Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 12/3139
Uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2013 de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te Boxtel,
eiseres,
(gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen)
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder,
(gemachtigden: mr. D. Oostvogels en N. van den Wijngaard).
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting of voor het veranderen van de werking van de inrichting aan [adres 1] te verlenen, ten behoeve van het breken van puin als aanvulling op de vigerende Wet milieubeheer (Wm)-vergunning. Voorts heeft verweerder besloten het voorschrift 7.1.1. van de revisievergunning van 29 januari 2010 ambtshalve te wijzigen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 3 oktober 2012 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 december 2012 heeft eiseres de gronden van beroep aangevuld en nadere stukken ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 8 januari 2013, waar eiseres is vertegenwoordigd door [naam B] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende vaststaande, niet door partijen betwiste feiten en omstandigheden.
2. Op 29 januari 2010 heeft verweerder aan [naam A] (thans: [eiseres]) een vergunning ingevolge de Wm verleend voor een inrichting bestemd voor de op- en overslag en het bewerken van grond en overige bouwstoffen (afvalstoffen), gelegen aan [adres 1].
De door de inrichting veroorzaakte totale geluidsbelasting op de omgeving (inclusief het breken van puin) is in kaart gebracht in het akoestische rapport van Ulehake Bouwfysica te Oss van 27 april 2007, behorend bij de revisievergunning van 29 januari 2010. Voor zover de hieraan ten grondslag liggende aanvraag zag op de activiteiten “breken van puin” is deze ingetrokken en dus feitelijk ook niet vergund.
De inrichting is gelegen op het industrieterrein Ladonk II in de gemeente Boxtel. Op basis van de Wet geluidhinder (Wgh) is rond dit industrieterrein, bij besluit van gedeputeerde staten van 18 juni 1993, een geluidzone vastgesteld. Op grond van artikel 53, eerste lid, van de Wgh geldt als grenswaarde ter plaatse van de zone een geluidsbelasting van maximaal 50 dB(A). Voor een aantal woningen is een saneringsprogramma vastgesteld. Vanwege de op het industrieterrein gevestigde bedrijven is al sprake van overtreding van de grenswaarden. Dit betekent dat de gevraagde vergunning alleen verleend kan worden als de door het puinbreken veroorzaakte extra geluidbelasting niet getoetst hoeft te worden aan de zone.
3. Het project waarvoor thans een omgevingsvergunning wordt gevraagd is - voor zover in deze zaak van belang - omschreven als het breken van puin gedurende 8 uren in de dagperiode voor maximaal 30 dagen per jaar. Deze aanvraag is overeenkomstig de uitgangspunten zoals verwoord in de aanvraag behorende bij de revisievergunning van
29 januari 2010.
4. Het ontwerp van de beschikking heeft van 23 juli 2012 en 4 augustus 2012 ter inzage gelegen, waarbij een ieder in de gelegenheid is gesteld om zienswijzen in te dienen. In de door eiseres ingediende zienswijze heeft zij haar aanvraag gedeeltelijk ingetrokken, in die zin dat thans wordt aangevraagd: het breken van puin voor maximaal 20 dagen per jaar.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de verzochte vergunning geweigerd.
Gewijzigde aanvraag
5. Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft geweigerd om de gedeeltelijke intrekking van de aanvraag mee te nemen. Deze gedeeltelijke intrekking in de zienswijze heeft enkel tot gevolg dat het maximum aantal keren dat de (mobiele) puinbreker wordt ingezet, wordt verlaagd van 30 naar 20 dagen per jaar. Daarmee is zeker gesteld dat door de wijziging van de aanvraag de belangen van derden niet worden benadeeld.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de zienswijze enkel is aangegeven dat het puinbreken op niet meer dan 20 dagen per jaar, gedurende 8 uur per dag, zal plaatsvinden, zonder dat daarbij is aangegeven dat ook minder puin zal worden gebroken. Dat betekent dat nog steeds een maximale capaciteit van 30.000 ton per jaar is aangevraagd. Bij het breken met de gevraagde puinbreker (met een capaciteit van 1000 ton per dag) gedurende 20 dagen per jaar, is het niet mogelijk de aangevraagde maximale hoeveelheid te breken. Omdat de consequenties van deze wijziging door eiseres niet inzichtelijk zijn gemaakt, kan niet met zekerheid worden gesteld dat de belangen van derden niet worden benadeeld. De gevraagde wijziging is om die reden niet meegenomen. Ter zitting heeft verweerder nog nader toegelicht dat met name niet duidelijk is geworden wat de gevolgen voor het milieu zijn van de resterende hoeveelheid van het puin die dan niet gebroken zou mogen worden. Verweerder merkt op dat ook indien de wijziging zou zijn meegenomen inhoudelijk niet anders zou zijn besloten.
7. De rechtbank overweegt dat uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wm en de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voorvloeit dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en ter inzage is gelegd. Bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb is het niet geoorloofd de aanvraag te wijzigen en aan te vullen na het ter inzage leggen van de aanvraag en het ontwerp van het besluit, tenzij vaststaat dat daardoor geen derden zijn benadeeld. De rechtbank verwijst voor dit standpunt naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 oktober 2010, LJN: BO1870. Dit uitgangspunt is niet gewijzigd door de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
8. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of door de wijziging van de aanvraag benadeling van derden plaatsvindt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gewijzigde aanvraag nogal wat aannames bevat, zodat niet vast te stellen is wat de gevolgen voor het milieu zijn van de gewijzigde aanvraag en of derden daardoor worden benadeeld.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt het op de weg van eiseres om bij een wijziging dan wel gedeeltelijke intrekking van de aanvraag inzichtelijk te maken dat de belangen van derden niet worden geschaad. Het gedeeltelijk intrekken van een aanvraag, in die zin dat niet gedurende 30 maar slechts gedurende 20 dagen puin mag worden gebroken, terwijl de capaciteit van de breker ongewijzigd blijft, leidt op zichzelf genomen niet zonder meer tot de conclusie dat derden niet worden benadeeld. De rechtbank heeft in de stukken geen grond gevonden voor het oordeel dat eiseres de gevolgen van de wijziging van haar aanvraag voor derden voldoende heeft onderbouwd. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder niet gehouden was op de gewijzigde aanvraag te beslissen. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat de wijziging heeft plaatsgevonden na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit, zodat het voor verweerder niet mogelijk was eiseres in de gelegenheid te stellen de gewijzigde aanvraag aan te vullen. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
Regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie
9. Eiseres voert voorts aan dat bij het gedurende 30 dagen per jaar breken van puin binnen de inrichting sprake is van een regelmatig afwijkende bedrijfssituatie, zoals is aangevraagd. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het breken van puin moet worden aangemerkt als onderdeel van de representatieve bedrijfssituatie. Volgens eiseres is het niet zeker wanneer er puin wordt gebroken. Dit is afhankelijk van vraag en aanbod. Ook is het mogelijk dat het puin uitsluitend wordt op- en overgeslagen.
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde activiteiten deel uitmaken van de representatieve bedrijfssituatie. Verweerder heeft daarbij onder meer verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2006, LJN: AX8514 om aan te tonen dat het enkele feit dat sprake is van een activiteit met een geringe frequentie niet betekent dat deze activiteit niet tot de representatieve bedrijfssituatie kan behoren. Volgens verweerder is daarbij met name van belang of de activiteiten behoren tot de hoofdactiviteiten van de inrichting en daarnaast of de activiteiten representatief zijn voor de inrichting. Verweerder is van mening dat het breken van puin een hoofdactiviteit is die daarmee tot de representatieve bedrijfssituatie behoort. Omdat er vanwege de op het industrieterrein gevestigde bedrijven al sprake is van overschrijding van de (geluids)grenswaarden, betekent dat dat de aangevraagde geluidsruimte niet inpasbaar in de actuele geluidzone.
11. Paragraaf 5.3 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening biedt de mogelijkheid om voor regelmatige afwijkingen van representatieve bedrijfssituaties met een beperkte frequentie, maar vaker dan twaalf keer per jaar, met een bestuurlijke afweging een grotere geluidsemissie toe te staan dan de geluidbelasting die optreedt onder voor de overige tijd representatieve omstandigheden.
12. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank het volgende vast.
De onderhavige inrichting betreft een bedrijf dat bouw- en sloopafval, grond en puin accepteert en bewerkt. In het akoestisch rapport van Ulehake Bouwfysica d.d. 27 april 2007 zijn de werkzaamheden als volgt omschreven: inname, opslag en het eventueel sorteren/zeven/breken van bouw- en sloopafval, schone, licht verontreinigde grond, ongekeurde grond, veegvuil, kolkenslib en puin. Uit de aanvraag blijkt voorts dat de productie van gebroken puin een onderdeel van de activiteiten vormt. In het memo van Bos milieuadvies van 15 december 2011 wordt de noodzaak dan wel de onvermijdelijkheid van de aangevraagde activiteit namens eiseres nader gemotiveerd. Gesteld wordt dat “het ontstane puin alsmede de separaat aangevoerde fractie dient te worden gebroken alvorens dit hergebruikt kan worden. De marktsituatie laat het niet langer toe dat deze ongebroken fractie naar elders wordt afgevoerd zodat het breken op de locatie een noodzaak is. (…) Gezien markteconomische redenen zal het niet kunnen breken leiden tot een financieel verlies waarbij het voortbestaan van de onderneming in gevaar komt. In de huidige markteconomie zijn de transportkosten doorslaggevend voor een economisch rendabel laten functioneren van de inrichting. (…) Het is dan ook niet zonder reden dat de verandering van de vergunning wordt aangevraagd.”
Voorts wordt puingranulaat als product afgezet bij derden.
13. Gelet op deze feiten en omstandigheden kan het breken van puin als een relevante en zelfstandige activiteit worden gezien die plaatsvindt uit efficiencyoverwegingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond daarvan op het standpunt kunnen stellen dat het breken van puin voor de onderhavige inrichting, in ieder geval voor wat betreft het geluid, is aan te merken als een kenmerkende activiteit behorende tot de representatieve bedrijfssituatie.
De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de door verweerder aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2006, LJN: AX8514, 26 januari 2005, LJN: AS3890, 23 september 2009, LJN: BJ8260, en 15 maart 2006, LJN: AV5086. Hieruit volgt immers dat de omstandigheid dat bepaalde activiteiten over het gehele jaar relatief genomen weinig voorkomen, niet zonder meer betekent dat die activiteiten niet behoren tot de representatieve bedrijfssituatie van de inrichting. Ook activiteiten die minder vaak voorkomen kunnen in bepaalde gevallen op grond van hun aard toch deel uitmaken van de representatieve bedrijfssituatie. Verder blijkt dat hierbij een belangrijk criterium is of de activiteiten behoren tot de hoofdactiviteiten van de inrichting en of de activiteiten representatief zijn voor de inrichting. Dat, zoals eiseres heeft aangevoerd, niet zeker is dat puin zal worden gebroken, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt nog verwezen naar uitspraken van de Afdeling. De rechtbank volgt dit standpunt van eiseres niet, nu de uitspraken van 22 september 2004, LJN: AR2533 en
25 oktober 2006, LJN: AZ0801 betrekking hebben op de situatie dat, anders dan in de onderhavige zaak, een activiteit als een incidentele activiteit wordt aangevraagd. Bovendien was in de genoemde uitspraken niet in geschil of de aanvraagde activiteiten terecht niet tot de representatieve bedrijfssituatie zijn gerekend. In de uitspraak van 14 juli 2010, LJN: BN1158 gaat het om onzekere externe factoren waarop geen invloed is uit te oefenen. Bovendien betreft het een zeer kortdurende afwijking. In het onderhavige geval is zeker dat het breken van puin zal plaatsvinden, alleen het exacte moment is niet bekend. De geluidbelasting zal gedurende een groot deel van de dag plaatsvinden.
14. De rechtbank neemt daarbij tevens in aanmerking dat er tussen partijen geen verschil van mening over bestaat dat ten gevolge van het breken (en zeven) van puin een toename ontstaat van 12 dB(A) ten opzichte van de representatieve bedrijfssituatie. Verweerder heeft terecht gesteld dat die toename relevant is en dat deze gelet op de frequentie van het breken regelmatig zal voorkomen. Het geluid zal dermate dominant zijn dat het deel uitmaakt van de representatieve bedrijfssituatie.
Gelet op bovenstaande overwegingen heeft verweerder op goede gronden de gevraagde omgevingsvergunning kunnen weigeren.
15. Tot slot heeft eiseres met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aangevoerd dat verweerder bij besluit van 10 januari 2012 weliswaar heeft geweigerd aan Bowie Recycling BV - gevestigd op hetzelfde industrieterrein als eiseres - de gevraagde omgevingsvergunning voor het oprichten en/of in werking hebben van een inrichting voor opslag, overslag en het bewerken van puin en andere afvalstoffen te verlenen, doch dat in die beschikking het breken van puin in een met eiseres vergelijkbare situatie werd aangemerkt als een activiteit die niet behoorde tot de representatieve bedrijfssituatie.
16. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt, nu uit het door eiseres overgelegde besluit van 10 januari 2012 blijkt dat een vergunning wordt aangevraagd voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting voor - voor zover thans van belang - het incidenteel (minder dan 12 keer per jaar) breken van puin en niet teerhoudend asfalt. Voorts blijkt uit de aanvraag en aanvullingen dat Bowie Recycling BV een inrichting betreft waar voornamelijk reeds gebroken materiaal (puin-, beton- of metselgranulaat) wordt aangevoerd in de inrichting, aangezien het materiaal zoveel mogelijk op locatie van derden wordt gebroken. In de onderhavige zaak betreft de aanvraag het puinbreken als onderdeel van het bedrijfsproces op de locatie van de inrichting zelf, zodat reeds daarom niet gesproken kan worden van gelijke gevallen.
17. Gelet op bovenstaande overwegingen kan het bestreden besluit in stand blijven. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken dan wel te bepalen dat het griffierecht door verweerder aan eiseres dient te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzitter, en
mr. D.J. de Lange en mr. E.H.M. Harbers, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.