ECLI:NL:RBOBR:2014:7889 - Rechtbank Oost-Brabant - Vergunning voor opgraven en herbegraven vader in graf moe...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 14/284

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2014 in de zaak tussen

[eiseres], te [woonplaats], Duitsland, eiseres

(gemachtigden: mr. G.A. van der Veen en mr. W.G.H.M. van der Putten),

de burgemeester van de gemeente ’s-Hertogenbosch, verweerder

(gemachtigde: J.L.M. van den Broek).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[persoon 1], te Helvoirt, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. R.E. Wannink).

Procesverloop

Bij besluit van 16 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van [persoon 1](vergunninghouder) om vergunning als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Wet op de lijkbezorging (Wlb) voor het op- en herbegraven van de stoffelijke resten van zijn vader.

Bij besluit van 20 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van vergunninghouder gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en vergunninghouder alsnog de gevraagde vergunning verleend.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij brief van 1 april 2014 heeft vergunninghouder gereageerd op het beroepschrift.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft op 30 september 2014 de gronden van beroep nader aangevuld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2014, waar eiseres tezamen met haar gemachtigden, en verweerder en vergunninghouder bij hun gemachtigde zijn verschenen. Eiseres werd voorts vergezeld door haar echtgenoot.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

1.1

Eiseres en vergunninghouder zijn zus en broer van elkaar.

Hun vader is overleden op 2 maart 1998 en is op 7 maart 1998 begraven in een particulier dubbeldiepgraf op de begraafplaats Maliskamp te Rosmalen.

Blijkens een akte van grafrecht van 26 januari 1999 is het grafrecht van dit graf verleend aan de moeder van eiseres en vergunninghouder.

1.2

De moeder van eiseres en vergunninghouder is op 23 augustus 2011 overleden en op
27 augustus 2011 begraven in een ander particulier dubbeldiep graf op dezelfde begraafplaats, circa vijf meter verwijderd van het graf waarin de vader is begraven.

Bij brief van 5 januari 2012 heeft notaris P. Blokland vergunninghouder – kort gezegd – bericht dat de moeder vergunninghouder in beginsel tot haar enige erfgenaam heeft benoemd.

Blijkens de akte van grafrecht van 15 februari 2012 is het grafrecht van de moeder verleend aan vergunninghouder. Vergunninghouder heeft deze akte ondertekend.

Blijkens de akte van grafrecht van 15 februari 2012 is het grafrecht van de vader verleend aan eiseres en aan vergunninghouder. Alleen eiseres heeft deze akte ondertekend.

Bij brief van 4 juli 2012 heeft het bestuur van de parochie van H. Maria te ’s-Hertogenbosch (de parochie) bericht dat de vermelding in de akte van grafrecht van 15 februari 2012 berust op een misverstand, omdat gebleken is dat vergunninghouder de enige rechthebbende is op het graf van de ouders. Hierbij is voorts meegedeeld dat dienovereenkomstig een nieuwe correcte akte zal worden opgemaakt, dat deze aan vergunninghouder ter hand zal worden gesteld en dat de akte van 15 februari 2012 van onwaarde is en komt te vervallen.

Blijkens de akte van grafrecht van 1 augustus 2012 is het grafrecht van de vader verleend aan vergunninghouder. Vergunninghouder heeft deze akte ondertekend.

In een tussen eiseres en de parochie gewezen vonnis van 28 mei 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:3311, niet gepubliceerd) heeft de rechtbank Oost-Brabant de vordering van eiseres om te bepalen dat eiseres enig rechthebbende is op het graf van de vader, afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat er in rechte van moet worden uitgegaan dat de broer van eiseres het uitsluitend recht op het graf heeft verkregen onder algemene titel door erfopvolging. Tegen dit vonnis heeft eiseres hoger beroep ingesteld. Op dat hoger beroep is nog niet beslist.

1.3

Vergunninghouder heeft verweerder op 7 april 2013 verzocht hem een vergunning te verlenen om vader te mogen laten opgraven en bij te laten zetten in het graf van moeder. Hiertoe heeft vergunninghouder aangevoerd dat het zowel de wens van de moeder als de vader is om in een gezamenlijk graf te liggen op eerdergenoemde begraafplaats.

1.4

Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen, omdat eiseres van mening is dat de grafrust gehandhaafd moet blijven en het verzoek niet in overeenstemming zou zijn met de wil van beide ouders.

1.5

Naar aanleiding van het bezwaarschrift van vergunninghouder heeft de commissie van advies voor de bezwaarschriften (de commissie) partijen op 6 november 2013 gehoord. Van dit gehoor is een verslag opgemaakt.

Bij advies van 6 november 2013 (het advies) heeft de commissie verweerder geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat de commissie heeft overwogen.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies vergunninghouder alsnog vergunning verleend voor het op- en herbegraven van de stoffelijke resten van zijn vader. Verweerder gaat – kort gezegd – ervan uit dat vergunninghouder (de enige) rechthebbende is op het graf van de vader in de zin van artikel 29, eerste lid, van de Wlb en dat ter zake aan de wens van vergunninghouder als rechthebbende een zwaarder gewicht dient te worden toegekend dan aan de wens van eiseres. Hiertoe is van belang geacht de (vermoedelijke) wens van de moeder en de (vermoedelijke) wens van de vader, alsook de wens van vergunninghouder.

3. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder vergunninghouder ten onrechte heeft aangemerkt als (enige) rechthebbende op het graf van de vader. Eiseres heeft in
februari 2012 een grafrecht aangeboden gekregen en heeft dit door ondertekening van de akte van grafrecht op 15 februari 2012 geaccepteerd, waardoor zij rechthebbende is geworden. Vergunninghouder heeft niet binnen de termijn van zes maanden, die is vermeld in artikel 14.1 van het beheersreglement van de begraafplaats, gereageerd, zodat eiseres de enige rechthebbende op het graf van de vader is. Eiseres is over deze kwestie een civiele procedure gestart tegen de parochie. Zolang over de vraag wie rechthebbende is door de civiele rechter geen onherroepelijke uitspraak is gedaan, kan verweerder niet ervan uitgaan dat vergunninghouder de enige rechthebbende is.

4. Over deze beroepsgrond overweegt de rechtbank als volgt.

5. Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wlb wordt een lijk slechts opgegraven met vergunning van de burgemeester van de gemeente waarin het is begraven, en, indien het een particulier graf betreft, met toestemming van de rechthebbende op het graf.

6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder vergunninghouder terecht heeft aangemerkt als (enige) rechthebbende in de zin van artikel 29, eerste lid, van de Wlb. Zoals ook is overwogen in het vonnis van de rechtbank van 28 mei 2014, is vergunninghouder de enige erfgenaam van de moeder en heeft vergunninghouder het oorspronkelijk aan de moeder toebehorende uitsluitend recht op het graf van de vader onder algemene titel door erfopvolging verkregen. Aan de door eiseres ondertekende akte van grafrecht van
15 februari 2012 komt reeds niet de betekenis toe die eiseres daaraan gehecht wenst te zien, omdat eiseres bij brief van 4 juli 2012 is meegedeeld dat die akte berust op een misverstand en die akte bij akte van 1 augustus 2012 is gecorrigeerd. Dat eiseres tegen het vonnis van de rechtbank hoger beroep heeft ingesteld en aldus nog niet onherroepelijk is beslist wie rechthebbende is op het graf van de vader, betekent niet dat verweerder in de gegeven omstandigheden niet ervan mocht uitgaan dat vergunninghouder rechthebbende is op het graf van de vader, mede ook omdat verweerder bij de verlening van de vergunning dient uit te gaan van de feiten en omstandigheden op dat moment (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 5 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ4624).

7. De beroepsgrond slaagt dus niet.

8. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder – kort gezegd – ten onrechte gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid de vergunning te verlenen. Eiseres heeft erop gewezen dat de Wlb als hoofdregel kent dat de grafrust wordt gerespecteerd en dat voor een herbegrafenis redenen dienen te bestaan die zwaarder moeten wegen. De rechter dient niet terughoudend, maar vol te toetsen of deze zwaarwegende redenen aanwezig zijn. Volgens eiseres biedt de parlementaire geschiedenis van de Wlb geen aanknopingspunt voor de gedachte dat bij een herbegrafenis een (achteraf veronderstelde of geïnterpreteerde) wil van de overledene bepalend is. Bij de beoordeling of er – in weerwil van de hoofdregel dat niet wordt herbegraven – toch redenen zijn om tot herbegraving over te gaan, komt mede gewicht toe aan de belangen en gevoelens van nabestaanden. De Wlb kent dus bijzonder gewicht aan de belangen van nabestaanden. De Wlb heeft een specifieke regeling voor de toestemming van de rechthebbende gekozen. Daaruit volgt dat zonneklaar dient te zijn wie rechthebbende is, dat de wil van alle nabestaanden hoge relevantie bezit (eiseres heeft daarbij verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6588) en dat, indien aan het toestemmingsvereiste is voldaan, een reguliere belangenafweging moet plaatsvinden waarbij het behoud van de grafrust uitgangspunt is en de (veronderstelde) wil van de overledene niet.

Meer in het bijzonder heeft eiseres gewezen op het volgende. Nu de kwestie wie rechthebbende is op het graf van de vader nog niet onherroepelijk is beslist en herbegraving tot een onomkeerbare situatie leidt, wordt ten onrechte een prevalent belang afgeleid van het zijn van rechthebbende. In het licht van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht had verweerder het zekere voor het onzekere moeten nemen en het verzoek om vergunning moeten afwijzen. Vergunninghouder kan ook na afloop van de civiele procedure een nieuw verzoek indienen. Daarnaast heeft de commissie ten onrechte de wil van een andere overledene bepalend geacht. Daarbij heeft de commissie de door de Wlb van belang geachte wil van de overledene bij de bepaling van diens eigen vorm en locatie van begrafenis uit de context van die wet en toelichting gehaald, om daaruit af te leiden dat een (veronderstelde, of gestelde) wil van een andere overledene, jaren na diens overlijden, gevolgd zou moeten worden bij de vraag of een herbegrafenis van een ander aan de orde zou moeten zijn. De commissie heeft die (gestelde) wil van een ander dan de overledene zelf bovendien ten onrechte van zwaarder gewicht geacht dan het algemeen beginsel van grafrust en het feit dat een nabestaande zich uitdrukkelijk tegen herbegrafenis verzet. Enkel blijft staan dat twee nabestaanden met tegengestelde standpunten tegenover elkaar staan. De commissie beperkt zich tot de enkele stelling dat de belangen van vergunninghouder als gestelde rechthebbende zwaarder wegen dan de belangen van andere rechthebbenden. Dat is in strijd met de Wlb, omdat artikel 29 niet Pro luidt dat op verzoek van de rechthebbende een verzoek tot herbegrafenis wordt toegewezen. De wil van één nabestaande kan niet een zwaarwegend belang vormen dat tot vergunningverlening noopt.

9. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat onbegrijpelijk is dat verweerder zonder enige nieuwe inhoudelijke belangenafweging is overgegaan tot vergunningverlening op basis van de kritiek van de commissie dat het primaire besluit onvoldoende is gemotiveerd. Uit het advies van de commissie volgt dit niet. De commissie adviseerde verweerder tot het nemen van een nieuw besluit met inachtneming van de bestaande motiveringsgebreken. Vervolgens voegt verweerder zonder toereikende basis in het advies, noch op basis van een eigen aanvullende afweging, aan het advies de beslissing toe om de gevraagde vergunning alsnog te verlenen. In zoverre is het bestreden besluit ook onvoldoende gemotiveerd.

10. Over deze beroepsgronden overweegt de rechtbank als volgt.

11. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft uiteengezet dat hij het bezwaarschrift gegrond heeft verklaard, dat hij het primaire besluit herroept en dat hij alsnog de vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, Wlb verleent. Voor de aan dit besluit ten grondslag liggende motieven heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie, waarmee verweerder zich geheel verenigt. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder de belangenafweging die de commissie in het advies heeft gemaakt tot de zijne heeft gemaakt. Voor het oordeel dat verweerder geen eigen belangenafweging heeft gemaakt bestaat dan ook geen grond.

12. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het belang van de grafrust groot is en als uitgangspunt dient te worden genomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van
25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012L:BW3830. r.o. 2.5). In dit licht heeft verweerder onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling (de uitspraak van 20 september 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA500) terecht uiteengezet dat uit het stelsel van de Wlb volgt dat een burgemeester slechts dan vergunning verleent indien er redenen bestaan die zwaarder wegen dan die welke voor de wetgever tot het algemene verbod tot opgraving hebben geleid. Hiertoe behoren het belang van de volksgezondheid en de eerbied voor de stoffelijke overblijfselen van gestorvenen en, in verband daarmee, voor grafrust. Voorts heeft verweerder onder verwijzing naar evenbedoelde jurisprudentie terecht uiteengezet dat de grafrust van een overledene in ieder geval gedurende een periode van tien jaar na de begrafenis gerespecteerd dient te worden, maar dat na ommekomst van deze periode betekenis kan toekomen aan zwaarwegende belangen die opwegen tegen het belang van het (verder) voortduren van de grafrust van de overledene.

12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de wens van vergunninghouder als nabestaande, inhoudende dat de vader en de moeder op enig moment bij elkaar begraven zullen zijn, terecht heeft aangemerkt als een zwaarwegende reden die zwaarder kan wegen dan de redenen die voor de wetgever tot het algemene verbod tot opgraving hebben geleid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2009, hiervoor aangehaald). Dat eiseres als nabestaande, anders dan vergunninghouder, die wens niet heeft, betekent niet dat die wens op zichzelf genomen geen zwaarwegende reden is, terwijl voorts geen aanknopingspunt bestaat voor de conclusie dat de wens van één nabestaande nooit een zwaarwegende reden kan zijn. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder heeft onderkend dat vergunninghouder en eiseres de enige nabestaanden zijn en dat zij als broer en zus ter zake een tegenovergesteld standpunt hebben. Vergunninghouder heeft zich immers op het standpunt gesteld dat zijn wens dat de vader en de moeder bij elkaar begraven zullen zijn moet prevaleren boven de grafrust van de vader, terwijl eiseres zich op het daarmee strijdige standpunt heeft gesteld dat de grafrust van de vader moet prevaleren boven de wens van vergunninghouder. Aan eiseres moet worden toegegeven dat de veronderstelde wil van de moeder en de vader hier niet bepalend kunnen zijn. Niettemin bestaat bij de hiervoor weergegeven stand van zaken en in aanmerking genomen dat de begrafenis van de vader langer dan tien jaar geleden heeft plaatsgevonden, geen grond voor het oordeel dat verweerder in de gegeven omstandigheden aan de wens van vergunninghouder – als rechthebbende en als nabestaande – dat de vader en de moeder bij elkaar begraven zullen zijn niet in redelijkheid een zwaarder belang heeft kunnen toekennen dan aan de wens van eiseres – als nabestaande – om de grafrust van de vader te laten voortduren. Voor de conclusie dat verweerder de vergunning enkel en alleen heeft verleend omdat vergunninghouder rechthebbende is op het graf van de vader, bestaat dan ook geen grond. Aangezien, zoals hiervoor overwogen, verweerder ervan mocht uitgaan dat vergunninghouder rechthebbende is op het graf van de vader en verweerder bij de verlening van de vergunning dient uit te gaan van de feiten en omstandigheden op dat moment, bestaat evenmin grond voor de conclusie dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door niet het zekere voor het onzekere te nemen en de aanvraag van vergunninghouder af te wijzen in afwachting van een onherroepelijke beslissing over dat grafrecht van de vader, ook niet nu verweerder onder de gegeven omstandigheden aan het feit dat vergunninghouder rechthebbende is doorslaggevende betekenis heeft toegekend.

14. Verweerder heeft het bestreden besluit aldus deugdelijk gemotiveerd. Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake.

15. Dit betekent dat ook deze beroepsgronden niet slagen.

16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en
mr. J.M.H. Rijken-Lie, leden, in aanwezigheid van mr. D.M. Manie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2014.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.