbank stelt vast dat hiervoor een bestemmingsplan is vastgesteld. Niet gebleken is dat die situatie vergelijkbaar is. Er is sprake van een andere locatie waarvoor een ander bestuursorgaan, de raad, op basis van alle voor die locatie relevante aspecten een afweging heeft gemaakt.

16.4.

Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat het gebied geen directe verbinding heeft met omliggende woongebieden. Eiseres voert aan dat het college zich willekeurig op dit standpunt stelt en dat dit geen eis of voorwaarde is die is gesteld bij de gebieden van het WTC, De Centrale en de Elzenstraat. De rechtbank stelt vast dat in het gemeentelijke beleid wordt uitgegaan van het behoud van voorzieningen op buurt- en wijkniveau en dat detailhandel alleen kan worden gefaciliteerd binnen bestaande clusters. Winkelontwikkelingen dienen bij te dragen aan (een versterking van) de gewenste structuur. Een supermarkt op een solitaire locatie, zoals die van eiseres, wordt volgens het gemeentelijke beleid onwenselijk geacht. Naar het oordeel van de rechtbank is dat beleid niet onredelijk. Ook acht de rechtbank het niet onredelijk dat het college bij zijn besluitvorming betrekt dat extra verkeersbewegingen over de ring onwenselijk worden geacht en als onnodig worden bestempeld. De vergelijking met de locaties WTC en De Centrale is al aan de orde geweest in de uitspraak van de ABRvS over de weigering van de raad om het bestemmingsplan te herzien. Om de door onder 16.2 van die uitspraak genoemde redenen zijn daar supermarkten toegelaten. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor de supermarkt aan de Elzenstraat is een bestemmingsplanprocedure doorlopen. De raad heeft daarin eigen afwegingsruimte. Op zitting heeft het college nog toegelicht dat daar sprake is geweest van een verplaatsing. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze situatie vergelijkbaar is met het aangevraagde project.

16.5.

Eiseres bestrijdt dat het college bij de bestreden besluitvorming ervan mocht uitgaan dat met het aangevraagde project een verschuiving zou optreden in de aard van het bezoek aan het gebied met ongewenste gevolgen voor de verkeerssituatie. De rechtbank volgt dat niet. Het college heeft in navolging van de Sweco-notitie aan het bestreden besluit mede ten grondslag kunnen leggen dat met het aangevraagde project de aard en intensiteit van het verkeer zal toenemen. Het college heeft ook toegelicht dat het beoogde project leidt tot een hogere bezoekersfrequentie en meer verkeersbewegingen. Eiseres heeft op zitting erkend dat dit ook geldt ten opzichte van de op grond van het bestemmingsplan toegelaten perifere detailhandel. De toename van verkeersbewegingen leidt volgens het college tot onwenselijke situaties op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, ook gelet op de bestaande inrichting daarvan en de ligging van de locatie aan het begin van het Industrieterrein. Het college heeft daarbij betrokken dat op het Industrieterrein juist ook zwaardere bedrijven zijn gevestigd. Het college heeft toegelicht dat de bestaande éénrichtingssituatie op de Hemrik maakt dat bezoekers die de beoogde locatie willen verlaten via het éénrichtingsverkeersysteem eerst langs bedrijven dieper het bedrijventerrein moeten rijden om aan het einde via een minirotonde terug gestuurd te worden en dat dit conflicteert met het normale bestemmingsverkeer dat grotendeels uit vrachtverkeer bestaat. Dit acht het college ongewenst. Het college heeft dit aspect mede bij de bestreden besluitvorming mogen betrekken. De enkele stelling van eiseres dat zij de bestaande infrastructuur niet ongeschikt acht, doet daar niet aan af, evenmin als de in de procedure aangevoerde grond dat eiseres niet is gevraagd of zij geheel of gedeeltelijk de kosten voor aanpassing van de infrastructuur zou willen dragen. Daarbij volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat het college in dit kader vooringenomen zou zijn. De rechtbank ziet daarvoor geen aanwijzingen in het procesdossier. Het college heeft voldoende deugdelijk uitgelegd waarom voor de gemeente onwenselijke kosten zijn verbonden aan het aanpassen van de infrastructuur van Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik als het aangevraagde project op de locatie wordt toegestaan. Die uitleg van het college komt bovenop de overige negatieve ruimtelijke effecten van het aangevraagde bouwplan. De vraag van eiseres over het wel of niet mogen meebetalen aan infrastructurele aanpassingen doet geen afbreuk aan die verschillende aspecten van de ruimtelijke afweging van het college.

16.6.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van
mr.R.A. Schaapsmeerders, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2026.

De griffier is verhinderd te tekenen

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn)

Artikel 15
1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[…]

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

[…];

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]

Bestemmingsplan “Leeuwarden – Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik” (bestemmingsplan)

Artikel 1 Begrippen Pro

In deze regels wordt verstaan onder:

[…]
1.46 perifere detailhandel:

detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder uitsluitend worden begrepen: detailhandel in tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, plant- en dierbenodigdheden, en fietsen- en autoaccessoires.

Artikel 4 Bedrijventerrein Pro – 24.1 Bestemmingsomschrijving

De voor 'Bedrijventerrein - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. gebouwen ten behoeve van:

1. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 2', met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven;

2. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1. en 3.2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2', met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven;

3. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 en 4.2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.2', met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven;

4. buurthuizen, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - buurthuis';

5. verenigingen, ter plaatse van de aanduiding 'verenigingsleven';

6. perifere detailhandel in de vorm van ABC-goederen;

7. perifere detailhandel, ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel perifeer';

8. horecabedrijven categorie 2, ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 2';

9. jachthaven, ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven';

10. een autoschadeherstelbedrijf, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autoschadeherstelbedrijf';

11. een scheepswerf, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - scheepswerf';

12. een kunstskibaan, ter plaatse van de aanduiding 'skibaan';

13. onderwijsdoeleinden, ter plaatse van de aanduiding 'onderwijs';

14. een verkooppunt van motorbrandstoffen zonder LPG, ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg';

15. een verkooppunt motorbrandstoffen, inclusief LPG, ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen met lpg';

16. bedrijfswoningen, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';

b. cultuur en ontspanning in de vorm van recreatieve outdoorvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'cultuur en ontspanning';

c. een opslagpunt voor LPG, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - opslag lpg';

d. een vulpunt voor LPG, ter plaatse van de aanduiding 'vulpunt lpg';

en mede bestemd voor:

e. het tegengaan van een te hoog veiligheidsrisico van kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten vanwege een LPG-installatie, ter plaatse van de gebiedsaanduiding 'veiligheidszone - lpg';

met de daarbijbehorende:

f. erven en terreinen;

g. (ontsluitings)wegen, straten en paden;

h. aanleggelegenheid;

i. laad- en loswallen;

j. parkeervoorzieningen en fietsparkeervoorzieningen;

k. groenvoorzieningen;

l. sloten, bermen en beplanting;

m. waterlopen en waterpartijen;

n. nutsvoorzieningen;

o. de opwekking van energie uit hernieuwbare energiebronnen en de opwekking van duurzame elektriciteit, waarbij:

1. de gezamenlijke capaciteit van de productie-installaties voor het opwekken van duurzame elektriciteit minder bedraagt dan 50 MW;

2. de gezamenlijke capaciteit van de productie-installaties voor het opwekken van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie minder bedraagt dan 5 MW;

p. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder:

1. windturbines, ter plaatse van de aanduiding 'windturbine';

2. een antennemast ter plaatse van de aanduiding 'antennemast';

3. voorzieningen ten behoeve van watertechnologie en duurzame energieopwekking.

[…]

4.5

Specifieke gebruiksregels

Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:

a. het gebruik van de gronden en bouwwerken voor risicovolle inrichtingen, met uitzondering van de gronden ter plaatse voorzien van de aanduidingen 'verkooppunt van motorbrandstoffen met lpg', 'specifieke vorm van bedrijf - opslag lpg' en 'vulpunt lpg';

b. het gebruik van de gronden en bouwwerken voor:

1. aardolie- en steenkoolverwerkende industrie;

2. afvalverwerkingsbedrijven;

3. bosbouwbedrijven;

4. bedrijven ten behoeve van aardolie- en gaswinning;

5. bedrijven ten behoeve van voorbereiding tot recycling;

6. rioolwaterzuiveringen;

7. vuurwerkbedrijven;

c. het gebruik van de gronden als opslagpunt voor LPG ten behoeve van de verkoop van motorbrandstoffen, met uitzondering van de gronden ter plaatse voorzien van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - opslag lpg';

d. het gebruik van de gronden als vulpunt voor LPG ten behoeve van de verkoop van motorbrandstoffen, met uitzondering van de gronden ter plaatse voorzien van de aanduiding 'vulpunt lpg';

e. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel, anders dan:

1. de verkoop van motorbrandstoffen, bijbehorende accessoires, benodigdheden voor motorvoertuigen en weggebonden artikelen ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg' en/of 'verkooppunt motorbrandstoffen met lpg';

2. perifere detailhandel, ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel perifeer';

3. perifere detailhandel in ABC-goederen;

f. het gebruik van de gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 2' ten behoeve van bedrijven anders dan de bedrijven genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2;

g. het gebruik van de gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2' ten behoeve van bedrijven anders dan de bedrijven genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2;

h. het gebruik van de gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.2' ten behoeve van bedrijven anders dan de bedrijven genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 en 4.2;

i. het gebruik van de gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autoschadeherstelbedrijf' of 'specifieke vorm van bedrijf - scheepswerf' anders dan ten behoeve van respectievelijk autoschadeherstelbedrijven en scheepswerven.

Weigering omgevingsvergunning vestiging supermarkt Leeuwarden niet onrechtmatig