Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/1587
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 januari 2019 in de zaak tussen
[eiser] , in [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, het college
(gemachtigden: mr. J. van de Waerdt en mr. R. van der Molen).
Procesverloop
Met het besluit van 22 december 2017 (het primaire besluit) heeft het college geweigerd eiser vergunning te verlenen voor het splitsen van de woning op het adres [adres] (de woning) in vier appartementen.
Met het besluit van 22 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2018. Voor eiser en het college zijn hun gemachtigden naar de zitting gekomen.
Overwegingen
De aanleiding voor deze procedure
1. Eiser wil de woning splitsen in vier appartementen. Op 31 oktober 2017 heeft eiser bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor woningsplitsing zoals bedoeld in artikel 22 van Pro de Huisvestingswet.
2. Met het bestreden besluit heeft het college het in het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd dat het belang dat de aanvrager bij de splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad. Het college heeft ter onderbouwing van dit standpunt verwezen naar de leefbaarheidstoets van de wijkcoördinator van 21 december 2017. Daaruit volgt volgens het college dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het verlenen van de vergunning zou leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woning.
3. Eiser is het niet eens met het besluit van het college. Hij vindt dat artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening gemeente Eindhoven 2016 (Huisvestingsverordening), waarin is bepaald dat de Huisvestingsverordening van toepassing is op alle woonruimten, onverbindend is. Eiser vindt daarom dat hij geen vergunning nodig heeft om de woning te splitsen. Als eiser toch verplicht is een vergunning aan te vragen, dan vindt hij dat het college die vergunning in redelijkheid niet kon weigeren.
De beoordeling door de rechtbank
4. De wettelijke regels die van belang zijn voor de inhoudelijke beoordeling van de zaak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Het college stelt dat de gemeenteraad op grond van de artikelen 2 en 22 van de Huisvestingswet alle woonruimten op het hele grondgebied van de gemeente door middel van de Huisvestingsverordening onder het toepassingsbereik van de Huisvestingswet kan brengen. Het college heeft gewezen op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 juli 2018 [1] en 29 augustus 2018 [2] als onderbouwing van die stelling. Ook heeft het college gewezen op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 maart 2017. [3]
5.1.
Uit artikel 2 van Pro de Huisvestingswet en de wetsgeschiedenis volgt dat de sturing via de Huisvestingsverordening zich moet beperkten tot die gebieden, woningtypen en prijsklassen waar de schaarste betrekking op heeft. Dit kan zijn buurt, wijk, stadsdeel, stad of gemeente. [4] Met het onder het bereik van de Huisvestingswet brengen van bepaalde woonruimten op een bepaald deel van het grondgebied van de gemeente, wordt een inbreuk gemaakt op het recht van vrije vestiging en het eigendomsrecht. De bevoegdheden op grond van de Huisvestingswet kunnen daarom niet lichtvaardig worden toegepast: er moet een aantoonbare noodzaak voor die toepassing zijn. De gemeenteraad kan die bevoegdheden daarom slechts gebruiken als dat noodzakelijk en geschikt is voor de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte of voor de bevordering van de leefbaarheid en als is voldaan aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit. Het moet daarbij altijd gaan om het goedkope deel van de woonruimtevoorraad. [5]
5.2.
In artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening heeft de gemeenteraad onder meer bepaald dat de vergunningsplicht van artikel 22 van Pro de Huisvestingswet geldt voor alle woonruimten. In artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening is geen expliciet gebied benoemd waarop deze vergunningsplicht betrekking heeft. De rechtbank begrijpt dat de gemeenteraad met deze bepaling alle woonruimten op het gehele grondgebied van de gemeente heeft willen aanwijzen, zoals tijdens de zitting door het college is toegelicht. In de toelichting op die bepaling heeft de gemeenteraad verder niet gemotiveerd waarom het aanwijzen van alle woonruimten op het hele grondgebied van de gemeente noodzakelijk en geschikt is in de zin van artikel 2 van Pro de Huisvestingswet. Het college heeft zich in het verweerschrift en tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat die noodzaak is aangetoond in een tweetal rapporten, te weten het (in april 2015 opgeleverde) rapport “Woonbehoefte in Eindhoven” en het (in 2017 opgeleverde) “Woonwensenonderzoek 2017”.
5.3.
De hiervoor genoemde rapporten hebben tot doel gehad om de woonbehoefte en -wensen in de gemeente Eindhoven inzichtelijk te maken. De rapporten tonen volgens het college aan, door middel van een overigens zeer beperkte steekproef onder de Eindhovense bevolking, dat er op het hele grondgebied van de gemeente schaarste is aan woningen in alle categorieën. Het college heeft tijdens de zitting erkend dat de rapporten niet kunnen dienen als een harde, cijfermatige onderbouwing van de gestelde schaarste, maar slechts een indicatief beeld geven. De rapporten bieden geen onderbouwd advies voor de stelling dat het noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte om alle woonruimten in de gemeente onder de vergunningsplicht van de Huisvestingswet te brengen. De noodzakelijkheid en geschiktheid van die maatregel blijkt uit de rapporten ook anderszins niet. Ook heeft het college niet op een andere manier de noodzaak van een dergelijke omvangrijke aanwijzing kunnen aantonen. Verder is niet gebleken hoe de gemeenteraad de noodzaak van invoering van een vergunningplicht heeft afgewogen tegen de daarmee gepaard gaande lasten en verplichtingen voor burgers en op de lokale woningmarkt opererende partijen en hun recht om als eigenaar vrijelijk over hun bezit te beschikken. [6] Uit de door het college ingebrachte rapportages volgt ook niet dat die afweging heeft plaatsgevonden.
5.4.
In de onder 5. genoemde uitspraken is telkens de Huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam onderwerp van geschil geweest. In die verordening is, anders dan in de Huisvestingsverordening, een duidelijk afgebakend gebied opgenomen. [7] Daarnaast is in de Amsterdamse verordening sprake van een beperkte aanwijzing van categorieën gebouwen. [8] Die bepalingen zijn tot stand gekomen op basis van twee (onderzoeks)rapporten die specifiek als onderzoeksopdracht de schaarste op de Amsterdamse woningmarkt hadden, [9] zoals eiser tijdens de zitting terecht heeft opgemerkt. Die onderzoeken hebben uiteindelijk tot een maatwerkbepaling in de Amsterdamse Huisvestingverordening geleid. Dit is ook de systematiek die de wetgever voor ogen heeft gestaan: eerst gericht onderzoek doen naar de noodzakelijkheid en geschiktheid van een aanwijzing en vervolgens tot een voldoende specifieke aanwijzing overgaan. De Eindhovense Huisvestingsverordening verschilt daarmee op dusdanig wezenlijke punten met de Amsterdamse Huisvestingsverordening, dat aan de verwijzing door het college naar de genoemde uitspraken niet de door hem gewenste betekenis kan toekomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de gemeenteraad, met het aanwijzen van alle woonruimten op het gehele grondgebied van de gemeente als toepassingsbereik van de Huisvestingsverordening, in strijd heeft gehandeld met artikel 2 van Pro de Huisvestingswet.
5.5.
Het college wijst erop dat het een politieke keuze is geweest om alle woonruimten aan te wijzen voor de vergunningsplicht. Op deze manier kan onder andere een “waterbed-effect” worden voorkomen in de zin dat huisjesmelkers de focus (ver)leggen op straten, wijken of categorieën van woonruimten die wel in aanmerking komen voor vergunningsvrije woningsplitsing waardoor de leefbaarheid kan worden aangetast. De rechtbank ziet er niet aan voorbij dat dit een lastige en moeilijk beheersbare problematiek is voor het gemeentebestuur, maar dat kan niet afdoen aan het oordeel van de rechtbank dat het college er niet in is geslaagd om te onderbouwen dat de hiervoor besproken omvangrijke aanwijzing noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
6. De rechtbank is van oordeel dat artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening onverbindend moet worden verklaard, omdat deze bepaling strijdig is met artikel 2 van Pro de Huisvestingswet. Er is naar het oordeel van de rechtbank slechts een louter theoretische mogelijkheid dat het college over andere dan de onder 5.2. genoemde (onderzoeks)bevindingen beschikt waarmee hij de verenigbaarheid van deze bepaling met artikel 2 van Pro de Huisvestingswet kan aantonen. Daarmee is het uitgesloten dat het college in andere gevallen de noodzakelijkheid en geschiktheid van artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening kan onderbouwen. Dit betekent dat eisers primaire beroepsgrond slaagt. Gelet hierop hoeft wat eiser verder heeft aangevoerd niet te worden besproken.
7. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, herroept het primaire besluit en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit onder de vaststelling dat voor de door eiser aangevraagde woningsplitsing geen vergunning is vereist. Het gevolg van het onverbindend verklaren van artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening is namelijk dat er geen aanwijzing meer bestaat van wijken en categorieën gebouwen waarvoor op grond van artikel 22 van Pro de Huisvestingswet een vergunning voor woningsplitsing nodig is.
8. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,– (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting). Ook moet het college het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat voor de door eiser op 31 oktober 2017 aangevraagde splitsing van de woning in vier appartementsrechten geen vergunning is vereist op grond van artikel 22 van Pro de Huisvestingswet;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.004,–;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 170,– aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F. Vink, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en
mr. M.H. Dworakowski-Kelders, leden, in aanwezigheid van drs. J.A. Meijer-Habraken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 januari 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE – Relevante regelgeving
Huisvestingswet 2014
Artikel 2
De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
(…)
Artikel 22
Het is verboden om een recht op een gebouw dat behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe aangewezen categorie gebouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders te splitsen in appartementsrechten als bedoeld in artikel 106, eerste en vierde lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek indien een of meer appartementsrechten de bevoegdheid omvatten tot het gebruik van een of meer gedeelten van het gebouw als woonruimte.
(…)
Huisvestingsverordening gemeente Eindhoven 2016
k. Wet: Huisvestingswet 2014;
(…)
c. het belang dat de aanvrager bij de splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad. Bij de beoordeling van het belang van het behoud voor de woonruimtevoorraad worden mede de ligging en de te verwachten vraag naar de in het betreffende gebouw of de in een gedeelte van het gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft opgenomen woonruimte betrokken;
(…)