ECLI:NL:RBOBR:2015:2334 - Rechtbank Oost-Brabant - Vernietiging intrekking omgevingsvergunningen paardenstal...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 14/4181

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2015 in de zaak tussen

[bedrijf 1],
[eiser 1],
[eiser 2]en
[eiser 3]te [woonplaats], eisers,

(gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaren, verweerder,

(gemachtigde: mr. G.M.H. Martens).

Procesverloop

Bij besluit van 14 oktober 2014 (het bestreden besluit), gericht aan [bedrijf 1], heeft

verweerder een viertal, eerder aan [eiser 3] verleende, omgevingsvergunningen voor de locatie [adres] te [woonplaats] ingetrokken.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2014. Van eisers is [eiser 1] verschenen, bijgestaan door eisers' gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.

Overwegingen

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

1.1

In het beroepschrift is vermeld dat het beroep mede is ingesteld door [bedrijf 2] Eisers' gemachtigde heeft verklaard dat sprake is van een kennelijke verschrijving, omdat [bedrijf 2]niet bestaat en is beoogd [bedrijf 1] beroep te doen instellen. Uit het overgelegde uittreksel uit het handelsregister blijkt dat sprake is van een vennootschap met de naam [bedrijf 1], waarvan [eiser 2] en [eiser 1] beiden directeur zijn. De rechtbank acht de gegeven verklaring aannemelijk en zal in deze zaak dan ook uitgaan van een beroep dat mede is ingesteld door [bedrijf 1]

1.2

Uit de zittingsaantekeningen in het dossier met zaaknummer SHE 14/1480, betreffende het met deze zaak samenhangende (ingetrokken) verzoek om voorlopige voorziening, blijkt dat [eiser 2] een paardenfokbedrijf heeft, dat de stallen, voor de bouw waarvan drie van de vier ingetrokken omgevingsvergunningen waren afgegeven, zal gaan gebruiken. [eiser 2] kan dan ook als belanghebbende worden aangemerkt.

1.3

[eiser 3] is, blijkens het verhandelde ter zitting, nog steeds vergunninghouder. De vergunningen zijn door hem niet aan [bedrijf 1] overgedragen. Het bouwwerk waarop de omgevingsvergunningen voor het bouwen betrekking hebben, wordt wel door [bedrijf 1] gerealiseerd. [eiser 3] en [bedrijf 1] zijn, in verband hiermee, als belanghebbenden aan te merken.

[bedrijf 1] zal in het vervolg van deze uitspraak als [bedrijf 3] worden aangeduid.

1.4

Uit de gedingstukken blijkt niet van een persoonlijke betrokkenheid van [eiser 1] bij het object van het intrekkingsbesluit. Ter zitting heeft [eiser 1] verklaard dat geen persoonlijk belang van hem rechtstreeks door het bestreden besluit wordt geraakt. Hij heeft beoogd slechts als vertegenwoordiger van [bedrijf 1] beroep in te stellen en de belangen van zijn moeder [eiser 2] te behartigen.

In aanmerking nemende dat dit niet uit het beroepschrift blijkt, ziet de rechtbank aanleiding om het beroep, voor zover dat is ingediend door [eiser 1], niet-ontvankelijk te verklaren.

1.5

Voor zover hierna [eiser 1] wordt genoemd, wordt hij geacht te hebben gehandeld namens Copal of [eiser 2]. Voor zover hierna wordt gesproken over eisers, worden [bedrijf 1], [eiser 2] en [eiser 3] bedoeld.

Ten aanzien van het geschil

2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de zaak uit van de volgende feiten.

Voor de oprichting van een paardenstal heeft verweerder de volgende omgevingsvergunningen voor bouwen verleend:

een vergunning fase 1, met nummer B1 2005-001, op 20 juni 2005;
een vergunning fase 2, met nummer B2 2006-006, op 24 januari 2007;
een vergunning voor het gewijzigd uitvoeren van het met deze vergunningen vergunde bouwwerk, met nummer BV 2008-3037, op 9 juni 2008.

Daarnaast heeft verweerder op 10 maart 2009 een omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting en het in werking hebben van die inrichting na die verandering (hierna: de omgevingsvergunning milieu) verleend.

Op 11 oktober 2010 is uit een controle gebleken dat het buitenmetselwerk van het kantoor, de kantine en de rijtuigenstalling is gerealiseerd. Het binnenmetselwerk ter plaatse van de rijtuigenstelling is opgericht en er is gestart met de realisatie van de vloer, inclusief de goot, van de paardenboxen en met de oprichting van de steensmuur tussen de spantkolommen.

Op 8 november 2011 is er ter plaatse opnieuw een controle uitgevoerd. Geconstateerd is dat er geen noemenswaardige bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden ten opzichte van de controle van 11 oktober 2010.

Bij brief van 23 november 2011 heeft verweerder aan [bedrijf 3]laten weten dat hij het stilleggen van de bouwwerkzaamheden voor een bepaalde termijn accepteert. In verband hiermee heeft verweerder toegezegd tot 1 augustus 2013, of eerder als hierover met [bedrijf 3] of met haar rechtsopvolger overeenstemming zou worden bereikt, niet over te zullen gaan tot intrekking van de omgevingsvergunningen met de nummers B2 2006-006 en BV 2008‑3037 en de voor dezelfde locatie verleende omgevingsvergunning milieu. Hieraan heeft verweerder de voorwaarde verbonden dat [bedrijf 3] een reële tijdsplanning moet overleggen voor de werkzaamheden na afloop van deze termijn.

Op 30 januari 2012 is, ter uitvoering hiervan, een concept-afbouwplanning aan verweerder toegezonden.

Op 11 juli 2013 heeft [eiser 1] verweerder verzocht om medewerking te verlenen aan een nadere termijn voor afbouw van de paardenstal, door hem aangeduid als manege.

Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op 2 augustus 2013 een controle laten uitvoeren ter beoordeling van de voortgang van de bouwwerkzaamheden aan de paardenstal. In het controlerapport is vermeld dat er na de controle van 8 november 2011 geen bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden. Met betrekking tot de bestaande rundveestal is geconstateerd dat er geen bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden en er verder geen sprake is van het op enige wijze uitvoeren van een agrarische activiteit ter plaatse.

Op 7 augustus 2013 heeft verweerder een ontwerpbeschikking genomen, strekkende tot volledige intrekking van de voor de locatie afgegeven omgevingsvergunningen. Tegen deze intrekking zijn zienswijzen ingediend.

Op 30 september 2013 heeft verweerder geconstateerd dat er weer bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden.

Op 26 november 2013 heeft verweerder medegedeeld dat hij de zienswijze heeft aangemerkt als een verzoek om opschorting van de termijn voor het geven van een beschikking tot intrekking, op grond van artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens verweerder wordt hiermee de gelegenheid geboden om de vergunning te realiseren volgens de bij de zienswijze ingediende nieuwe afbouwplanning. Vermeld is dat, als uit tussentijdse controle blijkt dat niet overeenkomstig die planning wordt gebouwd, direct tot definitieve intrekking kan worden overgegaan.

Uit een controle op 30 januari 2014 is gebleken dat weliswaar bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, maar dat niet geheel aan de afbouwplanning is voldaan.

Op 4 april 2014 is opnieuw op de voortgang van de werkzaamheden gecontroleerd. Geconstateerd is dat het buitenmetselwerk geheel is afgerond. De afbouwplanning is echter niet nageleefd.

Op 18 juni 2014 heeft voor de laatste maal een controle plaatsgevonden. Geconstateerd is dat de status van het bouwwerk nog overeenkomt met de situatie zoals deze aanwezig was op 4 april 2014.

Op 2 juli 2014 heeft overleg tussen twee leden van verweerder, [eiser 1] en de adviseur van Copal plaatsgevonden.

Bij brief van 22 juli 2014 heeft verweerder [eiser 1] bericht dat, als voor 30 september 2014 een getekende koopovereenkomst wordt overgelegd, van intrekking zal worden afgezien.

Op 14 oktober heeft verweerder de aan het begin van dit feitenoverzicht genoemde omgevingsvergunningen ingetrokken.

De omgevingsvergunningen voor het bouwen

3.1

Eisers kunnen zich niet verenigen met de intrekking van de omgevingsvergunningen met terugwerkende kracht, overeenkomstig artikel 3, vierde lid, van verweerders Beleidsregel intrekken omgevingsvergunningen (hierna: de Beleidsregel). Niet alleen is volgens eisers van belang dat de vergunningen destijds op juiste gronden zijn afgegeven en er dus een rechtsgeldige titel bestond en bestaat., maar bovendien is de intrekking met terugwerkende kracht volgens eisers in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eisers verwijzen in dit verband naar de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 13 september 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN7674, en van de rechtbank Rotterdam van 16 mei 2012, ECLI:NL:RBROT:2012:BW6484.

3.2

In artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan worden ingetrokken, voor zover gedurende drie jaar, of - voor zover hier van belang - voor het onderdeel bouwen gedurende 26 weken, of gedurende de in de vergunning bepaalde termijn geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.

3.3

In artikel 3, vierde lid, van de Beleidsregel, die betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, a, b, of g, van de Wabo, is bepaald dat het intrekken van een omgevingsvergunning terugwerkende kracht heeft en dat daardoor (bouw)werkzaamheden die al wel verricht zijn worden geacht zonder vergunning te zijn uitgevoerd. Verder is bepaald dat tegen de verrichte werkzaamheden handhavend opgetreden worden.

3.4

Los van de tekst van artikel 3, vierde lid, van de Beleidsregel, heeft de intrekking van een omgevingsvergunning voor het bouwen tot gevolg dat wat gebouwd is moet worden geacht zonder vergunning te zijn opgericht. De intrekking heeft hiermee terugwerkende kracht. Zie in deze zin de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3758, betreffende de intrekking van een bouwvergunning. De wetgever heeft met de inwerkingtreding van de Wabo niet beoogd hierin wijziging te brengen, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat ook de intrekking van de omgevingsvergunning voor het bouwen terugwerkende kracht heeft. De vermelding van de terugwerkende kracht in de Beleidsregel heeft, gelet hierop, geen constitutieve werking.

3.5

De door eisers aangehaalde uitspraken hebben betrekking op de intrekking van een vergunning, op verzoek, op grond van de Wet financieel toezicht. Die intrekking wordt, gelet op de doelstellingen van die wet, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geacht. In dit geval is geen sprake van een intrekking op verzoek en van een andere wettelijke regeling. Aan de aangehaalde jurisprudentie komt, mede in het licht van de hiervoor door de rechtbank genoemde uitspraak, dan ook niet de betekenis toe die eisers daaraan toegekend willen zien.

Deze beroepsgrond faalt.

4.1

Eisers voeren verder aan dat de bouwwerkzaamheden niet meer dan 26 weken hebben stilgelegen.

4.2

Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de bouwactiviteiten over een lange periode herhaaldelijk zijn gestart en opnieuw zijn gestaakt. Op 23 november 2011 is een ruimere termijn gegund voor het opnieuw opstarten van de bouwwerkzaamheden. Deze termijn liep tot 1 augustus 2013. Op 2 augustus 2013 heeft een controle plaatsgevonden, waarbij is vastgesteld dat er, vergeleken met een controle op 8 november 2011, geen bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden.

Op 26 november 2013 heeft het college besloten om de termijn voor het nemen van een besluit tot intrekking op te schorten tot het moment dat tussentijds en uit monitoring komt vast te staan dat de omgevingsvergunning, doordat niet wordt voldaan aan de door eisers aan te leveren afbouwplanning en de in het beleid genoemde termijn van 26 weken, toch niet in gebruik is genomen.

Volgens verweerder is, uit de controle op 18 juni 2014, gebleken dat sinds 4 april 2014 niet meer wordt gebouwd. Verder wordt de afbouwplanning niet gehaald en liggen de werkzaamheden meer dan 26 weken stil.

4.3

De rechtbank leidt uit de gedingstukken af - zie hiervoor ook het feitenoverzicht in rechtsoverweging 2 - dat verweerder op 30 september 2013 heeft geconstateerd dat de bouwactiviteiten aan de paardenstal binnen 26 weken zijn hervat.

Uit de door verweerder gehouden controles blijkt dat voor het laatst op 4 april 2014 is geconstateerd dat bouwwerkzaamheden zijn verricht. Op die datum is vastgesteld dat het buitenmetselwerk geheel is afgerond.

Verweerder heeft voor het laatst op 18 juni 2014 gecontroleerd hoe het met de bouwwerkzaamheden stond. Op dat moment is geconstateerd dat er, ten opzichte van 4 april 2014, geen bouwwerkzaamheden meer waren verricht.

4.4

Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, kan het besluit, gelet hierop, niet zijn gebaseerd op de constatering dat op 18 juni 2014 gedurende 26 weken geen bouwwerkzaamheden zijn verricht. Er valt, tot aan 18 juni 2014, namelijk geen periode aan te wijzen ten aanzien waarvan verweerder daadwerkelijke heeft geconstateerd dat in het geheel geen bouwwerkzaamheden zijn verricht. De motivering van het besluit dwingt overigens ook niet tot dit standpunt.

Wel is tussen 4 april 2014, de datum waarop volgens de rapportage van 18 juni 2014 de bouwwerkzaamheden stillagen, en de datum van het bestreden besluit een periode van 26 weken verstreken. Omdat na 18 juni 2014 nimmer meer op de voortgang van de bouwwerkzaamheden is gecontroleerd en eisers stellen dat er na 18 juni 2014 nog wel enige bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, heeft verweerder niet aangetoond dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen 26 weken waren verstreken waarin geen bouwwerkzaamheden waren verricht. Verweerder heeft zijn besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid. Niet is hierdoor komen vast te staan dat verweerder bevoegd was om de omgevingsvergunningen voor het bouwen van de paardenstal in te trekken.

Deze beroepsgrond slaagt.

De omgevingsvergunning milieu

5.1

Eisers achten verweerder ook niet bevoegd tot intrekking van de omgevingsvergunning milieu.

Volgens eisers miskent verweerder, met de overweging dat een omgevingsvergunning milieu enkel wordt ingetrokken als het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, dat het intrekken van een vergunning een bevoegdheid en geen verplichting betreft. Er dient dan ook een belangenafweging plaats te vinden. Eisers hebben groot belang bij het behoud van de omgevingsvergunning milieu, vanwege de vergunde emissies voor geur en ammoniak.

5.2

Verweerder heeft aan de intrekking van de omgevingsvergunning milieu ten grondslag gelegd dat een dergelijke vergunning, op grond van artikel 2.33, derde lid, van de Wabo alleen kan worden ingetrokken, als het belang van de bescherming van het milieu zich daar niet tegen verzet. Door de vergunning in te trekken, verminderen de emissie van ammoniak, fijn stof en geur. Het belang van de bescherming van het milieu verzet zich dan ook niet tegen intrekking.

5.3

De rechtbank constateert dat verweerder aan het bestreden besluit een onjuiste wettelijke bepaling ten grondslag heeft gelegd. Het door hem genoemde artikel 2.33, derde lid, van de Wabo, heeft betrekking op het intrekken van vergunningen op verzoek van de vergunninghouder. Hiervan is in dit geval geen sprake.

5.4

Als verweerder wordt gevolgd in zijn opvatting dat het in dit artikelonderdeel opgenomen criterium ook geldig is bij de intrekking van vergunningen op grond van het tweede lid van artikel 2.33 van de Wabo en daarmee - zij het impliciet - dat dit artikelonderdeel aan het besluit ten grondslag ligt, kan dit niet leiden tot instandlating van het bestreden besluit, voor zover het de omgevingsvergunning milieu betreft. Er heeft namelijk geen enkele controle plaatsgevonden op basis waarvan de conclusie gerechtvaardigd is dat gedurende meer dan drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Weliswaar is in het controlerapport van 2 augustus 2013 vermeld dat er met betrekking tot de bestaande rundveestal is geconstateerd dat er geen bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden en er verder geen sprake is van het op enige wijze uitvoeren van een agrarische activiteit ter plaatse, maar deze bevinding vindt geen bevestiging in enig ander controlerapport.

5.5

Gelet hierop en in aanmerking nemende dat eisers zich op het standpunt hebben gesteld dat in elk geval altijd paarden in de tot de inrichting behorende gebouwen zijn gehouden, heeft verweerder niet onderbouwd dat gedurende meer dan drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, zodat niet is komen vast te staan dat verweerder bevoegd was tot intrekking van de omgevingsvergunning milieu.

Deze beroepsgrond slaagt.

6. Het beroep zal, voor zover het niet niet-ontvankelijk moet worden verklaard, gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.

De rechtbank ziet, gelet op de aard van het gebrek, geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of om de bestuurlijke lus toe te passen.

Verweerder zal worden opgedragen om, met inachtneming van wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen, een nieuw besluit te nemen.

7. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten worden, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op in totaal € 980,00 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 490,00, wegingsfactor 1).

De rechtbank overweegt in dit verband dat het beroep door de rechtbank is ontvangen voor 1 januari 2015, met ingang van welke datum de tarieven zijn geïndexeerd. Op grond van de tekst van de wijziging, bij Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie van 12 december 2014, nr. 591110, en de daarbij behorende toelichting, geldt in dat geval het oude tarief. De bestuursrechtelijke appelcolleges hebben gezamenlijk afgesproken om ook voor beroepen die zijn ontvangen voor 1 januari 2015 de nieuwe tarieven te hanteren. Uit rechtszekerheidsoverwegingen ziet de rechtbank daarom aanleiding om, ook al wijkt dit af van het gewijzigde Besluit proceskosten bestuursrecht, de nieuwe tarieven te hanteren. Zij sluit hiermee aan bij de uitspraak van haar meervoudige kamer van 3 april 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:1924.

8. Verder zal worden bepaald dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht moet vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep, voor zover het is ingediend door [eiser 1], niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep voor het overige gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen, een nieuw besluit te nemen;
veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten, ten bedrage van € 980,00;
bepaalt dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht van € 328,00 moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2015.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.