Uitspraak
202401543/1/R3.
Datum uitspraak: 6 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Avondster Vastgoed B.V. en [appellant], beide gevestigd in Velsen-Zuid, gemeente Velsen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Leeuwarden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2023 heeft de raad het verzoek van Avondster Vastgoed B.V. en [appellant] tot herziening van het bestemmingsplan "Leeuwarden - Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik" afgewezen.
Bij besluit van 24 januari 2024 heeft de raad het door Avondster Vastgoed B.V. en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Avondster Vastgoed B.V. en [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Avondster Vastgoed B.V. en [appellant] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 februari 2026, waar Avondster Vastgoed B.V. en [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.J. Hengst, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 2 augustus 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Deze zaak gaat over gronden op het industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik (hierna: het industrieterrein). Avondster Vastgoed B.V. is eigenaar van de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Leeuwarden, en [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 3] in Leeuwarden.
3. In het bestemmingsplan zijn aan de percelen de bestemming "Bedrijventerrein - 2" met onder meer de aanduiding "detailhandel perifeer" toegekend. Op grond van artikel 4.1, aanhef, onder a, onder 6 en 7, van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 1.46 van de planregels is daar perifere detailhandel toegestaan, voor zover het gaat om ABC-goederen, tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, plant- en dierbenodigdheden, en fietsen- en autoaccessoires.
4. Op 2 augustus 2021 heeft Retailplan B.V. namens Avondster Vastgoed B.V. en [appellant] (hierna samen en in enkelvoud: Avondster Vastgoed B.V.) een verzoek ingediend om het bestemmingsplan zo aan te passen dat op deze locatie een winkelcentrum mogelijk is met een branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC-project waarin ook supermarkten worden toegestaan.
5. Voor de onderbouwing van zijn afwijzing van dat verzoek verwijst de raad naar de notitie "Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik" van Sweco van 5 oktober 2023 (hierna: de Sweco-notitie). Hierin staat dat de vestiging van een supermarkt op deze locatie in strijd is met het gemeentelijk detailhandelsbeleid in het "Beleidskader Retail 2022" (hierna: het Beleidskader) van 12 oktober 2022. Verder is in de notitie onderbouwd waarom de afwijzing van het verzoek voldoet aan artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PG 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn).
Toetsingskader
6. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
7. De voor deze uitspraak relevante planregels en de relevante bepalingen van de Dienstenrichtlijn zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De omvang van het verzoek
8. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat de raad het verzoek om herziening van het bestemmingsplan te beperkt heeft opgevat. Daarover voert zij aan dat de raad ten onrechte haar verzoek om een bredere branchering, zoals bruin- en witgoed en sportkleding, niet in aanmerking heeft genomen.
8.1. In het verzoek van Avondster Vastgoed staat:
"De beoogde ontwikkeling is een winkelcentrum met een branchering die vergelijkbaar is met andere perifere detailhandelslocaties zoals De Centrale en het WTC project waarin ook supermarkten worden toegestaan […]. Ik wil u namens de eigenaren vragen om de beperkingen die zijn opgenomen in het bestemmingsplan te schrappen en daarmee de vestiging van perifere - en uitgebreide perifere detailhandel waaronder ook een supermarkt toe te staan."
8.2. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het verzoek om herziening van het bestemmingsplan te beperkt heeft opgevat. De enige concretisering in het verzoek voor wat mogelijk gemaakt zou moeten worden is de wens om de vestigingsbeperking voor supermarkten op te heffen. Daarom heeft de raad het verzoek mogen opvatten als een verzoek dat daartoe beperkt is.
Het betoog slaagt niet.
Gemeentelijk beleid
9. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat de raad ten onrechte haar verzoek om herziening van het bestemmingsplan heeft afgewezen. Daarover voert zij aan dat de locatie geen solitaire locatie is, maar een bestaande perifere detailhandelsvestigingslocatie (hierna: PDV-locatie), alleen al vanwege de aanwezigheid van andere detailhandel zoals Steenhuizen Keukens, Gamma en Motoport Leeuwarden. Bovendien was de locatie in de Detailhandelsstructuurvisie Leeuwarden 2014 nog aangeduid als PDV-locatie. De raad had moeten motiveren waarom de locatie niet meer als zodanig in het Beleidskader is opgenomen.
9.1. In paragraaf 2.1 van het Beleidskader is de hoofdstructuur detailhandel in de gemeente Leeuwarden weergegeven. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de binnenstad, kleine dorpen, wijk-/buurtclusters, De Centrale Retailpark en het WTC-gebied. In paragraaf 2.2 van het Beleidskader staat dat nieuwvestiging van supermarkten op solitaire locaties niet is toegestaan. De locatie waarover het verzoek van Avondster Vastgoed B.V. gaat, ligt buiten de in paragraaf 2.1 van het Beleidskader opgenomen hoofdstructuur.
9.2. Het betoog van Avondster Vastgoed B.V. dat zij voldoet aan de voorwaarde van de (beleids)maatregel omdat de locatie niet solitair is, volgt de Afdeling niet. Vast staat dat de percelen niet liggen binnen de hoofdstructuur detailhandel zoals die in het Beleidskader staat. Zoals in de Sweco-notitie is uitgelegd, is binnen het Beleidskader de locatie van Avondster Vastgoed B.V. een solitaire locatie die geen deel uitmaakt van de hoofdstructuur detailhandel. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de afstand tussen de locatie van Avondster Vastgoed B.V. en de door haar genoemde detailhandel ruim 133 m bedraagt en dat daartussenin de Planetenlaan ligt. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de locatie niet redelijkerwijs als solitair heeft kunnen aanmerken.
De stelling van Avondster Vastgoed B.V. dat haar locatie in de Detailhandelsstructuurvisie Leeuwarden 2014 nog was aangeduid als PDV-locatie, is geen reden om extra eisen te stellen aan de motivering. De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van het Beleidskader beleid heeft gemaakt over de gewenste retailstructuur in de gemeente Leeuwarden. Daarvoor heeft de raad de bestaande retailstructuur in kaart gebracht. Uit het Beleidskader volgt dat de raad ervoor heeft gekozen om de grootste en belangrijkste clusters tot de gewenste retailstructuur te rekenen. De Afdeling is van oordeel dat de raad ervoor mocht kiezen om de locatie van Avondster Vastgoed B.V. niet tot de gewenste retailstructuur te rekenen.
Het betoog slaagt niet.
Dienstenrichtlijn
10. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat de brancheringsregeling van artikel 4.1, aanhef en onder a, onder 6 en 7, van de planregels voor haar percelen niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
10.1. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn is niet omgezet naar nationaal recht en de termijn voor omzetting is verstreken. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed) heeft geoordeeld, heeft artikel 15 rechtstreekse Pro werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat rechtstreeks aan die vereisten kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.
10.2. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op artikel 4.1, aanhef en onder a, onder 6 en 7, van de planregels. Deze regel bevat namelijk een territoriale beperking van de vestiging van een supermarkt op de percelen van Avondster Vastgoed B.V. Dit betekent dat het besluit van de raad om niet mee te werken aan een herziening van deze planregel in overeenstemming moet zijn met de voorwaarden in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De raad moet dus onderbouwen waarom de eis en de daaruit in dit geval voortvloeiende beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. De Afdeling toetst "vol" of het besluit van de raad aan de voorwaarden voldoet. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:624, onder 6.6.
10.3. De Afdeling zal hierna toetsen of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
Discriminatieverbod
11. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat de beperking uit het Beleidskader om hier een supermarkt te vestigen niet verenigbaar is met het discriminatieverbod. Dat alleen de verplaatsing van solitaire supermarkten naar bestaande retailclusters wordt gefaciliteerd, heeft namelijk tot gevolg dat (in)direct onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit dan wel statutaire zetel. Avondster Vastgoed B.V. stelt dat de voorwaarde dat een bestaande solitaire supermarkt moet worden achtergelaten, namelijk eerder kan worden vervuld door nationale retailers die al langer op de Nederlandse markt actief zijn dan door internationale nieuwkomers.
11.1. Bij het discriminatieverbod gaat het om de vraag of met de eis direct of indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of plaats van de statutaire zetel. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5. Avondster Vastgoed B.V. heeft alleen gewezen op het Beleidskader en niet aangevoerd dat de eis (dus artikel 4.1, aanhef en onder a, onder 6 en 7, van de planregels) direct of indirect onderscheid maakt naar nationaliteit of plaats van de statutaire zetel. De Afdeling is daar ook niet van gebleken.
11.2. Er is dus in dit geval geen sprake van een eis die een direct of indirect onderscheid maakt in de zin van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.
Het betoog slaagt niet.
Dwingende reden van algemeen belang
12. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, onder 10.3, moet worden nagegaan of het doel dat ter rechtvaardiging van de regeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit dit artikel volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van het stedelijk milieu.
12.1. De Afdeling stelt vast dat de raad onder verwijzing naar hoofdstuk 4 van de Sweco-notitie heeft gemotiveerd dat de gemeente een overaanbod van detailhandel kent en een overaanbod van supermarkten wat het risico op leegstand oplevert. Het bestaande aanbod functioneert al lager dan het landelijk gemiddelde, aldus Sweco. De planregels zijn ingegeven door de bescherming van de winkelstructuren in de centra, het voorkomen van leegstand en het beschermen van de leefbaarheid. Het tegengaan van leegstand en het beschermen van de leefbaarheid vallen onder de bescherming van het stedelijk milieu en kunnen een dwingende reden van algemeen belang vormen.
12.2. Avondster Vastgoed B.V. betoogt vervolgens dat de raad de noodzaak van de vestigingsbeperking onvoldoende heeft onderbouwd. Hierover voert zij aan dat de raad onvoldoende heeft laten zien dat er sprake is van een overaanbod van supermarkten in Leeuwarden. Zij stelt dat Sweco ten onrechte een nieuwe distributieve berekening heeft uitgevoerd, terwijl uitgegaan had moeten worden van de distributieve berekening die in het Beleidskader is opgenomen. In die laatste berekening is namelijk een bestedingspotentieel voor supermarkten van € 306 miljoen opgenomen, terwijl in de nieuwe berekening maar een bestedingspotentieel van € 255 miljoen is opgenomen.
Daarnaast staat in de door haar overgelegde notitie "Toetsing raadsbesluit detailhandelsbestemming Avondsterweg/Planetenlaan te Leeuwarden" van 22 januari 2026, opgesteld door Ecorys (hierna: het tegenadvies), dat aan de distributieve berekening van Sweco een aantal onjuistheden en onvolkomenheden ten grondslag liggen. Gesteld wordt dat in de distributieve berekening ten onrechte is uitgegaan van een bestedingspotentieel van € 255 miljoen en niet van de bestaande supermarktomzet van € 269 miljoen. Daarbij is ten onrechte geen rekening gehouden met de online-omzet van lokale supermarkten en de omstandigheid dat supermarkten in Leeuwarden ruimer van opzet zijn vanwege de lage huurprijzen. Daarom zal de gemiddelde omzet per vierkante meter wvo per inwoner lager zijn dan waarvan in de Sweco-notitie is uitgegaan. Als van de juiste gegevens wordt uitgegaan, leidt dat volgens Ecorys tot een andere marktruimte.
Avondster Vastgoed B.V. voert tot slot aan dat de aan- en afwezigheid van de marktruimte ten onrechte niet in de besluitvorming is betrokken.
12.3. In paragraaf 3.2 van de Sweco-notitie is aan de hand van een distributieve berekening, onderzocht wat de uitbreidingsruimte is voor supermarkten in de gemeente waarbij ook rekening is gehouden met landelijke en lokale, demografische ontwikkelingen. Voor supermarkten is er een overschot van 9.358 m2 wvo. Hierdoor hebben supermarkten te maken met een lage vloerproductiviteit. In de notitie staat dat het functioneren van huidige supermarkten al onder druk staat, omdat er met het huidige supermarktaanbod al sprake is van een overschot. Als er nog een extra supermarkt wordt toegevoegd, gaan de andere supermarkten slechter functioneren, wat ertoe kan leiden dat een supermarkt in een van de bestaande clusters noodgedwongen moet stoppen. Dan ontstaat leegstand, waardoor het functioneren van de bestaande detailhandelsstructuur in het geding komt. Daarom zijn toevoegingen van supermarkten niet wenselijk.
12.4. Tussen partijen bestaat dus verschil van mening over de vraag of voldoende marktruimte bestaat voor een nieuwe supermarkt op de percelen van Avondster Vastgoed B.V. De Sweco-notitie en het tegenadvies komen tot verschillende conclusies op basis van verschillende uitgangspunten. De Afdeling is van oordeel dat de Sweco-notitie in beginsel overtuigend laat zien wat de marktruimte is en dat het tegenadvies van Avondster Vastgoed B.V. onvoldoende twijfel zaait over de juistheid daarvan. In de distributieve berekening van Sweco staat welke uitgangspunten zijn gebruikt bij de berekening van de marktruimte. Sweco is bij de berekening uitgegaan van een gemiddelde besteding van € 2.183,00 exclusief BTW per persoon per jaar in fysieke supermarkten. Dat is gebaseerd op cijfers van INretail & Panteia. Daarop is een correctie toegepast voor het lagere bestedingsniveau in de gemeente Leeuwarden. Op het punt in het tegenadvies dat uitgegaan had moeten worden van de bestaande supermarktomzet (inclusief de onlineverkoop van lokale supermarkten) in plaats van het bestedingspotentieel, overweegt de Afdeling dat het tegenadvies een ander uitgangspunt heeft gehanteerd zonder te onderbouwen wat voor gevolg dat heeft voor de berekende marktruimte. Uitgaan van de bestaande supermarktomzet is ook niet logisch als je wil weten wat de marktruimte is. Het kan, kort gezegd, alle bestaande supermarkten voor de wind gaan, maar het kan ook zijn dat er al een of meer met sluiting worden bedreigd. Gelet hierop heeft Avondster Vastgoed B.V. niet de vereiste twijfel gezaaid om te concluderen dat de raad zich niet heeft mogen baseren op de Sweco-notitie voor de gemiddelde besteding per inwoner.
Over het punt dat de raad ten onrechte niet is uitgegaan van de marktruimte in de distributieve berekening die in het Beleidskader is opgenomen, overweegt de Afdeling dat deze berekening is uitgegaan van minder recente data, kengetallen en prognoses dan in de distributieve berekening die in de Sweco-notitie is opgenomen. Omdat deze gegevens van recentere datum zijn, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding om te oordelen dat de raad voor de bepaling van de marktruimte had moeten uitgaan van de distributieve berekening die in het Beleidskader is opgenomen.
12.5. Over het betoog dat in de besluitvorming ten onrechte geen rekening is gehouden met de aan- en afwezigheid van marktruimte, overweegt de Afdeling het volgende. In het besluit op bezwaar wordt verwezen naar de Sweco-notitie. Daarin is beschreven dat er een overschot van supermarkten aanwezig is in de gemeente Leeuwarden. Zoals hiervoor onder 12.3 is weergegeven, staat in de notitie dat er vanwege het overschot geen behoefte bestaat aan nieuwe supermarkten in de gemeente. Het huidige aanbod volstaat, en eventuele uitbreiding van het aanbod kan een negatief effect hebben op het bestaande aanbod. Dit betoog van Avondster Vastgoed B.V. is dus feitelijk onjuist.
12.6. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het doel waarmee hij het opnemen van de vestigingsbeperking rechtvaardigt, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu, een dwingende reden van algemeen belang vormt. Dit betekent dat aan artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn is voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid
13. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat de raad met zijn onderbouwing van de vestigingsbeperking niet heeft voldaan aan het vereiste van evenredigheid, dat in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn is opgenomen.
14. In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad mocht concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
15. De Afdeling bespreekt hierna de concrete beroepsgronden van Avondster Vastgoed B.V. hierover.
- Geschiktheid: coherent en systematisch
16. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat de raad het doel van de vestigingsbeperking niet coherent en systematisch nastreeft. Hierover voert zij aan dat er supermarkten in het WTC-gebied en De Centrale Retailpark zijn gevestigd terwijl deze locaties niet in een bestaand cluster voor reguliere detailhandel liggen. De raad heeft bovendien niet gemotiveerd waarom dit onderscheid wordt gemaakt.
16.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3382, onder 7.1, is een eis als bedoeld in artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn volgens rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie alleen geschikt om het nagestreefde doel te bereiken als dat doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
16.2. De Afdeling ziet in wat Avondster Vastgoed B.V. heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de doelstellingen van de vestigingsbeperking niet coherent en systematisch nastreeft. Zoals onder 9.1 is beschreven, worden in het Beleidskader verschillende gebiedstypen in de gemeente onderscheiden. In tabel 1 van het Beleidskader is per gebiedstype weergegeven welke voorzieningen in de verschillende gebiedstypen zijn toegestaan. Daaruit blijkt dat toevoeging van een supermarkt in het WTC-gebied juist een gewenste ontwikkeling is. In het geval van de supermarkt binnen De Centrale Retailpark is van belang dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat deze situatie voortkomt uit aanspraken die al bestonden op het moment van het opstellen van het Beleidskader. Vergelijk de uitspraak van 3 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5859, onder 10.3.
Het betoog slaagt niet.
- Niet verder dan nodig: geen andere, minder beperkende maatregelen
17. Avondster Vastgoed B.V. betoogt dat het door de raad nagestreefde doel ook met andere, minder vergaande maatregelen kan worden bereikt. Zij vindt de beperking tot de vormen van perifere detailhandel zoals omschreven in artikel 1.46 van de planregels te vergaand. Dat dit verder gaat dan nodig, blijkt volgens haar uit de wijziging van artikel 1.46 van de regels van het ontwerpbestemmingsplan "Partiële herziening Leeuwarden - Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik".
17.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4101, onder 14.1, moet de beoordeling of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, worden gemaakt aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.
17.2. De Afdeling stelt hier voorop dat de raad het verzoek heeft mogen opvatten als beperkt tot supermarkten (zie hiervoor, onder 8.2). Wat Avondster Vastgoed B.V. aanvoert over andere vormen van detailhandel kan daarom buiten beschouwing blijven. Verder stelt de Afdeling vast dat er in Leeuwarden een combinatie van harde en zachte maatregelen wordt ingezet. In paragraaf 6.2 van de Sweco-notitie staat dat alleen zachte maatregelen niet tot het gewenste resultaat leiden. Dit heeft enerzijds te maken met de lagere huurprijzen op het industrieterrein en anderzijds het risico dat het loslaten van de brancheringsbeperking op deze locatie zou leiden tot precedentwerking voor andere solitaire locaties buiten de hoofdwinkelstructuur. Daarom wordt ook ingezet op bestemmingsplanregels met een territoriale beperking voor supermarkten. Deze aannames in de Sweco-notitie gaan specifiek over de situatie in Leeuwarden en zijn inzichtelijk en navolgbaar en acht de Afdeling niet onaannemelijk. Zij zijn door Avondster Vastgoed B.V. ook niet onderbouwd bestreden. In wat Avondster Vastgoed B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met de gekozen maatregel voor deze percelen verder is gegaan dan nodig om de doelen te bereiken.
Het betoog slaagt niet.
17.3. Daarom is de Afdeling van oordeel dat aan de voorwaarde van evenredigheid in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn is voldaan.
Conclusie over de Dienstenrichtlijn
18. Gelet op het voorgaande biedt wat Avondster Vastgoed B.V. heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de planregel waarvan zij herziening heeft verzocht in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
Conclusie
19. Alles bij elkaar genomen betekent dit dat de raad de gevraagde herziening van het bestemmingsplan mocht weigeren. Het beroep is ongegrond.
20. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2026
884-1091
BIJLAGE
Dienstenrichtlijn
Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
Artikel 15 Aan Pro evaluatie onderworpen eisen
1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[…]
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Bestemmingsplan "Leeuwarden - Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik"
Artikel 1 Begrippen Pro
Artikel 1.46 perifere detailhandel
detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder uitsluitend worden begrepen: detailhandel in tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, plant- en dierbenodigdheden, en fietsen- en autoaccessoires;
Artikel 4.1 Bedrijventerrein - 2
Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijventerrein - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van:
[…]
6. perifere detailhandel in de vorm van ABC-goederen;
7. perifere detailhandel, ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel perifeer';
[…]