Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/2222 en SHE 16/2970
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2017 in de zaak tussen
1.
[eiser], te [woonplaats] , eiser 1,
(gemachtigde: A.E.M. Koster),
[eiser], te [woonplaats] , eiser 1,
(gemachtigde: A.E.M. Koster),
2. [eisers] , te [woonplaats] , zijnde de erven van [persoon 1] , eisers 2
(gemachtigde: mr. R.M.M. Krabbe),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: mr. M. de Laat, R. de Groot, drs. E. Hubers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf], te [woonplaats] (vergunninghoudster), gemachtigde: [persoon 2] .
[bedrijf], te [woonplaats] (vergunninghoudster), gemachtigde: [persoon 2] .
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het verzoek van eiser 1 om de aan [bedrijf] verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu op grond van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in te trekken, afgewezen.
Bij besluit van 7 april 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het verzoek van eisers 2 om handhavend op te treden tegen [bedrijf] door de aan het bedrijf verleende omgevingsvergunning milieu in te trekken, afgewezen.
Bij besluit van 7 juni 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser 1 ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is geregistreerd onder nummer SHE 16/2222.
Eisers 2 hebben tegen het primaire besluit 2 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek (SHE 16/2863) is tijdens de zitting op 14 oktober 2016 ingetrokken.
Bij besluit van 20 september 2016 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eisers 2 ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is geregistreerd onder nummer SHE 16/2970.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2017. De zaken zijn gelijktijdig behandeld met de zaken SHE 17/783 en SHE 17/785. Eiser 1 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De gemachtigde van eisers 2 is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster is verschenen bij gemachtigde alsmede [persoon 3] en [persoon 4] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Vergunninghoudster is gevestigd op de locaties [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] . Voor de locatie [adres 1] is een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu verleend op 3 december 2013. In de aanvraag voor deze omgevingsvergunning van 20 juli 2012 staat vermeld dat de activiteit in overeenstemming is met het bestemmingplan. De omgevingsvergunning van 3 december 2013 heeft betrekking op de volgende activiteiten:
- de maximale opslag van 90.000 ton puin en recyclinggranulaat;
- het overslaan en breken van 90.000 ton puin per jaar;
- het op- en overslaan en sorteren van 9.000 ton bouw- en sloopafval en 1.000 ton grof huishoudelijk afval;
- het op- en overslaan en zeven van niet-verontreinigde grond en grond van onbekende kwaliteit tot 30.000 ton per jaar;
- het samenstellen van 90.000 ton zand/grind/granulaten/cement/kalk/slakken per jaar;
- het overslaan van 54.000 ton toeslagstoffen en 27.000 ton cement, kalk en hydraulische slakken per jaar en de opslag tot 1.000 ton zand, 1.000 ton grind en 1.100 ton cement, kalk, hydraulische slakken en soortgelijke middelen;
- de op- en overslag van 350 ton asbest per jaar;
- de op- en overslag van 800 ton kunststoffen per jaar;
- de op- en overslag van 3.000 ton metalen per jaar;
- de op- en overslag van 1.250 ton bouw- en sloopafval-hout per jaar;
- de op- en overslag van 150 ton grof snoeihout per jaar;
- de op- en overslag van 500 ton bouwmaterialen per jaar;
- exploiteren aannemersbedrijf.
De inrichting bevat een IPPC-installatie. Bij de vergunningverlening heeft verweerder getoetst aan de BREF op- en overslag bulkgoederen. Verweerder heeft beoordeeld of voor de verlening van de vergunning een milieueffectrapportage moest worden opgesteld en heeft overwogen dat dit niet noodzakelijk wordt geacht.
1.2
Eiser 1 woont aan de [adres 3] , op ongeveer 300 meter (hemelsbreed) van de inrichting. Hij stelt veel geluid- en stofoverlast te ondervinden van het breken en verwerken van puin en overlast in de vorm van vele verkeersbewegingen. Eiser 1 heeft verweerder op 19 oktober 2015 verzocht de omgevingsvergunning van 3 december 2013 in te trekken. Eisers 2 zijn eigenaar van aan de vergunde locatie grenzende percelen en van woningen aan de [adres 4] te [woonplaats] . Zij hebben op 3 december 2013 verzocht om de omgevingsvergunning van 3 december 2013 in te trekken. Eisers 2 hebben in 2013 wel beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning van 3 december 2013, maar hebben dit beroep vervolgens ingetrokken.
1.3
Op 7 juli 2016 heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning (maximaal 10 jaar) om af te wijken van het toepasselijke bestemmingsplan. Verweerder heeft op 23 februari 2017 aan vergunninghoudster een last onder dwangsom opgelegd om de opslag van puin buiten de grenzen van de inrichting binnen 4 maanden te beëindigen, op straffe van een dwangsom van € 10.000,00 per week per geconstateerde overweging met een maximum van € 60.000,00. Uit dit besluit blijkt dat er op 22 december 2016 en 18 januari 2017 controles hebben plaatsgevonden.
2.1
Eisers 1 en 2 klagen erover dat verweerder zich in het bestreden besluit heeft beperkt tot de vraag of de vergunning moet worden ingetrokken op grond van artikel 5.19 van de Wabo, terwijl het geschil veel meer omvattend is. Volgens eiser 1 overschrijdt vergunninghoudster bij de uitvoering van haar activiteiten de grenzen van hetgeen maatschappelijk aanvaardbaar is in verregaande mate en bezorgt zij omwonenden onaanvaardbare overlast. Verweerder schiet tekort in de uitvoering van zijn wettelijke taak tot het houden van toezicht en handhaving.
2.2
Verweerder heeft in dit kader gesteld dat eiser 1 specifiek op artikel 5.19, eerste lid onder a, van de Wabo heeft gewezen. In het bestreden besluit 2 heeft verweerder evenmin aanleiding gezien de omgevingsvergunning van 3 december 2013 op grond van artikel 2.33 van de Wabo in te trekken.
2.3
De rechtbank stelt voorop dat de omgevingsvergunning van 3 december 2013 onherroepelijk is. Van de rechtmatigheid van deze vergunning moet worden uitgegaan. De omgevingsvergunning is een recht van vergunninghoudster. Artikelen 5.19 en 2.33 van de Wabo bieden terecht geen aanleiding om achteraf alsnog te controleren of de procedure juist is doorlopen, of een milieueffectrapportage had moeten worden opgesteld en of de omgevingsvergunning wel terecht is verleend. Daar is de vergunningsprocedure zelf voor bedoeld. Als men het met de uitkomst van deze procedure niet eens is, staan rechtsmiddelen open. In die gerechtelijke procedure kan dan de rechtmatigheid van de vergunning aan de orde komen maar niet later in een procedure rond de intrekking van de vergunning.
2.4
Eisers hebben beiden gewezen op de overlast van de inrichting, de vele klachten en de gedogende houding van de overheid. Zij stellen met andere woorden dat de inrichting handelt in strijd met wet- en regelgeving. Zij hebben echter geen verzoek om handhaving ingediend maar een verzoek om intrekking. Uit beide verzoeken om intrekking kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat eisers verzoeken om intrekking omdat niet overeenkomstig de vergunning of in strijd met de voorschriften wordt gehandeld (artikel 5.19, eerste lid onder b tot en met d, van de Wabo). Verweerder heeft zich kunnen beperken tot de vraag of de vergunning op grond van artikel 5.19, eerste lid onder a, dan wel artikel 2.33, eerste lid, van de Wabo moet worden ingetrokken. In dit verband is de rechtbank met verweerder van oordeel dat intrekking van een vergunning op grond van artikel 5.19, eerste lid onder b tot en met d, van de Wabo de zwaarste bestuurlijke sanctie is, die aan een inrichting kan worden opgelegd. De sanctie kan slechts kan worden opgelegd als het normale bestuurlijke handhavingsarsenaal niet heeft gewerkt. Dat laatste is echter niet gebleken. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat de inrichting periodiek wordt gecontroleerd door de omgevingsdienst alsmede naar aanleiding van klachten van omwonenden en dat in 2017 aan vergunninghoudster nog een last onder dwangsom is opgelegd wegens het opslaan van grond buiten de inrichting.
2.5
Deze beroepsgronden van eisers slagen niet.
3.1
Vooral eisers 2 vragen zich af of wel de Best Beschikbare Technieken (BBT) worden toegepast, gelet op de geluidsoverlast, de overlast van stof en de vele verkeersbewegingen. Ook vragen zij zich af of ter plaatse wel kan worden voldaan aan de NeR.
3.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat bij verlening van de omgevingsvergunning van 3 december 2013 is gecontroleerd of de inrichting aan BBT voldoet. Dit is vertaald in vergunningsvoorschriften en hier is op gecontroleerd. Bij de controles zijn geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu geconstateerd en door eisers 2 is evenmin aannemelijk gemaakt dat vergunninghoudster ontoelaatbare gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
3.3
Op grond van artikel 2.30 van de Wabo beziet het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van de Richtlijn industriële emissies (2010/75/EU).
Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning wijzigt, indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Ingevolge artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in, voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
3.4
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld een uitspraak van 16 maart 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:BL2227), met betrekking tot de toepassing van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), vloeit voort dat dit artikel, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel, ziet op het actualiseren van de vergunning in verband met technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Indien daarvan niet is gebleken kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), maar mogelijk wel aan artikel 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo verschillen niet wezenlijk van hetgeen voor de inwerkingtreding van de Wabo was bepaald in de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om van de jurisprudentie met betrekking tot de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud) af te wijken. De Afdeling heeft in de uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:352) overwogen dat, indien een bestuursorgaan na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking neemt, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kan de bestuursrechter dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen toetsen.
3.5
In het licht van voornoemde artikelen en uitspraken zal de rechtbank beoordelen of de door eisers aan hun intrekkingsverzoek ten grondslag gelegde aspecten zijn betrokken in de besluiten omtrent vergunningverlening, alsmede of deze aspecten zijn te kwalificeren als technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat artikelen 2.30, 2.31 en 2.33 van de Wabo er niet toe strekken dat verweerder doorlopend gehouden is reeds verleende vergunningen te aan niet gewijzigde BBT‑documenten. Het gaat per slot van rekening om technische ontwikkelingen, respectievelijk ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. De rechtbank heeft dit beoordelingskader ook gehanteerd in haar uitspraak van 2 juli 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:3745). Deze uitspraak is bevestigd door de Afdeling op 17 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS: 2016:2245).
3.6
De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning van 3 december 2013 is beoordeeld aan de hand van de BREF op- en overslag bulkgoederen en de NeR. Deze beoordeling heeft geleid tot diverse vergunningsvoorschriften. Het moet ervoor worden gehouden dat, indien de inrichting in werking is conform de omgevingsvergunning van 3 december 2013, de BBT worden toegepast. De rechtbank is niet bekend met relevante wijzigingen in de BREF op- en overslag bulkgoederen of de NeR voor een inrichting als deze na 3 december 2013. Desgevraagd hebben eisers 2 ook geen wijziging(en) kunnen noemen. Evenmin hebben eisers 2 onderbouwd dat sprake is van ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu indien en zolang de inrichting in werking is conform de omgevingsvergunning van 3 december 2013. Verweerder heeft daarom terecht geen aanleiding gezien de vergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid onder b, van de Wabo.
4.1
Eiser 1 merkt op dat de omgevingsvergunning van 3 december 2013 geen expliciete toets bevat aan het bestemmingsplan. Dat is volgens hem al voldoende om de vergunning wegens onjuiste of onvolledige opgave in te trekken. De vergunning is juist wegens onjuistheid in de overgelegde gegevens verleend. Verweerder heeft er geen zicht op of destijds bij de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt, aldus eiser 1. Eisers 2 voegen daar nog aan toe dat volgens hen op basis van artikel 2.14, zevende lid, van de Wabo, de planologische status de basis is voor bescherming bij de vergunningverlening.
4.2
Volgens verweerder bestaat slechts aanleiding voor intrekking op grond van artikel 5.19, eerste lid onder a, van de Wabo indien de vergunning juist vanwege de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend. Verweerder heeft de planologische status van vergunninghoudster niet betrokken bij de omgevingsvergunning van 3 december 2013 omdat deze planologische status geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu.
4.3
Onder meer bij uitspraken van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2407) en 2 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2749) heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intrekking op grond van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, noodzakelijk is dat vaststaat dat de vergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend.
4.4
Anders dan eisers denken, verplicht artikel 2.14 van de Wabo verweerder niet om een omgevingsvergunning milieu aan het bestemmingsplan te toetsen. Ingevolge het zevende lid van dit artikel moet verweerder bij de toetsing van de gevolgen van de inrichting voor de omgeving uitgaan van de planologische status van de omgeving van de inrichting. Dit artikel is op 1 januari 2013 in de Wabo opgenomen in het kader van de Wet plattelandswoningen.
4.5
Bij vergunningverlening moet verweerder er op moet toezien dat de aanvraag om een omgevingsvergunning ziet op alle onlosmakelijk verbonden activiteiten binnen het betrokken project. Met andere woorden, als het vergunnen van een inrichting resulteert in een bedrijf in strijd met het bestemmingsplan, zal verweerder de aanvrager in de gelegenheid moeten stellen om ook toestemming te vragen voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Daar heeft verweerder bij de verlening van de omgevingsvergunning van 3 december 2013 niet naar gekeken. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat niet is gecontroleerd of de inrichting past in het bestemmingsplan, omdat in de aanvraag stond vermeld dat dit het geval was en omdat het bedrijf al jarenlang ter plekke was gevestigd. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de omgevingsvergunning van 3 december 2013 juist is verleend vanwege de onjuiste informatie in de aanvraag. Dat maakt dat verweerder wel degelijk bevoegd is de omgevingsvergunning van 3 december 2013 op grond van artikel 5.19, eerste lid onder a, van de Wabo in te trekken. Dat heeft verweerder niet onderkend. Deze beroepsgrond slaagt.
5. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De reden hiervoor is dat artikel 5.19 van de Wabo aan verweerder een bevoegdheid geeft om de vergunning in te trekken, maar niet een verplichting. Bij het gebruikmaken van de bevoegdheid zal verweerder de omstandigheden van het geval moeten betrekken en een belangenafweging moeten maken. In dit verband is van belang dat voor de inrichting van vergunninghoudster een bestemmingsplanwijziging in voorbereiding is waarbij het bedrijf, zoals dat in werking mag zijn op basis van de omgevingsvergunning van 3 december 2013, positief wordt bestemd. De gemeenteraad van Bernheze zal in april 2017 beslissen over de vaststelling van dit bestemmingsplan. Daarom volstaat de rechtbank met de opdracht aan verweerder om nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van drie maanden.
6. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen afzonderlijk betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1) voor eiser 1 en eenzelfde bedrag voor eisers 2.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser 1 en eisers 2 te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 en eisers 2 tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2017.
griffier voorzitter
De griffier is niet in staat
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.