ECLI:NL:RBNNE:2026:81

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

locatie Groningen

zaaknummer: LEE 25/989

uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank van 15 januari 2026 in de zaken tussen

1. [eiser]als objectvergunninghouder van de [naam 1], in [plaats], eiser 1,

2. [eiser]in Den Haag, eiser 2,

hierna gezamenlijk aangeduid als eisers,

(gemachtigde: mr. A. Collignon),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, het college,

(gemachtigden: mr. J.J. Hengst en K.I. Thoma).

Als
derde-partijenhebben aan het geding deelgenomen:

1. [vergunninghoudster], gevestigd in [plaats], vergunninghoudster,

(gemachtigde: [naam 2]),

2. [derde-belanghebbende] gevestigd in [naam 1], derde-belanghebbende,

(gemachtigde: R. van Duffelen).

Samenvatting

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de omgevingsvergunning voor het realiseren van een Regionale Opvanglocatie (ROL) met 45 woningen voor het COA aan de [adres] (de percelen) in Leeuwarden.

1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eisers gegrond moet worden verklaard. Eisers krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2. De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Vergunninghoudster heeft op 15 december 2023 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het realiseren van een ROL met 45 woningen voor het COA op de percelen bij het college ingediend.

De aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de volgende activiteiten:

- bouwen;

- handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening.

2.1. De raad van de gemeente Leeuwarden (de raad) heeft op 11 maart 2024 besloten een ontwerp-verklaring van geen bedenkingen (vvgb) af te geven.

2.2. Het college heeft een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning genomen. Dit ontwerpbesluit heeft vanaf 21 maart 2024 voor een periode van zes weken ter inzage gelegen om eenieder in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen.

2.3. Eisers hebben een zienswijze, gericht tegen dit ontwerpbesluit, bij het college ingediend.

2.4. Het college heeft een “reactie- en antwoordnota zienswijzen” opgesteld.

2.5. De raad heeft op 4 december 2024 besloten om een vvgb af te geven voor de realisatie van een ROL met 45 woningen voor het COA op de percelen te Leeuwarden.

2.6. Het college heeft bij het bestreden besluit van 14 januari 2025 aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een ROL met 45 woningen voor het COA op de percelen.

2.7. Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld.^[1]Ook hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.^[2]

2.8. De voorzieningenrechter heeft op de zitting van 8 juli 2025 in overleg met partijen besloten om met de behandeling van de verzoeken om voorlopige voorziening te wachten tot de zitting van de meervoudige kamer op 9 oktober 2025.

2.9. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.10. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenadvies uitgebracht, gedateerd 28 augustus 2025. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 15 september 2025 heeft de StAB aanvullend gereageerd.

2.11. Bij brief van 25 september hebben eisers aanvullend gereageerd op het advies van de StAB en de reactie van verweerder op het StAB-advies.

2.12. De rechtbank heeft het beroep op 9 oktober 2025 gelijktijdig op een zitting behandeld met de beroepen onder de procedurenummers LEE 25/774, 25/919 en 25/1042. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, mr. J.H.N. Ypinga, mr. L.D. Glabus, E.M. Tegelaers (chef-staf), S. Dagdelen en F.H.J. Ebinck. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, B. Kroese en Y. de Jong. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en

[naam 1]. Derde-belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.

2.13 Deze uitspraak wordt gedaan in de zaak met het procedurenummer LEE 25/989. In de zaken met de procedurenummers LEE 25/774, 25/919 en 25/1042 wordt apart uitspraak gedaan.

Beoordeling door de rechtbank

Welk recht moet worden toegepast?

3. Per 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag van de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht.^[3]

Wat is het toetsingskader?

4. Niet in geschil is dat het realiseren van de ROL met 45 woningen voor het COA op de percelen in Leeuwarden in strijd is met het bestemmingsplan “Leeuwarden - Buitengebied” (het bestemmingsplan) dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.

4.1. Het college heeft voor de verlening van de omgevingsvergunning toepassing gegeven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, in samenhang met de artikelen 2.10 en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wabo.

4.2. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid die aan hem is toegekend om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Hij moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[4]

Is voldoende duidelijk waar de vergunning op ziet?

5. Eisers betogen dat het bestreden besluit innerlijk tegenstrijdig en onduidelijk is. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk maakt welke planologische situatie juridisch mogelijk wordt gemaakt, terwijl dat fundamenteel is om te kunnen beoordelen of het bestreden besluit rechtmatig is. Zij wijzen op de ruimtelijke onderbouwing, waarin de indruk wordt gewekt dat een Besluit Hogere Waarde is genomen omdat het college de ROL op termijn wil transformeren tot een reguliere woonbuurt. Tegelijk wordt in die ruimtelijke onderbouwing gesproken over de ‘huisvestingseenheden’, waarop de omgevingsvergunning ziet (en wat iets anders is dan ‘bewoning’). Er gelden andere juridische kaders voor geluidgevoelige objecten dan voor niet geluidgevoelige objecten. In de visie van eisers staat op zichzelf niet vast of de ROL een geluidgevoelig object is. Doordat uit het bestreden besluit niet blijkt hoe de toegestane bebouwing door het college wordt gekwalificeerd, is het niet mogelijk om het besluit inhoudelijk te beoordelen. Volgens eisers is het bestreden besluit daarmee in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand gekomen. Daarnaast is in de visie van eisers ook sprake van
détournement de pouvoir^[5]doordat het college het bestreden besluit heeft genomen in combinatie met het Besluit Hogere Waarde. Daarmee heeft het college eigenlijk al (voorbarig) een besluit genomen om permanente bewoning mogelijk te maken.

5.1. Het college merkt in het verweerschrift op dat in de laatste alinea van paragraaf 1.1 inderdaad een niet bestaand onderscheid tussen woningen en huisvestingseenheden wordt gemaakt. Het college kan zich voorstellen dat dit vragen oproept. Tegelijk blijkt volgens het college duidelijk uit de paragrafen 2.2, 2.3, 2.5 en 3.3 van de ruimtelijke onderbouwing dat het plan voorziet in de realisatie van een ROL met 45 woningen. Volgens het college zijn deze 45 woningen uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van maximaal 450 asielzoekers en statushouders. Gelet op de gekozen planopzet is het wel goed voorstelbaar dat het plangebied op den duur naar een reguliere woonbuurt wordt getransformeerd als de functie ROL komt te vervallen. Om dit mogelijk te maken zou dan wel een afwijkingsprocedure moeten worden doorlopen. Reguliere bewoning (voor zelfstandige huishoudens of maximaal twee alleenstaanden per woning) wordt in de visie van het college met het bestreden besluit niet planologisch mogelijk gemaakt. Daarnaast wijst het college erop dat een ROL een geluidgevoelig object is waarvoor een Besluit Hogere Waarde is vereist. Een asielzoekerscentrum is inderdaad
geengeluidgevoelige bebouwing in de zin van de Wet geluidhinder (Wgh). Maar er kunnen ook statushouders gehuisvest kunnen worden in de ROL. Dat zijn volgens het college gewone bewoners waarvan de woonruimten worden aangemerkt als geluidgevoelige objecten/woningen. Het college wijst erop dat niet op voorhand duidelijk is hoe lang statushouders in de ROL aanwezig kunnen zijn en in welke woningen dat het geval zal zijn. Het college is van mening dat een toets aan de Wgh daarom voorafgaand aan de bouw van de gebouwen/woningen hoort plaats te vinden en dat er ook een Besluit Hogere Waarde nodig was.

5.2. Deze grond slaagt niet. De rechtbank overweegt daarbij het volgende. Uit de aanvraag om omgevingsvergunning blijkt dat het gaat om het realiseren van een ROL met 45 woningen voor het COA. Uit de motivering van het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing leidt de rechtbank af dat het college zich daarin op het standpunt stelt dat er sprake is van geluidgevoelige bewoning in de ROL omdat er ook statushouders gehuisvest kunnen worden. Het college is in het bestreden besluit er wel vanuit gegaan dat sprake is van geluidgevoelige bebouwing en dat een Besluit Hogere Waarde om die reden hoe dan ook noodzakelijk was voor het voorgenomen gebruik. Dat daarnaast uit de stukken blijkt dat het college alvast nadacht over en voorsorteerde op een toekomstig gebruik van de bebouwing, is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om onzorgvuldigheid of
détournement de pouvoiraan te nemen.

Heeft het college de ruimtelijke onderbouwing aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen?

Saneringscontour van 55 dB(A)

6. Eisers betogen dat de ruimtelijke onderbouwing gestoeld is op onjuiste juridische uitgangspunten en in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit uitgaat van het onjuiste uitgangspunt dat de saneringscontour van 55 dB(A) juridisch bindend is voor de vliegbasis. De vliegbasis is een gezoneerd industrieterrein. Rondom de vliegbasis is een geluidzone neergelegd waarbuiten de geluidsbelasting vanwege de vliegbasis niet meer dan 50 dB(A) (als L-etmaal) mag bedragen. Volgens eisers bepaalt artikel 33.1.2 van de planregels van het bestemmingsplan dat geluidsgevoelige objecten alleen binnen de geluidszone gebouwd mogen worden als wordt voldaan aan de voorkeurswaarde dan wel een vastgestelde hogere grenswaarde. De planregels verwijzen niet naar een 55 dB(A)-contour voor- of na sanering, maar noemen enkel de geluidszone, aldus eisers. Weliswaar wordt de saneringscontour weergegeven op een kaart in de plantoelichting van het bestemmingsplan, maar volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling komt aan de plantoelichting geen normatieve betekenis toe. Eisers verwijzen in dit verband naar een memo met de titel “
Impact planologische mogelijkheden voor Vliegbasis Leeuwarden ten gevolge van de ROL bij de Vliegbasis Leeuwarden op basis van de revisievergunning” van TNO van 1 juli 2025 (TNO-memo).

6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de hogere waarde is uitgegaan van de bij hem bekende 55 dB(A) contour na sanering. Daarbij baseert het college zich op een mededeling van Defensie zelf, die inhield dat er nieuwbouw van woningen mogelijk is in het gebied tussen de 55 dB(A) geluidcontour die hoort bij de geluidzone en de 55 dB(A) geluidcontour van het saneringsprogramma. Hiervoor is het nodig dat een hogere waarde wordt verleend. Die contour geeft in de visie van het college aan wat voor Defensie maximaal invulbaar is. Daarbij komt volgens het college dat Defensie niet alleen te maken heeft met de 50 dB(A) contour. Als de 55 dB(A) contour wordt overschreden, komt ook de 50 dB(A) contour onder druk, aldus het college. Daarmee kan in de visie van het college worden gesteld dat de 55 dBA-etmaalwaarde ter plaatse van de 55 dB(A) contour de maximale ruimte is voor Defensie. Tussen de 50 dB(A) contour en de 55 dB(A) contour mag het college hogere waarden toestaan tot maximaal 55 dB(A). Eerder heeft het college voor de percelen aan de mr. P.J. Troelstraweg 159 en de Bootsmaweg 6 hogere waarden vastgesteld.

6.2. De StAB heeft in het verslag van 28 augustus 2025 onder meer vermeld dat in het akoestisch onderzoek van Noorman dat bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd, de geluidbelasting van het industrieterrein op de nieuwe woningen binnen de ROL niet is berekend. In het onderzoek is een inschatting gemaakt van de geluidbelasting aan de hand van de geluidcontouren bij het saneringsonderzoek. Daarbij is uitgegaan van de 55 dB(A) etmaalwaarde contour na sanering. De reden daarvoor was, zo staat in het rapport van Noorman, dat het zonebeheermodel niet openbaar is en Noorman dus geen geluidberekeningen kon uitvoeren. In het akoestisch onderzoek van Noorman is ervan

uitgegaan dat de geluidbelasting op de woningen binnen de ROL lager is dan 55 dB(A),

omdat de locatie waar de woningen zijn vergund, net buiten de 55 dB(A) contour na

sanering valt. De StAB is het met eisers eens dat de 55 dB(A) etmaalwaarde contour na sanering uit het saneringsonderzoek geen wettelijke status heeft en dat de vliegbasis niet aan deze contour gehouden is. De contour is het resultaat van het saneringsprogramma en op basis daarvan zijn MTG-waarden vastgesteld. De contour is uitsluitend ter indicatie in het saneringsprogramma opgenomen. De geluidzone heeft wel een wettelijke status, evenals de op basis van het saneringsprogramma vastgestelde MTG- waarden en de verleende hogere waarden voor woningen die na de zonevaststelling binnen de zone zijn gerealiseerd. Uit het enkele feit dat de nieuwe woningen binnen de ROL buiten de 55 dB(A) etmaalwaarde contour na sanering zijn geprojecteerd, kan dus niet de conclusie worden getrokken dat de vliegbasis in de toekomst niet door deze woningen belemmerd zou kunnen worden.

6.3. Deze grond slaagt. De rechtbank overweegt daarbij het volgende. De rechtbank stelt vast dat voor de bepaling van de geluidbelasting op de locatie van de ROL aansluiting is gezocht bij de 55 dB(A) etmaalwaarde contour na sanering. Het college is van mening dat deze contour voor de ruimtelijke onderbouwing als uitgangspunt kan dienen voor de akoestische beoordeling. Uit de StAB-verslagen volgt naar het oordeel van de rechtbank echter dat uit het enkele feit dat de nieuwe woningen van de ROL buiten de

55 dB(A) etmaalwaarde contour na sanering zijn geprojecteerd, niet de conclusie kan worden getrokken dat de vliegbasis in de toekomst niet door deze woningen belemmerd zou kunnen worden. In wat het college naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de daarop gebaseerde conclusies in de StAB-verslagen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze zij tot de in het eerste verslag neergelegde bevindingen en de daarop gebaseerde conclusie is gekomen. Verder is de StAB in het aanvullende verslag gemotiveerd ingegaan op de door het college naar voren gebrachte opmerkingen hierover. Daarbij is door het college niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen van de StAB onjuist zijn of dat de gestelde conclusies niet kunnen volgen uit die bevindingen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing met betrekking tot dit aspect is gebaseerd op een onjuist uitgangspunt. Dit brengt met zich dat het college met de ruimtelijke onderbouwing niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de nieuwe woningen binnen de ROL niet tot een beperking van de bedrijfsvoering van de vliegbasis zullen leiden. Gelet hierop heeft het college ook niet deugdelijk gemotiveerd dat er sprake is van het borgen van een goed bedrijfs- of ondernemersklimaat voor de vliegbasis. Dit betekent dat het college in zoverre de ruimtelijke onderbouwing niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel^[6]en het motiveringsbeginsel^[7]tot stand is gekomen.

6.4 Omdat de grond slaagt komt het besluit voor vernietiging in aanmerking. In het belang van finale geschilbeslechting gaat de rechtbank ten overvloede in op de nadere beroepsgronden.

Cumulatieonderzoek

7. Eisers betogen dat het cumulatieonderzoek ondeugdelijk is en volgens onjuiste principes tot stand is gekomen. Eisers wijzen erop dat in het bijzonder gebruik is gemaakt van een niet nader toegelichte formule voor het omrekenen van luchtgebonden geluid in Kosteneenheden (Ke) naar een Lden-waarde (dB). Daaruit volgt in de visie van eisers dat de cumulatie van het geluid is onderschat. Eisers stellen zich verder op het standpunt dat in het onderhavige geval geen sprake is van wegverkeerslawaai en het gecumuleerde geluid hiermee niet ongemotiveerd kan worden vergeleken. Bovendien is de standaard maximale geluidbelasting voor woningen in zones langs wegen conform artikel 83, eerste lid, van de Wgh 58 dB(A) en kan op grond van artikel 83, tweede lid worden afgeweken tot maximaal 63 dB(A). De motivering die het college voor deze afwijking geeft ziet op het tijdstip van de vliegbewegingen. Hiermee geeft het college geen gemotiveerd oordeel over de wel meerdere keren per dag optredende geluidsbelasting door de vliegbewegingen.

7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de omrekenformule voor Ke in Lden is gebruikt omdat er nog geen Lden-waarde voor de vliegbasis is bepaald. Het is volgens het college bekend dat de vuistregel een onnauwkeurigheid kan geven. Het betreft een indicatie. Daarom is volgens het college in de berekening veiligheidshalve van een iets hoger niveau uitgegaan dan het resultaat van de vuistregel, namelijk 55 dB. Weliswaar stellen eisers dat het aannemelijk is dat de Lcum is onderschat, maar dat onderbouwen zij niet. Verder wijst het college er in dit verband op dat in de ruimtelijke onderbouwing afgewogen is waarom de cumulatieve belasting aanvaardbaar is. Het binnenniveau in de woningen is laag. Omdat de vliegbasis alleen op werkdagen met een beperkt aantal vluchten open is, en er met uitzondering van nachtvliegen en QRA- vluchten, ‘s nachts niet wordt gevlogen, is er naar de mening van het college te spreken van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

7.2. In de ruimtelijke onderbouwing is met betrekking tot de cumulatie van geluidsbronnen onder meer het navolgende vermeld:

“
In hoofdstuk 2 van bijlage 1 van het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 zijn nadere rekenregels opgenomen met betrekking tot de wijze waarop de cumulatieve geluidbelasting vanwege meerdere geluidbronnen/geluidbronsoorten dient te worden bepaald. Daarbij is aangegeven dat de rekenmethode moet worden toegepast als er sprake is van een relevante blootstelling aan meer dan één geluidsbron. Er is sprake van een relevante blootstelling door een geluidsbron als vanwege die bron de wettelijke voorkeursgrenswaarde wordt overschreden. Hoewel er géén sprake is van een relevante geluidbelasting door meerdere geluidbronnen, als bedoeld in het Reken- en meetvoorschrift, heeft de geluidbelasting door luchtvaartlawaai, gelet op de korte afstand van de locatie tot de vliegbasis, een mogelijk effect op het akoestisch woon- en leefklimaat ter plaatse. Daarom is een nader onderzoek uitgevoerd naar de cumulatieve geluidbelasting op de locatie, inclusief vliegtuiglawaai.

Omdat geluid van vliegverkeer met een andere methodiek wordt beschouwd dan de andere bronnen, namelijk kosteneenheden (Ke) tegenover dosismaten (Lden), is eerst een omrekening gemaakt. Voor vliegverkeer is op basis hiervan gerekend met 25 Ke, wat met enige veiligheidsmarge neerkomt op Lden 55 dB. De berekende gecumuleerde geluidbelasting bedraagt ten hoogste 63 dB invallend op de binnen de ROL-locatie te realiseren woningen/wooneenheden.

Op basis van de Wgh geldt voor nieuwe woonbestemmingen in een stedelijke omgeving een maximaal toelaatbare geluidbelasting van 63 dB door wegverkeerlawaai. Een dergelijke

geluidbelasting is daarmee wettelijk aanvaardbaar. De nu berekende cumulatieve geluidbelasting is vergelijkbaar aan deze grenswaarde en is daarmee eveneens als aanvaardbaar te beoordelen. Wel is het akoestisch (buiten)klimaat als ‘tamelijk slecht’ te kwalificeren. Voor de afweging hiervan is het van belang dat de geluidbelasting binnen de wooneenheden bij voorkeur wordt beperkt tot ten hoogste 33 dB. De hiervoor benodigde geluidwering van de woningen/wooneenheden bedraagt GA = 63 - 33 = 30 dB.

Daarop kan worden aangevuld dat specifiek voor de vliegbasis Leeuwarden geldt dat de vliegbewegingen voor het overgrote deel overdag plaatsvinden (tussen 08.00 en 18.00 uur). Voor zover vliegbewegingen in de late avondperiode en/of de nachtperiode voorkomen is dit incidenteel van aard. Overdag wordt er gevlogen met 2-3 vliegtuigen in de ochtend die gaan en terugkomen en in de middag herhaalt zich dit. Buiten deze tijden is het relatief stil, waarmee er te spreken is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.”

7.3. Het in de ruimtelijke onderbouwing bedoelde nadere onderzoek naar de cumulatieve geluidbelasting op de locatie, inclusief vliegtuiglawaai, is uitgevoerd door Noorman. In een rapportage van 24 mei 2024 heeft Noorman met betrekking tot de geluidbelasting in Lden onder meer het volgende aangegeven:

“
Om de cumulatieve geluidbelasting te kunnen bepalen dient de geluidbelasting vanwege het luchtvaartlawaai te worden uitgedrukt in de dosismaat Lden. De dosismaat Lden wordt op fundamenteel andere wijze bepaald dan de dosismaat Ke. De relatie tussen Ke en Lden is afhankelijk van de variatie in geluidbelasting over een etmaal en de mate van voorkomen van piekniveaus onder en boven 65 dB. Het omzetten van Ke naar Lden is daarom niet eenvoudig. Als vuistregel geldt dat voor luchtvaartlawaai gebruik kan worden gemaakt van de formule: Lden (in dB) = 0,5xKe + 41.

Uit voorgaande volgt dat de te verwachten geluidbelasting door luchtvaartlawaai ter hoogte van de ROL-locatie ten hoogste Lden = 0,5x25 + 41 = 53,5 dB bedraagt. Rekening houdend met een onzekerheidsmarge is voor de cumulatieberekening uitgegaan van een geluidbelasting Lden = 55 dB.

(…)

De per rekenpunt bepaalde (totale) geluidbelasting vanwege wegverkeerlawaai is berekend met het bestaande rekenmodel behorende bij rapport 22310181.R01b. De per rekenpunt aangehouden geluidbelasting door industrielawaai bedraagt 55 dB(A) etmaalwaarde, overeenkomend met de te verlenen hogere waarde. Verder is voor alle rekenpunten rekening gehouden met een geluidbelasting van ten hoogste Lden = 55 dB vanwege luchtvaartlawaai.

(…)

De op deze wijze berekende LCUM-geluidbelasting bedraagt ten hoogste LCUM = 63 dB invallend op de binnen de ROL-locatie te realiseren woningen/wooneenheden.

(…)

Voorgaande neemt niet weg dat de geluidbelasting binnen de wooneenheden bij voorkeur wordt beperkt tot ten hoogste Lden = 33 dB. De hiervoor benodigde geluidwering van de woningen/wooneenheden bedraagt GA = 63 - 33 = 30 dB. Uit van de opdrachtgever ontvangen informatie volgt dat de daadwerkelijke geluidwering van de te realiseren woningen/wooneenheden tenminste GA = 31 dB bedraagt. Daarmee is ook een acceptabel akoestisch binnenklimaat voldoende geborgd. De daadwerkelijke geluidwering van de woningen/wooneenheden en daarmee het beschermingsniveau van de bewoners van de ROL is daarmee ook hoger dan op grond van wettelijke regelingen minimaal is vereist. In het rapport 22310181.ROlb (van 24 februari 2024) is reeds aangegeven dat de op basis van wettelijke regelgeving minimaal vereiste gevelgeluidwering 20 dB bedraagt.”

7.4. Deze grond slaagt niet. De rechtbank overweegt daarbij het volgende. Het college heeft aan het bestreden besluit een rapportage van Noorman ten grondslag gelegd. Eisers hebben onvoldoende naar voren gebracht met betrekking tot de cumulatieve geluidbelasting om te twijfelen aan het advies van Noorman op dit punt. Dit brengt met zich dat het college het advies van Noorman in zoverre aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

Toekomstige ontwikkelingen vliegbasis

8. Eisers betogen verder nog dat Defensie op 6 december 2023 een aanvraag heeft gedaan om een revisievergunning op grond van de Wabo, maar dat het college deze ontwikkeling in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet heeft meegenomen. Daarbij komt dat Defensie op zeer korte termijn de terinzagelegging van een positief ontwerpbesluit verwacht. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling^[8]zijn eisers van mening dat er sprake is van een concrete ontwikkeling die bij de beoordeling van een ruimtelijk plan had moet worden betrokken. Eisers wijzen erop dat er, mede op basis van deze toekomstige ontwikkelingen, kenbaar onderzocht en beoordeeld had moeten worden of de geluidsbelasting op de ROL-locatie aanvaardbaar wordt geacht. Dat geldt volgens eisers in het bijzonder voor het piekgeluid (uitgedrukt in LAmax), dat niet door de geluidzone wordt beheerst en daarom in het kader van een goede ruimtelijke ordening beoordeeld moet worden. Hoewel Defensie in het kader van de aanvraag van de revisievergunning onderzoek heeft verricht naar de piekgeluidbelasting van geluidgevoelige objecten, is in dat kader echter niet specifiek berekend wat de piekgeluidbelasting ter plaatse van de ROL-locatie is. Dat was volgens Defensie op dat moment niet nodig omdat nog geen sprake was van een geluidgevoelig object op die locatie. Het is op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel aan het college om dit te onderzoeken en mee te wegen, aldus eisers.

8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag om omgevingsvergunning milieu van 6 december 2023 niet in de beoordeling is betrokken. Dit betreft een aanvraag voor een revisievergunning en ook die aanvraag zal worden getoetst aan de bestaande zone industrielawaai, aldus het college. Als wettelijk adviseur heeft het college de aanvraag van de nodige kanttekeningen voorzien. Daarbij wijst het college erop er dat tot op heden geen

ontwerpbeschikking is, zodat niet kan worden ingeschat wat het effect is van die aanvraag en of de vergunning wordt verleend. De vorige aanvraag, ook voor een revisievergunning, is uiteindelijk weer door het Rijksvastgoedbedrijf ingetrokken. Voor zover het college weet, is er bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat door Defensie geen verzoek tot verruiming van de zone industrielawaai ingediend. Onder de Omgevingswet is het college het bevoegd gezag om het geluidproductieplafond vast te stellen en het geluidaandachts-gebied te bepalen. Ook bij het college ligt geen verzoek tot verruiming van de zone. Het Nationaal Programma Ruimte voor Defensie (NPRD) geeft wel wensen tot verruiming van milieuruimte voor grondgebonden activiteiten, maar inmiddels is bekend geworden dat die behoefte niet verder in de milieueffectrapportage is onderzocht omdat dat binnen de looptijd van het NPRD onvoldoende concreet kon worden gemaakt. Kennelijk is de behoefte dus niet erg actueel, aldus het college.

8.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling^[9]volgt dat de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan (onder voorwaarden) rekening moet houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen. Dat geldt voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en als ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.

8.3. In de TNO-memo is onder meer aangegeven dat in het onderzoek van TNO de impact van de ROL op de maximale planologische mogelijkheden van vliegbasis Leeuwarden is bepaald.^[10]Daarbij is gebruik gemaakt van het akoestisch onderzoek bij de aanvraag om een revisievergunning. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van de rekenresultaten op toetspunten #163 en #168 én de berekende etmaalwaarde contouren in vergelijking met de 50 dB(A)-zonegrens. Hieruit blijkt dat er mogelijk 1 à 3 dB aan geluidruimte verloren gaat door de komst van de ROL, gegeven een etmaalgrenswaarde van 55 dB(A). In de praktijk zal de impact op de geluidruimte afhankelijk zijn van het type activiteit en locatie van deze activiteit die deze geluidruimte zal gaan opvullen. De realisatie van de ROL met een etmaalgrenswaarde van 55 dB(A) zal ertoe leiden dat de flexibiliteit die Defensie planologisch heeft bij de invulling van zijn huidige bedrijfsvoering op vliegbasis Leeuwarden wordt beperkt.

8.4. Uit het StAB-verslag van 28 augustus 2025 blijkt dat als de woningen van de ROL kwalificeren als woning in de zin van artikel 1 van Pro de Wgh, de StAB met eisers van mening is dat de bestaande geluidruimte bij de meest nabijgelegen bestaande woningen door de verleende omgevingsvergunning voor de ROL niet verder benut kan worden. Dit concludeert de StAB uitgaande van de door TNO berekende geluidbelastingen op de ROL en de bestaande woningen aan de Meester P.J. Troelstraweg. De geluidbelasting van het industrieterrein op de nieuwe woningen binnen woonblok D van de ROL is volgens de berekening van TNO namelijk al exact gelijk aan de voor die woningen vastgestelde hogere waarde: 55 dB(A), aldus de StAB. Een verdere uitbreiding van de geluidruimte in oostelijke richting zal naar de mening van de StAB daardoor niet meer mogelijk zijn. De StAB concludeert daarom dat de uitbreidingsmogelijkheden voor de vliegbasis Leeuwarden worden beperkt.

8.5. De rechtbank overweegt het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank kwalificeren de woningen binnen de ROL als woningen in de zin van artikel 1 van Pro de Wgh. Dat betekent dat bij de beoordeling van de aanvraag om revisievergunning de geluidbelasting op de nieuwe woningen binnen de ROL getoetst moeten worden aan de Wgh. Zoals de StAB heeft overwogen, volgt dat uit artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 2, van de Wabo, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag de grenswaarden op grond van de Wgh in acht moet nemen. Dit betekent dat de revisievergunning moet worden geweigerd als de grenswaarden niet in acht worden genomen.

De rechtbank stelt vast dat die grenswaarden gelet op besluit hogere waarden 55 dB(A) zijn. De rechtbank ziet in wat het college in reactie op het StAB-advies heeft aangevoerd geen aanleiding om de StAB niet te volgen in zijn hiervoor in overweging 9.4. weergegeven conclusie dat de uitbreidingsmogelijkheden van de vliegbasis Leeuwarden door de ROL worden beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB zich bij die conclusie op de memo van TNO kunnen baseren omdat uit het advies van StAB blijkt dat StAB desgevraagd van Defensie inzage heeft gekregen in de rekenresultaten en zodoende heeft kunnen vaststellen dat de in het memorandum genoemd geluidbelastingen overeenkomen met de berekende waarden. Dit brengt met zich dat de motivering van de belangenafweging voor wat betreft het borgen van een goed bedrijfs- of ondernemersklimaat in dit geval ondeugdelijk is. Dit betekent dat het college ook in zoverre de ruimtelijke onderbouwing niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

Kunnen eisers een beroep doen op de regels voor natuurbescherming?

9. Eisers betogen ook dat het bestreden besluit vernietigd moet worden omdat het niet is gebaseerd op de meest actuele stikstofgegevens. Deze beroepsgrond stuit af op het relativiteitsbeginsel.

9.1. De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet bedoeld is voor de bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.^[11]

9.2. In de Wnb staan bepalingen over de beoordeling van projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Die regels zijn bedoeld ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. De belangen van eisers zijn gelegen in de huidige en toekomstige gebruiksmogelijkheden van de Vliegbasis Leeuwarden. De rechtbank is van oordeel dat de bepalingen in de Wnb niet tot doel hebben de belangen van eisers te beschermen. Evenmin is gebleken dat de belangen van eisers zijn verweven met het algemene natuurbelang dat de Wnb beoogt te beschermen.^[12]Dit brengt met zich dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van de bestreden besluit vanwege de beroepsgrond van eisers met betrekking tot het hanteren van een verouderde versie van de Aerius Calculator. Dit betekent dat de rechtbank de door eisers naar voren gebrachte grond met betrekking tot het hanteren van een verouderde versie van Aerius Calculator niet inhoudelijk zal beoordelen.

Evidente privaatrechtelijke belemmeringen

10. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers te kennen gegeven dat de grond met betrekking tot de evidente privaatrechtelijke belemmeringen niet meer inhoudelijk hoeft te worden besproken door de rechtbank. De rechtbank zal dit daarom niet inhoudelijk beoordelen.

Conclusie en gevolgen

11. Uit de overweging 6.3. en 8.5. volgt dat het beroep van eisers gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt omdat het onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd. Gelet op de aan het college toekomende beoordelingsruimte, ziet de rechtbank geen aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten of om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank volstaat daarom met de opdracht aan het college om opnieuw te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak.

11.1. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om het college op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eisers te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.868,- (beroepschrift 1 punt en het verschijnen ter zitting

1. punt; waarde per punt € 934,-; gewicht van de zaken: gemiddeld) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat het college het door eisers betaalde griffierecht van € 385,- aan hen dient te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eisers gegrond en vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat het college opnieuw dient te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eisers moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, mr. C.S. Schür en

mr. G. Knuttel, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2026.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden op:

Rechtsmiddel

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. (…),

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

(…).

Artikel 2.10

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

a. (…),

b. (…),

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12,

(…),

2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Artikel 2.20a

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.

Artikel 2.27

1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist,

2. (…),

3. De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven,

4. Het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, bepaalt daarbij dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang, bedoeld in het derde lid, worden verbonden,

5. (…).

Wet geluidhinder

Artikel 58

Bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover het betreft een afwijking voor een termijn langer dan tien jaar van het bestemmingsplan wordt afgeweken, die geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op gronden die behoren tot een bestaande zone, worden ter zake van de geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevel van woningen, van andere geluidsgevoelige gebouwen en aan de grens van geluidsgevoelige terreinen binnen de zone, de waarden in acht genomen, die op het tijdstip van de vaststelling van de bestaande zone als de ten hoogste toelaatbare werden aangemerkt.

Artikel 59

1. Met betrekking tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege een industrieterrein, van de gevel van binnen de zone nieuw te bouwen en nog niet geprojecteerde woningen, zijn de artikelen 44 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0003227/2017-05-01) en 45 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0003227/2017-05-01) van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat de vast te stellen waarde 55 dB(A) niet te boven mag gaan.

2. Met betrekking tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege een industrieterrein, van de gevel van binnen de zone nieuw te bouwen andere geluidsgevoelige gebouwen en aan de grens van binnen de zone nieuw aan te leggen geluidsgevoelige terreinen, is artikel 47 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0003227/2017-05-01) van overeenkomstige toepassing.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 6.5 Afwijken bestemmingsplan of beheersverordening

1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.

2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.

4. (…).

Bestemmingsplan “Leeuwarden – Buitengebied”

Artikel 5 Detailhandel Pro – tuincentrum

Artikel 5.1. Bestemmingsomschrijving

De voor “Detailhandel – Tuincentrum” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. bedrijfsgebouwen en kassen ten behoeve van:

1. een tuinbouwbedrijf;

2. detailhandel en horeca als omschreven in bijlage 3 bij deze regels;

b. een bedrijfswoning, al dan niet combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, niet zijnde bed and breakfast, ter plaatse van de aanduiding “bedrijfswoning”;

c. aan- en uitbouwen en bijgebouwen bij bedrijfswoningen,

met de daarbij behorende:

d. tuinen, erven en terreinen;

e. watergangen;

f. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

Vernietiging omgevingsvergunning regionale opvanglocatie COA vanwege ondeugdelijke motivering geluidsaspecten en bedrijfsbelangen vliegbasis Leeuwarden

Uitspraak

Rechtsmiddel

Bijlage

Voetnoten