ECLI:NL:RBOBR:2015:7440 - Rechtbank Oost-Brabant - Vernietiging besluit opslag teerhoudend asfaltgranulaat a...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 15/1842

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 december 2015 in de zaak tussen

[eisers] , eisers

(gemachtigden: mr. M.P. Wolf en mr. F. Kooijman),

Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigde: mr. A.H.P. Bosmans).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende] ., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: dr.mr. L. Bier.

Procesverloop

Bij besluit van 28 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen het door derde-partij in strijd handelen met het bestemmingsplan afgewezen.

Bij besluit van 19 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2015. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Namens derde-partij is [persoon 1] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De derde-partij heeft een inrichting aan [adres 1] sinds 2005. Binnen het bedrijf vindt een aantal activiteiten plaats, waaronder het in werking hebben van een grondbank, het vervaardigen, op- en overslaan en het bewerken van steenachtig bouw- en sloopafval en soortgelijk procesafval, het op- en overslaan van asbest en sorteren van asbesthoudend puin en de op- en overslag en bewerking van grof- en fijnkorrelige minerale afvalstoffen, onder andere teerhoudend asfaltgranulaat (TAG). Een complete opsomming wordt gegeven in het bestreden besluit. In het verleden is aan de derde-partij een milieuvergunning verleend op 21 september 2007. Deze vergunning is nadien enkele malen gewijzigd. Tot de inrichting behoort een zogenoemde IPPC-installatie. Bij besluit van 18 november 2014 heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en in werking hebben van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en een omgevingsvergunning geweigerd voor zover het opslag van (afval)stoffen hoger dan 20 meter boven maaiveld betreft.

1.2

De inrichting ligt op het gezoneerde industrieterrein Ekkersrijt Noordwest. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Ekkersrijt”(het bestemmingsplan) . Het perceel van de inrichting heeft de bestemming ‘Bedrijventerrein-1’ met de aanduidingen ‘betonwarenfabriek ’, ‘bedrijf tot en met categorie 4.2’ en ‘afvalverwerkings- en/of recyclingsbedrijf ’. Daarnaast rust op het perceel gedeeltelijk de bestemming ‘Waarde -archeologie- 4’.

1.3

Ten westen en zuidwesten van de inrichting ligt het recreatiepark Aquabest. Eisers exploiteren een recreatiepark en zijn eigenaar van een deel van de gronden van het recreatiepark. Tot het recreatiepark behoren een waterplas met ligstrand, een attractiepark, een watersportcentrum en enkele beachclubs. Het recreatiepark wordt ook gebruikt voor enkele grootschalige evenementen. Ten zuiden van de inrichting ligt een visvijver.

1.4

Eisers hebben in het verleden met betrekking tot de berg TAG een handhavingsverzoek ingediend. Zij hebben hiertoe gesteld dat de berg TAG aanwezig is in strijd met de voorschriften van de milieuvergunning verleend op 21 september 2007. Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft verweerder de derde-partij gelast onder oplegging van een last onder dwangsom van € 500.000,00 per maand met een maximum van

€ 3.000.000,00 om het aanwezige TAG binnen zes maanden na 1 oktober 2014 af te voeren, opdat de maximaal aanwezige hoeveelheid TAG niet langer dan 1 jaar ligt opgeslagen. Tevens heeft verweerder derde-partij daarbij gelast onder oplegging van een last onder dwangsom van € 500.000,00 per maand met een maximum van € 3.000.000,00 te bewerkstelligen dat binnen zes maanden na 1 oktober 2014 de opslaghoogte van het TAG de te vergunnen 20 meter niet overschrijdt. In de beslissing op het hiertegen gerichte bezwaar van de derde-partij heef verweerder het besluit van 1 augustus 2014 deels herroepen en voor het overige in stand gelaten. In een uitspraak van 24 juli 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:4499) heeft de rechtbank dit besluit vernietigd voor zover het besluit van 1 augustus 2014 deels is herroepen en de voorziening getroffen dat de begunstigingstermijn van het besluit van 1 augustus 2014 met terugwerkende kracht vanaf de datum van het daar van toepassing zijnde primaire besluit wordt verlengd tot 1 april 2016.

Bij uitspraak van 28 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3047 ) heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ( Afdeling) de uitspraak van deze rechtbank geschorst.

1.6

Bij uitspraak van 24 juli 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:4498) heeft de rechtbank de omgevingsvergunning van 18 november 2014 vernietigd. In rechtsoverweging 24.4 heeft de rechtbank overwogen dat voor de berg TAG geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist en evenmin een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk. In rechtsoverweging 28.10 heeft de rechtbank het volgende overwogen:” de rechtbank acht op zichzelf toelaatbaar dat in het bestreden besluit de opslag van TAG wordt toegestaan voor de duur van een periode van maximaal 3 jaar. In zoverre verschilt TAG niet van de andere afvalstoffen. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat is aangetoond dat de opslag van TAG geschiedt ten behoeve van een nuttige toepassing al dan niet binnen de inrichting. De Richtlijn storten noch artikel 11e van het Bssa verplichten verweerder in een dergelijk geval tot het opnemen van een opslagduur van maximaal 1 jaar. In een dergelijk geval is géén sprake van een stortplaats als bedoeld in artikel 2, onder g, van de Richtlijn storten nu de opslag van afval, voorafgaand aan behandeling voor een periode van drie jaar, is uitgesloten. Overigens beschouwt de rechtbank de vergunde opslag van TAG niet als een voorziening waar afvalstoffen worden uitgeladen. Van een stortplaats is evenmin sprake indien gedeelten van de berg TAG feitelijk langer blijven liggen dan drie jaren zolang maar voldoende verwerkingscapaciteit aanwezig is om de vergunde hoeveelheid TAG binnen drie jaren te verwerken. In zoverre kan niet worden gezegd dat verweerder heeft bedoeld een stortplaats te vergunnen. Evenmin kan worden gezegd dat de omgevingsvergunning ten onrechte niet is verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet de ogen heeft kunnen sluiten voor de omstandigheid dat de berg TAG feitelijk al circa 7 jaar aanwezig is, zonder dat noemenswaardige hoeveelheden TAG zijn afgevoerd. Door de berg TAG te laten groeien zonder mogelijkheid van verwerking ter plaatse door middel van een thermische reiniging ter plaatse en zonder de derde-partij te verplichten om de berg TAG af te voeren binnen drie jaren, was op het moment van vergunningverlening feitelijk wel sprake van een stortplaats. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de derde-partij ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht had op de vergunbaarheid van een thermische reinigingsinstallatie. Dit leidt tot een aantal complicaties. Ten eerste kan door de feitelijke aanwezigheid van de berg TAG de staat van de vloeistofdichte vloer niet worden gecontroleerd. Ten tijde van het bestreden besluit stond niet vast of de vloer onder de berg TAG voldoet aan de in het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) gestelde eisen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat aan een stortplaats strengere eisen en monitoringsverplichtingen worden gesteld en dat TAG een potentieel bodembedreigende stof is. Voorts stelt de rechtbank vast dat voorschrift 2.6.1 van het bestreden besluit in werking is getreden en dat ten tijde van de inwerkingtreding de derde-partij handelde in strijd met dit voorschrift. Bovendien zal, bij het ontbreken van een vergunning voor een thermische reinigingsinstallatie, de berg TAG geheel moeten worden afgevoerd met het oog op verwerking elders. Dit zal gepaard gaan met veel vervoersbewegingen, die (binnen het terrein van de inrichting) ook zullen leiden tot milieugevolgen waar verweerder niet kenbaar rekening mee heeft gehouden. Tot slot, gesteld dat de thermische reinigingsinstallatie zou worden vergund, hetgeen ten tijde van het bestreden besluit geenszins vast stond, zal de berg TAG bij volledige benutting van de innamecapaciteit en de verwerkingscapaciteit slechts zeer mondjesmaat kunnen afnemen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de feitelijke aanwezigheid van de berg TAG alsmede het ontbreken van een concreet zicht op vergunbaarheid van de thermische reinigingsinstallatie bij de besluitvorming had moeten betrekken ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder a, sub 1 tot en met 3, van de Wabo. Dat de derde-partij aan de vergunning van 2007 rechten kan ontlenen, leidt niet tot een ander oordeel. Ingevolge voorschrift 5.4.1 van deze vergunning was slechts een opslagduur van één jaar toegestaan en de berg TAG was reeds langer aanwezig. Daargelaten dat de derde-partij direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestreden besluit handelde in strijd met dat voorschrift, strekt artikel 2.6, derde lid, van de Wabo niet tot bescherming van illegale situaties. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de vergunning heeft verleend in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onder a, sub 1 tot en met 3, van de Wabo. “

2.1

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het verzoek om handhaving van eisers dat heeft geleid tot het bestreden besluit een herhaalde aanvraag is als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb, alsmede of eisers, gelet op de eerdere handhavingsprocedure, wel een procesbelang hebben in deze zaak.

2.2

Ofschoon eisers met het onderhavige handhavingsverzoek hetzelfde beogen, namelijk verwijdering van de berg TAG, is geen sprake van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Aan de besluitvorming in de eerdere handhavingszaak ligt ten grondslag een overtreding van een voorschrift van de geldende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, ofwel overtreding van artikel 2.3 onder a, van de Wabo. Aan het onderhavige handhavingsverzoek hebben eisers ten grondslag gelegd dat de berg TAG moet worden gekwalificeerd als een stortplaats in strijd met de bestemming in het bestemmingsplan en dat sprake is van een bouwwerk in strijd met de planregels met betrekking tot bouwhoogte in het geldende bestemmingsplan (ofwel strijd met artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo). Dit zijn niet dezelfde overtredingen.

2.3

Eisers hebben, ondanks de in beide eerdere uitspraken van 24 juli 2015 van deze rechtbank gegeven rechtsoordelen wel een procesbelang. Zij beoogden in de procedure met betrekking tot de op 18 november 2014 verleende omgevingsvergunning vernietiging van deze vergunning te bereiken. Zij beogen met onderhavig handhavingsverzoek thans verwijdering van de berg TAG te bereiken. Dat is een ander rechtsgevolg. Weliswaar hebben zij in de eerdere handhavingsprocedure wel bereikt dat een eerdere last onder dwangsom strekkende tot gedeeltelijke verwijdering van de berg TAG is herleefd, maar deze uitspraak is inmiddels geschorst. Eisers hebben thans wel een procesbelang.

3.1

Volgens eisers dient de berg TAG als bouwwerk te worden aangemerkt, omdat er sprake is van een constructie, enige omvang heeft, de berg direct steun vindt op de grond en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Op grond van artikel 4.2.5, onder h, van de planregels in het bestemmingsplan mag de bouwhoogte voor overige bouwwerken niet meer bedragen dan vier meter. De berg TAG is echter meer dan 20 meter hoog.

3.2

Volgens verweerder is geen sprake van een constructief element en is geen sprake van een bouwwerk.

3.3

Naar het oordeel van de rechtbank is de berg TAG geen bouwwerk, omdat deze geen constructief element bevat. Daarom is geen sprake van strijd met de planregels die zien op de bebouwingshoogte. Deze beroepsgrond faalt.

4.1

De berg TAG moet volgens eisers worden gezien als een stortplaats. Er is sprake van jarenlange inname van TAG door de derde-partij zonder dat dit wordt afgevoerd. De derde-partij kan het TAG niet verwerken, omdat het bedrijf niet beschikt over een thermische reiniger. Omdat de derde-partij het TAG niet kan verwerken is het bedrijf niet te kwalificeren als een afvalverwerkingsbedrijf, maar als een stortplaats in de zin van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa). Een stortplaats is in strijd met de bestemming.

4.2

Verweerder stelt dat de opslag van het TAG nauw verweven is met de verwerking- en recyclingshandelingen van derde-partij. Verweerder is daarom van mening dat de opslag van TAG in overeenstemming is met artikel 4.1 van de planregels en de daaraan gegeven bestemming.

4.3

De derde-partij heeft gesteld dat een deel van het TAG daar minder dan drie jaar ligt. Er is geen sprake van storten in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, omdat de derde-partij niet de intentie heeft het TAG daar te laten, maar om het TAG te verwerken zodra de thermische reinigingsinstallatie is vergund en in werking is. Nu sprake is van een intentie om het TAG te verwerken is geen sprake van storten en dus is geen sprake van een stortplaats. Voorts heeft de derde-partij een aantal kanttekeningen geplaatst bij de eerdere uitspraken van deze rechtbank.

4.4

In de planregels wordt een afvalverwerkings- en/of recyclingbedrijf gedefinieerd als een bedrijf, waarvan de hoofdactiviteiten zich richten op het verwerken van afval en de recycling van restproducten. Niet in geschil is dat de activiteiten van de derde partij met betrekking tot het TAG een van de hoofdactiviteiten van de derde-partij vormen. De rechtbank neemt aan dat partijen dit desgevraagd niet hebben weersproken. De derde-partij heeft niet weersproken dat een deel van het TAG daar langer dan 3 jaar ligt. Dat er ook een deel van het TAG minder dan 3 jaar ligt, is in deze zaak niet relevant. De rechtbank gaat verder uit van de aanwezigheid van TAG voor een periode van (inmiddels) bijna acht jaren.

4.5

Bij de uitleg van het begrip stortplaats zoekt de rechtbank aansluiting bij artikel 2, onder G, van Richtlijn L999/31/EG van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (Richtlijn storten) waarin een stortplaats als volgt is gedefinieerd: een afvalverwijderingsterrein voor het storten van afvalstoffen op of in de bodem (d.w.z. onder de grond), met inbegrip van:

- interne afvalstortplaatsen (d.w.z. stortplaatsen waar een afvalproducent zijn eigen afval op de plaats van de productie verwijdert), en

- een terrein dat permanent (d.w.z. meer dan een jaar lang) wordt gebruikt voor de tijdelijke opslag van afval,

maar met uitsluiting van:

- voorzieningen waar afvalstoffen worden uitgeladen ter voorbereiding van verder transport voor terugwinning, behandeling of verwijdering elders, en

- van opslag van afval voorafgaand aan terugwinning of behandeling voor een periode van in de regel minder dan drie jaar, of

- van opslag van afvalstoffen voorafgaand aan verwijdering, voor een periode van minder dan een jaar.

4.6

In hetgeen partijen hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen dan in de uitspraak van 24 juli 2015 met betrekking tot de omgevingsvergunning. De enkele aanwezigheid van het TAG gedurende een periode langer dan drie jaar is op zichzelf onvoldoende om de berg TAG als een stortplaats te kwalificeren. Van een stortplaats is evenmin sprake indien gedeelten van de berg TAG feitelijk langer blijven liggen dan drie jaren zolang maar voldoende verwerkingscapaciteit aanwezig is om de vergunde hoeveelheid TAG binnen drie jaren te verwerken.

4.7

De rechtbank is verder van oordeel dat de enkele intentie om het TAG daar niet te laten liggen onvoldoende is om het feitelijk laten liggen van het TAG te kwalificeren als verwerken en niet als storten. Dit sluit namelijk niet uit dat afval permanent wordt opgeslagen als aan de intentie geen invulling wordt gegeven. In dat geval is sprake van een terrein dat langer dan een jaar wordt gebruikt voor de (tijdelijke) opslag van afval zonder dat sprake is van de opslag van afval voorafgaand aan behandeling. Daarmee is sprake van een stortplaats als bedoeld in de Richtlijn Storten. Het lag op de weg van de derde-partij om nadere invulling te geven aan haar intentie om het TAG te verwerken door voorafgaand aan de opslag van het TAG de daartoe vereiste omgevingsvergunning aan te vragen. De rechtbank kan zich goed voorstellen dat een omgevingsvergunning voor de door de derde-partij beoogde thermische reinigingsinstallatie niet van de ene op de andere dag is aan te vragen en te verlenen. Hiertoe dienen de nodige onderzoeken te worden verricht en dient een milieueffectrapport te worden opgesteld. Hier is de nodige tijd mee gemoeid. Een deel van het TAG ligt er echter inmiddels al bijna acht jaar. Ofschoon de termijn van drie jaar in de Richtlijn Storten niet als absolute grens is gegeven, moet het ervoor worden gehouden dat door het ruimschoots meer dan drie jaar jaren laten liggen van het TAG niet meer worden gesproken van opslag van afval voorafgaand aan behandeling, respectievelijk opslag ten behoeve van verwerking. Dat brengt met zich mee dat feitelijk sprake is van een terrein dat permanent wordt gebruikt voor de (tijdelijke) opslag van afval en daarmee feitelijk sprake is van een stortplaats, alsmede dat sprake is van opslag in strijd met de geldende bestemming. Niet valt in te zien dat de aanwezigheid van een stortplaats is toegelaten binnen de bestemming van afvalverwerkingsbedrijf. Daarom is sprake van een overtreding. Dit heeft verweerder niet onderkend. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt. De kanttekeningen van de derde-partij bij de eerdere uitspraken van deze rechtbank geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Het is aan de Afdeling over deze uitspraken een oordeel te geven.

5. Gelet op het bovenstaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit in aanmerking voor vernietiging. In het bestreden besluit noch het primaire besluit heeft verweerder onderzocht, laat staan aangegeven, of sprake is van een concreet zicht op legalisatie. In het verhandelde ter zitting ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel dan in rechtsoverweging 4.7 van de uitspraak van 24 juli 2015 in de eerdere handhavingszaak met betrekking tot de vraag of sprake is van een concreet zicht op legalisatie. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder ter zitting weliswaar heeft gesteld dat hij geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning voor het in werking hebben van de thermische installatie, maar dat eisers dit hebben betwist. Onder deze omstandigheden had een nadere motivering van de zijde van verweerder voor de hand gelegen. Voorts was er in de eerdere uitspraken voldoende aanleiding voor verweerder om in ieder geval de ingediende aanvraag in deze procedure over teleggen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het niet overleggen van de ingediende aanvraag verweerder ook is tegengeworpen in rechtsoverweging 4.7 van de uitspraak van 24 juli 2015. De rechtbank beschikt hierdoor over onvoldoende informatie voor het oordeel dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie teneinde de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Gelet op de eerdere uitspraken alsmede omdat de Afdeling naar verwachting de ingestelde beroepen tegen deze uitspraken in het voorjaar van 2016 zal behandelen, ziet de rechtbank evenmin aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. De rechtbank zal bepalen dat verweerder een nieuw besluit moet nemen binnen zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

draagt verweerder op binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 980,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 december 2015.

griffier voorzitter

De griffier is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.