Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 13/3292 en SHE 13/5573
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. A.J. Vis),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. H.A. Westra).
Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2012 (het primaire besluit I) heeft verweerder een beoordeling vastgesteld over het tijdvak 16 augustus 2010 tot 1 september 2011. Verweerder heeft de functievervulling door eiseres zowel wat betreft kwaliteit als wat betreft kwantiteit gewaardeerd met een B.
Bij besluit van 23 april 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep staat bij de rechtbank ingeschreven onder nummer SHE 13/3292.
Bij besluit van 4 juni 2013, verzonden op 12 juni 2013, (primair besluit II) heeft verweerder eiseres, primair, per 1 augustus 2013 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken voor het vervolgen van haar loopbaan bij het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). Subsidiair heeft verweerder eervol ontslag verleend omdat er voor eiseres geen passende functie kan worden gevonden.
Bij besluit van 29 oktober 2013 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep staat bij de rechtbank ingeschreven onder nummer SHE 13/5573.
Verweerder heeft één verweerschrift ingediend voor beide zaken.
Het onderzoek ter zitting in beide, door de rechtbank gevoegde, zaken heeft plaatsgevonden op 25 maart 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is sinds 1 april 1998 als ambtenaar in dienst van (BZ). Zij is thans ingedeeld in schaal 13.
Eiseres is tot december 2001 werkzaam geweest als seniormedewerker op het niveau van schaal 12 bij de Stichting Nederlandse Vrijwilligers. Van 1 juni 2001 tot 30 november 2001 is zij ter beschikking gehouden. Eiseres heeft van 30 november 2001 tot 1 februari 2007 als beleidsmedewerker gewerkt bij de eenheid Strategische Beleidsplanning (SPL) op het niveau van schaal 13. Op 16 april 2003 respectievelijk 27 april 2005 zijn positieve beoordelingen vastgesteld (kwaliteit C, kwantiteit D respectievelijk kwaliteit D, kwantiteit C). Vanwege de opheffing van de SPL is eiseres per 1 februari 2007 aangewezen als herplaatsingskandidaat. Van 1 februari 2007 tot 20 februari 2008 heeft zij als senior beleidsmedewerker gewerkt bij de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Bij besluit van 23 november 2007 is eiseres tot de zomer van 2012 geplaatst in de functie van beleidsmedewerker ontwikkelingssamenwerking te Dhaka met functieniveau schaal 12. Bij besluit van 17 augustus 2009 is deze plaatsing met ingang van 1 september 2009 voortijdig beëindigd wegens verstoorde verhoudingen. Tevens is eiseres ter beschikking gehouden voor een periode van ten hoogste twaalf maanden. Bij besluit van 18 maart 2010 is het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard. Hiertegen is geen rechtsmiddel aangewend.
Bij besluit van 31 maart 2010 is eiseres geplaatst in de functie van beleidsmedewerker bij de Directie West- en Midden-Europa, afdeling Midden-Europa (DWM/ME) met functieniveau schaal 11. Per 1 september 2011 zijn de directies DWM en Zuidoost- en Oost-Europa en Uitvoering Matra samengevoegd tot de directie Europa. Als gevolg hiervan is de functie van eiseres opgeheven. Omdat geen nieuwe functie voor eiseres beschikbaar was, is zij bij besluit van 30 augustus 2011 per 1 september 2011 ter beschikking gehouden voor een periode van maximaal twaalf maanden. Bij besluit van 17 april 2012 is deze terbeschikkingstelling voor maximaal twaalf maanden verlengd.
Bij besluit van 19 april 2012 is eiseres niet geplaatst in de functie van beleidsmedewerker te Nairobi op schaal 12. Bij besluit van 27 april 2012 is eiseres niet geplaatst in de functie van beleidscoördinerend medewerker New York UNFPA (functieniveau PM). De bezwaren tegen deze besluiten zijn eveneens ongegrond verklaard in het bestreden besluit I.
SHE 13/3292
2.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep zich niet richt tegen het bestreden besluit I voor zover daarin de bezwaren tegen de besluiten van 19 april 2012 en 27 april 2012 ongegrond zijn verklaard en het bezwaar tegen de brief van 2 oktober 2012 niet-ontvankelijk.
3.
De beoordeling van de functievervulling door eiseres met betrekking tot de resultaatgebieden is wat betreft alle drie resultaatafspraken beoordeeld met een B (voldeed niet geheel aan hetgeen in het resultaatgebied gevraagd wordt). De beoordeling van de functievervulling met betrekking tot de benodigde kennis, vaardigheden en opleiding is op één punt gewaardeerd met een B (voldeed niet geheel aan de eisen) en op drie punten met een C (voldeed aan de eisen). Ten slotte zijn acht competenties beoordeeld. In de samenvattende tekst is aangegeven dat eiseres “onvoldoende [beschikt] over de competenties die nodig zijn voor goed functioneren bij DWM. Vooral de analytische vaardigheden, organisatiesensitiviteit, de werkdruk en het snel reageren waren een probleem en door het gebrek aan zelfreflectie ontnam zij zichzelf de mogelijkheid om dit te verbeteren”.
4.
Eiseres voert aan dat de beoordeling niet in stand kan blijven. Er is weliswaar een startgesprek gehouden, maar de inhoud daarvan is niet op schrift gesteld. Een functioneringsgesprek heeft bovendien nooit plaatsgevonden. Zij is ook niet op haar tekortkomingen gewezen. Voorts heeft zij niet de gelegenheid gekregen om haar functioneren te verbeteren. Ook is de beoordeling te laat na de beoordelingsperiode vastgesteld en er zijn achteraf bewijsstukken verzameld om het vermeende disfunctioneren aan te tonen. Ten slotte is eiseres van mening dat de beoordeling niet objectief is en niet op de juiste gronden is vastgesteld.
5.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorbereiding van het besluit van 7 september 2012 weliswaar niet vlekkeloos is verlopen, maar dat andere gegevens zijn verzameld waarmee de oordelen die zijn vastgelegd in de beoordeling, voldoende zijn onderbouwd. Uit deze gegevens blijkt ook dat aan eiseres in de loop der tijd wel degelijk kritiekpunten zijn gemeld.
6.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is de rechterlijke toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. Daarbij geldt als uitgangspunt dat in geval van negatieve oordelen het betrokken bestuursorgaan aan de hand van concrete feiten in rechte aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust (zie de uitspraak van de CRvB van 5 november 1998, ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7954).
7.
Blijkens de uitspraak van de CRvB van 5 januari 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV0812) dient een betrokkene niet bij zijn beoordelingsgesprek te worden overvallen met onvoldoende waarderingen. Het moet voldoende tijdig duidelijk worden gemaakt op welke punten de betrokkene te kort schiet en er moet een reële mogelijkheid worden geboden het functioneren op deze punten te verbeteren.
8.
De rechtbank is van oordeel dat aan deze laatstgenoemde eisen niet is voldaan. Hoewel in het beoordelingsformulier is aangegeven dat op 9 mei 2011 een functioneringsgesprek heeft plaatsgevonden, blijkt uit het dossier dat dit niet het geval is. De rechtbank wijst in dit verband op het verslag van de bespreking van de beoordeling op 9 mei 2012 en de reactie van 5 september 2012 op de bedenkingen van eiseres tegen de beoordeling. In dit verslag is ook vermeld dat aan de leidinggevende van eiseres is gevraagd waarom er geen functioneringsgesprek is geweest. Daarop heeft zij geantwoord dat de reden daarvoor was dat het startgesprek niet af was en het haar niet lukte tot eiseres door te dringen. De rechtbank ziet evenwel niet in waarom dit belemmeringen zouden zijn om een functioneringsgesprek tee houden. In dergelijke omstandigheden is het juist aangewezen een functioneringsgesprek te voeren en daarvan een verslag op te stellen.
Volgens de brief van 5 september 2012 zouden wel regelmatig voortgangsgesprekken met eiseres over haar functioneren zijn gevoerd (bijvoorbeeld op 24 mei 2011, 21 juni 2011 en 30 juni 2011) maar verslagen daarvan ontbreken. Het is derhalve niet vast te stellen of eiseres in deze gesprekken voldoende duidelijk met haar tekortkomingen is geconfronteerd, laat staan of haar reële mogelijkheden zijn geboden haar functioneren te verbeteren.
De enkele mail van de Directeur-Generaal Europese Samenwerking (DGES) – die niet de direct leidinggevende van eiseres is – van 23 mei 2011, waarin kritiek op het functioneren van eiseres wordt gegeven, acht de rechtbank onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
9.
Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit I wordt vernietigd. Omdat de vastgestelde tekortkomingen door verweerder niet meer hersteld kunnen worden, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij het primaire besluit I herroept.
10.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in zaak SHE 13/3292. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1948,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
SHE 13/5573
12.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er voor eiseres geen mogelijkheden zijn om haar loopbaan bij BZ te continueren. Eiseres mist volgens verweerder basale competenties die voor een functie op het niveau van eiseres onontbeerlijk zijn. Gelet op de intensieve begeleiding en mislukte plaatsingen is er geen enkele reële kans op verbetering te verwachten. Verweerder heeft de nodige inspanningen verricht eiseres elders te plaatsen dan wel haar door middel van een traject van werk naar werk te begeleiden naar een plaatsing buiten BZ. Eiseres heeft hieraan geen medewerking willen verlenen.
13.
Eiseres voert aan dat een gericht dossier betreffende het functioneren van eiseres ontbreekt. Er is alleen achteraf informatie over haar functioneren verzameld. Zo haar functioneren onvoldoende was, heeft zij geen kans gekregen dit te verbeteren. Evenmin is haar begeleiding of een gericht verbeteringstraject aangeboden. Wat betreft de subsidiaire ontslaggrond voert eiseres aan dat de mogelijkheid tot herplaatsing niet, althans onvoldoende, is onderzocht.
14.
Met betrekking tot het ongeschiktheidsontslag overweegt de rechtbank het volgende.
15.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB moet ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. In het algemeen is een dergelijk ontslag niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid gesteld dit te verbeteren (zie onder meer CRvB 18 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ7883).
16.
Aan verweerder kan worden toegegeven dat er gerede twijfel bestaat over de geschiktheid van eiseres voor haar functie als ambtenaar in dienst van BZ. In de eerste plaats kan hier worden verwezen naar het onderzoek naar het functioneren van eiseres door twee medewerkers van de Hoofddirectie Personeel en Organisatie (HDPO) in januari 2009 op de ambassade te Dhaka. Deze medewerkers concluderen dat de grote twijfels over het functioneren van eiseres fundament hebben en dat eiseres in de donorgroep kwalitatief beneden de maat heeft gefunctioneerd. Die conclusie is uitgebreid onderbouwd in het rapport van het onderzoek van augustus 2009. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan de zorgvuldigheid en objectiviteit van het onderzoek.
Ook kan worden gewezen op de feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan de bovengenoemde beoordeling. Weliswaar herroept de rechtbank deze beoordeling, maar dat neemt niet weg dat de feiten en omstandigheden die daarin vermeld staan en die gedragen worden door verschillende stukken (met name e-mails) kunnen worden gebruikt ter adstructie van de ongeschiktheid (zie de uitspraak van de CRvB van 23 februari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV3351).
17.
Overigens wijst de rechtbank er wel op dat in de (kritische) e-mail van DGES van 23 mei 2011 eiseres aanbevolen wordt de mogelijkheden van een andere functie die beter aansluit bij de sterke kanten van eiseres, te bespreken met de lijnchef en HDPO. Daaruit zou kunnen worden opgemaakt dat DGES eiseres niet ongeschikt acht voor de functie van ambtenaar in dienst van BZ in zijn algemeenheid. Ook de zin in de e-mail van 29 augustus 2011 van de lijnchef van eiseres dat de lijnchef begrijpt dat er een mooie nieuwe functie op eiseres wacht waarin de ervaring van eiseres met kennismanagement en haar brede overzicht goed van pas zullen komen, wijst daar op. Voorts heeft eiseres kennelijk lange tijd tot tevredenheid gefunctioneerd, blijkens onder meer de beoordelingen van 16 april 2003 en 27 april 2005.
18.
De rechtbank kan evenwel in het midden laten of eiseres al dan niet geschikt is voor haar functie als ambtenaar in dienst van BZ, omdat zij van oordeel is dat het ongeschiktheidsontslag in ieder geval niet in stand kan blijven om de volgende redenen.
19.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende is aangesproken op haar functioneren.
Ook in dit verband wijst de rechtbank op het rapport van augustus 2009. Beide onderzoekers concluderen daarin dat de leidinggevende van eiseres meer gestructureerd feedback had mogen leveren in een hoger aantal functioneringsgesprekken met een strakke opvolging. Ook had de leidinggevende meer mogen delen over aard en bronnen van klachten over eiseres. Voorts had ook HDPO bij plaatsing van eiseres meer openheid mogen geven over aspecten van haar functioneren die niet altijd uitdrukkelijk bleken uit haar dossier, maar wel bekend waren bij HDPO.
Ter zitting heeft verweerder nog gewezen op het besluit tot plaatsing van eiseres in Dhaka van 23 november 2007. Daarin is vermeld dat eiseres tijdens haar plaatsing in Dhaka door haar lijnchef expliciet zou worden beoordeeld en indien nodig gecoacht zou worden op de competenties strategisch inzicht, organisatiesensitiviteit en schriftelijke uitdrukkingsvaardigheden. Volgens verweerder is het zeer ongebruikelijk een dergelijke passage in een plaatsingsbesluit op te nemen, wat erop wijst dat eiseres bij SPL op de genoemde competenties onvoldoende heeft gefunctioneerd. De rechtbank is echter van oordeel dat eventuele kritiek op het functioneren van eiseres in heldere, niet mis te verstane bewoordingen moet worden neergelegd. De betreffende passage brengt die duidelijkheid niet. Daar komt bij dat eiseres bij SPL tot twee maal toe goed is beoordeeld en bijvoorbeeld in de beoordeling van 27 april 2005 op de competentie strategisch inzicht is gewaardeerd met een C.
Ook in de periode dat eiseres werkzaam was bij DWM/MW is eiseres onvoldoende op haar functioneren aangesproken. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierboven, in verband met haar beoordeling van het beoordelingsbesluit, heeft overwogen.
20.
Verweerder heeft nog aangevoerd dat het op de weg van eiseres ligt haar stelling te onderbouwen dat kritiek op haar functioneren altijd achteraf is gegeven, zodat zij niet de kans heeft gekregen zich te verbeteren. Nog daargelaten dat het moeilijk is te onderbouwen dat iets achterwege is gelaten, acht de rechtbank het juist op de weg van verweerder liggen te onderbouwen dat eiseres voldoende gewaarschuwd is dat haar functioneren verbetering behoefde. Verweerder heeft dit nagelaten.
21.
Het is de rechtbank voorts niet gebleken dat eiseres voldoende in de gelegenheid is gesteld haar functioneren te verbeteren en dat haar de nodige begeleiding is aangeboden.
Wat betreft de coaching die eiseres op kosten van BZ heeft gehad na de plaatsing in Dhaka blijkt uit een e-mail van 1 april 2009 van B. Baert (plaatsvervangend afdelingshoofd Arbeidsvoorwaarden en Rechtpositie van HPDO) dat deze coaching moest zien op “emotioneel herstel”. Dit is bevestigd door eiseres ter zitting: de externe coaching was gericht op de vraag wat zij ambieerde na haar plaatsing in Dhaka. Ook werd gesproken over het conflict in Dhaka. De rechtbank beschouwt dit niet als coaching die gericht is op verbetering van het functioneren door eiseres.
Wat betreft de begeleiding die door [persoon A] aan eiseres is geboden, overweegt de rechtbank dat haar niet is gebleken dat dit méér heeft omvat dan de gebruikelijke bijstand aan een nieuwe collega. De rechtbank wijst in dit verband op het verweerschrift van verweerder voor de Commissie van Bezwaar DBZ van 4 maart 2013, waarin is vermeld dat [persoon A] werd aangewezen om eiseres wegwijs te maken als coach en vraagbaak, omdat de werkzaamheden voor eiseres nieuwe werkterreinen bevatten.
De begeleiding die verweerder vanaf eind oktober 2012 heeft geboden, bijvoorbeeld door inschakeling van het Expertisecentrum Organisatie en Personeel, is in dit verband niet relevant. Het betreft hier immers begeleiding naar ander werk en derhalve geen begeleiding om het functioneren van eiseres in het eigen werk, als ambtenaar in dienst van BZ, te verbeteren.
22.
De rechtbank komt tot de conclusie dat het ontslag op de primaire grond niet in stand kan blijven.
23.
Wat betreft de subsidiaire grond die verweerder aan het ontslag ten grondslag heeft gelegd, overweegt de rechtbank dat deze dezelfde onderbouwing heeft die ook aan de primaire grond ten grondslag ligt. Om dezelfde redenen als hierboven zijn aangegeven, is de rechtbank van oordeel dat het ontslag op de subsidiaire grond evenmin kan standhouden. Voor zover verweerder aan het ontslag op de subsidiaire grond nog ten grondslag legt dat de huidige taakstelling het aantal beschikbare functies ernstig beperkt (zoals hij heeft vermeld in het voornemen tot beëindiging van de aanstelling van 3 mei 2013) oordeelt de rechtbank dat dit standpunt volstrekt onvoldoende is onderbouwd.
24.
Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit II wordt vernietigd. Omdat de vastgestelde tekortkomingen door verweerder niet meer hersteld kunnen worden, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij het primaire besluit II herroept.
25.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
26.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in zaak SHE 13/5573. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van
€ 487,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank kent slechts eenmaal 1 punt toe voor het voor het verschijnen ter zitting van 25 maart 2014.
Beslissing
De rechtbank
in zaak SHE 13/3292
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I voor zover dit het beoordelingsbesluit van 7 september 2012 betreft;
- herroept het primaire besluit I en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit I voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1948,-.
in zaak SHE 13/5573
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- herroept het primaire besluit II en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit II;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.S. Klerk, rechter, in aanwezigheid van
E.H.J.M.T. van der Steen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.