ECLI:NL:RBOBR:2013:3008 - Rechtbank Oost-Brabant - Vernietiging omgevingsvergunning milieuneutraal verandere...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 13/190

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2013 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser,

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer, verweerder.

(gemachtigden: M.M.L. van Lankvelt en ing. M.M.J. Pijnenburg)

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Fur Farms Rijkevoort BV, te Groesbeek, vergunninghoudster.

(gemachtigden: mr. R.A.M. Verkoijen en ing. J.H.C. Rooseboom)

Procesverloop

Bij besluit van 22 mei 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting verleend ten behoeve van een nertsen- en paardenhouderij aan de [adres 1].

Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 3 juli 2012 bezwaar gemaakt bij verweerder. Daarbij heeft eiser verzocht om intrekking van de Hinderwetvergunning van 11 maart 1985.

Bij besluit van 18 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Daarbij is het primaire besluit in stand gelaten en het verzoek om intrekking van de Hinderwetvergunning van 11 maart 1985 afgewezen.

Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde,
ing. J.H.C. Rooseboom.

Overwegingen

Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.

2.1

De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser is eigenaar van en woonachtig op het perceel [adres 2]. Dit perceel is gelegen tegenover de inrichting van vergunninghoudster.

2.2

Op 22 september 1980 is een Hinderwetvergunning verleend voor het oprichten, in werking brengen en houden van een inrichting (pelsdierenfarm) waar mest en meststoffen worden bewaard. Op 11 maart 1985 is een Hinderwetvergunning verleend voor het bedrijfsmatig houden van nertsen, namelijk 1000 moederdieren (verder: de Hinderwetvergunning).

Op 12 december 2006 is een nieuwe, de gehele inrichting omvattende revisievergunning verleend (verder: de revisievergunning) als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer zoals deze gold tot 1 oktober 2010 (Wm oud). Daarin zijn de volgende wijzigingen toegestaan ten opzichte van de bestaande situatie:

de bestaande 8 sheds mogen worden gesloopt en in de plaats daarvan mogen 5 nieuwe emissiearme sheds worden gebouwd, voorzien van een betonvloer;
de spoelbak en de berging mogen worden gesloopt en in de plaats hiervan mag een nieuwe onderkelderde kantine/loods/mestput worden gebouwd;
het aantal paarden mag worden uitgebreid van 1 naar 7, het aantal paardenboxen van 2 naar 7;
er mogen een opslag voor vaste mest, een rijbak en een stapmolen worden gerealiseerd;
een vrachtwagen voor paardenvervoer mag aanwezig zijn.

De revisievergunning van 12 december 2006 is onherroepelijk. Vast staat dat de stapmolen reeds voor verlening van de revisievergunning is gebouwd. Het onderdeel van de paardenhouderij is in werking gebracht conform de revisievergunning. Het onderdeel van de nertsenhouderij is niet in werking gebracht conform de revisievergunning. Er zijn géén bouwvergunningen aangevraagd ten behoeve van de bouw van 5 nieuwe sheds, de kantine/loods/mestput. Het onderdeel van de nertsenhouderij is conform de Hinderwetvergunning in werking gebleven. Tot begin 2009 zijn 1000 dieren gehouden in de onder de Hinderwet vergunde 8 sheds die zijn blijven staan. In 7 van de 8 sheds waren ten tijde van het bestreden besluit nog kooien aanwezig.

2.3

Op 23 december 2011 heeft verweerder de aanvaag van vergunninghoudster voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting ontvangen. Deze aanvraag heeft betrekking op de volgende veranderingen:

de bestaande 8 sheds worden gesloopt en in de plaats daarvan worden 5 nieuwe sheds gebouwd, voorzien van het emissiearme huisvestingssysteem Groen Label BB94.02.013;
de spoelbak en de berging worden gesloopt en in de plaats hiervan wordt een nieuwe onderkelderde kantine/loods gebouwd;
er worden 1000 nertsen (fokteven) gehouden en 1 paard (3 jaar of ouder).

In het primaire besluit zijn voorschriften verbonden aan de verleende omgevingsvergunning.

In het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie overgenomen en de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Het primaire besluit betreft een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikelen 2.14 en 3.10, vierde lid, van de Wabo.

4.1

Eiser heeft aangevoerd dat de Hinderwetvergunning is vervallen. Volgens eiser is de revisievergunning voor het onderdeel nertsenhouderij van rechtswege vervallen, omdat dit onderdeel van de inrichting niet binnen drie jaar in werking is gebracht. De revisievergunning is vervolgens voor het onderdeel paardenhouderij in werking getreden. Nu sprake is van een algehele revisievergunning, vervangt deze de Hinderwetvergunning ingevolge artikel 8.4 van de Wm oud en is de Hinderwetvergunning geheel vervallen. Daarmee voorziet de aanvraag in de toevoeging van een nieuw onderdeel aan de inrichting en kan niet worden gesproken van een milieuneutrale verandering. Eiser heeft ter onderbouwing verwezen naar uitspraken van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRS) van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1124 en van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1341. Subsidiair heeft eiser hieraan toegevoegd dat de oppervlakte van de thans vergunde nertsenhouderij niet juist is, omdat een deel van de nertsen die waren vergund in de Hinderwetvergunning zich niet bevond op de locatie waarvoor in de revisievergunning nertsen waren vergund.

4.2

Verweerder heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat de revisievergunning in het geheel niet in werking is getreden, omdat de, voor de nertsenhouderij benodigde bouwvergunningen niet zijn aangevraagd of verleend. In het besluit op bezwaar heeft verweerder gesteld dat de revisievergunning ingevolge artikel 18.8 van de Wm (oud) voor het onderdeel nertsenhouderij van rechtswege is vervallen en dat de revisievergunning in werking is getreden voor de paardenhouderij. Dit heeft volgens verweerder echter niet tot gevolg dat de Hinderwetvergunning voor het onderdeel nertsenhouderij is komen te vervallen, omdat de revisievergunning slechts het onderdeel van de paardenhouderij van de Hinderwetvergunning vervangt. In het verweerschrift heeft verweerder, onder verwijzing naar een uitspraak van de ABRS van 7 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX7063, gesteld dat de omstandigheid dat de inrichting reeds langere tijd op basis van een rechtsgeldige vergunning op de onderhavige locatie in werking is geweest niet zonder meer geheel buiten beschouwing kan blijven.

4.3

Ingevolge artikel 8.4, vierde lid, van de Wm (oud) vervangt een met toepassing van dit artikel verleende vergunning met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt, de eerder voor de inrichting of met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde onderdelen daarvan verleende vergunningen. Deze vergunningen vervallen op het tijdstip waarop de met toepassing van dit artikel verleende vergunning onherroepelijk wordt.

4.4

Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm (oud) vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.

4.5

Zoals de ABRS meermalen heeft overwogen (zie de uitspraken van 30 juni 2004 ECLI:NL:RVS:2004:AP4646 en 25 juli 2007 ECLI:NL:RVS:2007:BB0364), volgde uit artikel 20.8 van de Wm (oud) dat, indien een vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de milieuvergunning in het geheel niet in werking treedt. Artikel 20.8 van de Wm (oud) is niet van toepassing op besluiten, waarbij een milieuvergunning wordt verleend voor een inrichting waarvoor in het verleden zonder bouwvergunning is gebouwd, terwijl de aangevraagde activiteiten op zichzelf geen bouwvergunningplichtige verandering of uitbreiding van dat gebouw met zich brengen(zie de uitspraak van 22 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1136).

4.6

Het ontbreken van een bouwvergunning en daarmee het nog niet in werking zijn van een milieuvergunning staat niet in de weg aan het vervallen van die vergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm (oud). De termijn van drie jaren, als bedoeld in dat artikellid, vangt aan op de datum dat het besluit tot vergunningverlening onherroepelijk wordt en niet op de datum van inwerkingtreding van dat besluit. Dit geldt ook indien een besluit tot vergunningverlening onherroepelijk wordt terwijl het nog niet in werking is getreden (zie de uitspraak van de ABRS van 25 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV0260).

4.7

Verder is het vaste jurisprudentie van de ABRS dat, wanneer een als zelfstandig onderdeel te beschouwen gedeelte van de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, is voltooid en in werking gebracht, de vergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm (oud) voor dat gedeelte en de daarmee verbonden activiteiten vervalt (zie onder meer de uitspraak van 2 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD6107).

4.8

Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op de genoemde uitspraak van de ABRS van 25 januari 2006 de revisievergunning, voor het onderdeel nertsenhouderij vervallen. Vast staat immers dat de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de revisievergunning conform deze vergunning in werking is gebracht. Dat tot 2009 nog steeds dieren werden gehouden in overeenstemming met de Hinderwetvergunning, leidt niet tot een ander oordeel aangezien de inrichting niet in werking is gebracht conform de revisievergunning.

4.9

Gelet op de uitspraken van 30 juni 2004 en 25 juli 2007 van de ABRS is de revisievergunning in 2006 vanwege het ontbreken van een bouwvergunning niet in werking getreden. Nadat de revisievergunning, voor zover deze betrekking had op de nertsenhouderij, na drie jaar van rechtswege was vervallen, is (het resterende deel van) de revisievergunning vervolgens wel in werking getreden. Dit onderdeel was immers al in werking gebracht en de benodigde onderdelen waren reeds feitelijk aanwezig ten tijde van de verlening van de revisievergunning. Weliswaar is slechts voor de stapmolen een bouwvergunning vereist, maar omdat deze omstreeks 2004 reeds aanwezig was, is artikel 20.8 van de Wm (oud) niet van toepassing op het onderdeel van de paardenhouderij.

4.1

Door de inwerkingtreding van de revisievergunning is de onderliggende Hinderwetvergunning geheel vervangen door de revisievergunning. Uit de revisievergunning blijkt dat dit een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning is. Verweerders standpunt dat de revisievergunning de Hinderwetvergunning slechts vervangt voor het onderdeel paardenhouderij, is in strijd met artikel 8.4, vierde lid, van de Wm (oud). Een onherroepelijke algehele revisievergunning kan op een later tijdstip immers niet alsnog als een deelrevisievergunning worden beschouwd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat artikel 8.4 van de Wm (oud) uitdrukkelijk voorzag in de mogelijkheid van het verlenen van een deelrevisievergunning. De rechtbank vindt verdere steun voor dit oordeel in de door eiser aangehaalde uitspraken van de ABRS van 14 juli 2010 en 19 januari 2011. De rechtbank is van oordeel dat in juridisch opzicht de situatie niet verschilt van onderhavig geschil omdat het ook in die kwestie zelfstandige onderdelen van een inrichting betrof waarbij één onderdeel niet in werking trad vanwege het ontbreken van de daartoe benodigde bouwvergunningen. Dat de deels geweigerde aanvraag, die aan de orde was in de uitspraak van 19 januari 2011, zag op het houden van een groter aantal dieren dan het aantal dat werd gehouden op basis van een in het verleden verleende vergunning, acht de rechtbank in dit geval niet juridisch relevant. Verweerders besluit is daarom gebaseerd op een onjuiste wetsuitleg.

4.11

Ten aanzien van verweerders subsidiaire standpunt overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank kan vergunninghoudster aan de omstandigheid dat in het verleden dieren zijn gehouden op basis van een rechtsgeldige Hinderwetvergunning geen rechten ontlenen, omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag voor de milieuneutrale verandering de nertsenhouderij al enige tijd was gestaakt. Verweerders uitleg zou ertoe leiden, dat derden tot onbepaalde tijd kunnen worden geconfronteerd met een inrichting die wordt hervat op basis van de rechten ontleend aan een vervallen Hinderwetvergunning. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraken van de ABRS van 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2748 en ABRS 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008: BC5225, waarin de ABRS ook de omstandigheid dat een inrichting in het verleden onder een geldige vergunning in werking was, buiten beschouwing liet, omdat de exploitatie van de inrichting enkele jaren was gestaakt. Dat het in die uitspraken om diercategorieën ging zonder vaste afstanden, acht de rechtbank juridisch niet relevant.

4.12

Gelet op het bovenstaande slaagt deze beroepsgrond van eiser. Eisers subsidiaire betoog behoeft geen nadere bespreking.

5.1

Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat geen sprake is van een milieuneutrale verandering, omdat een onderdeel aan de in werking zijnde inrichting wordt toegevoegd, namelijk de nertsenhouderij. Dit leidt tot meer geurhinder, meer geluidsoverlast en een hoger energieverbruik dan in de thans vergunde situatie.

5.2

Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat wel sprake is van een milieuneutrale verandering ten opzichte van de situatie zoals vergund in de Hinderwetvergunning (voor het onderdeel nertsenhouderij) en de revisievergunning (voor de paardenhouderij). Weliswaar leidt het aangevraagde stalsysteem tot een hoger energieverbruik, het leidt echter ook tot een lagere ammoniakemissie, een afnemende bodembelasting en een positief effect op het bestrijden van vliegend ongedierte. Ter zitting heeft verweerder ook gesteld dat onder de Hinderwetvergunning mest moest worden afgevoerd met een tractor en dat dit ook energie kostte.

5.3

Ingevolge artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

Voor het vergunnen van een milieuneutrale wijziging is vereist dat de onderliggende vergunning is verleend en in werking is getreden. De vergunning hoeft niet onherroepelijk te zijn.

5.4

De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat de Hinderwetvergunning is vervallen. Ten opzichte van de revisievergunning vindt, door de toevoeging van het onderdeel nertsenhouderij, een toename plaats van milieuhinder op alle relevante gebieden. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat artikel 3.10, derde lid, van de Wabo niet anders moet worden uitgelegd dan artikel 8.19 van de Wm (oud). Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om een negatief effect van een verandering te (laten) compenseren met een mogelijk positief effect. Dit blijkt uit de wetsgeschiedenis van artikel 8.19 van de Wm (oud). Nergens in de wetsgeschiedenis van de Wabo blijkt dat de wetgever een andere weg heeft willen inslaan. De wetgever heeft met artikel 3.10, derde lid, van de Wabo slechts beoogd om door middel van het maken van een uitzondering te bezien of met de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden volstaan. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat verweerders stelling ter zitting, dat niet meer energie wordt verbruikt dan vroeger, slechts is gebaseerd op een inschatting, maar dat dit niet is onderzocht of onderbouwd.
Daarom slaagt deze beroepsgrond.

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen en de op 23 december 2011aangevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren, omdat sprake is van nadeliger gevolgen voor het milieu. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.888,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1). Eiser heeft tevens aanspraak gemaakt op verletkosten van € 75,-. Deze komen ook voor vergoeding in aanmerking.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, weigert de aanvraag van 23 december 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.963,- te betalen aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.