Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/3266
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2019 in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. A.G. van Keulen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder
(gemachtigden: mr. B. Timmermans en mr. J.N.H. van de Waerdt).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam], te [woonplaats] ,
[naam], te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. M.T.C.A. Smets),
[namen], te [woonplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser een omzettingsvergunning verleend voor het splitsen van de woning aan de [adres] (een patiobungalow) in [woonplaats] in drie appartementen (woningvorming).
Bij besluit van 12 november 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het primaire besluit 1 herroepen en de omzettingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij besluit van 26 april 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, ten behoeve van het splitsen van de woning van eiser in drie appartementen, de daarvoor noodzakelijke bouwkundige aanpassingen, het aanbrengen van een rookgasafvoer en het wijzigen van een patiotuin/serre in woonkamer/keuken.
Bij besluit van 12 november 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het primaire besluit 2 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2019. Eiser en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Van derde-partij zijn [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde, [naam] en [naam] verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
In de woning op het adres [adres] zijn, zonder dat de daarvoor vereiste vergunningen waren aangevraagd, drie appartementen gerealiseerd. Verweerder heeft eiser daarom op 29 april 2016 een vooraankondiging van handhavend optreden gestuurd, die is vervangen door de vooraankondiging van 18 juli 2017.
Eiser heeft vervolgens, ter legalisering van de situatie, een omzettingsvergunning en een omgevingsvergunning aangevraagd. De besluiten tot verlening van deze vergunningen zijn bij de bestreden besluiten herroepen.
De omzettingsvergunning
2.1
Eiser heeft aangevoerd dat voor het splitsen van de woning geen omzettingsvergunning als bedoeld in de Huisvestingsverordening Eindhoven nodig was, omdat de woning al was gesplitst voordat de verordening op 1 januari 2016 in werking trad. Eiser heeft in dit verband gewezen op de besluitvorming ten aanzien van de woning op het adres [adres] in [woonplaats] . Daar had de woningsplitsing ook al plaatsgevonden voor 1 januari 2016 en heeft verweerder het weigeringsbesluit herroepen en beslist dat er geen omzettingsvergunning nodig was. Het bestreden besluit 1 kan volgens eiser dan ook niet in stand blijven.
2.2
Verweerder heeft bij het bestreden besluit 1 de omzettingsvergunning alsnog geweigerd, omdat de leefbaarheid in de omgeving niet kon worden gegarandeerd, ook niet door het stellen van voorschriften.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift gewezen op de uitspraak van deze rechtbank van 2 januari 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:10) in een zaak over een vergunning op grond van de Huisvestingsverordening Eindhoven. De rechtbank heeft in deze uitspraak artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening Eindhoven onverbindend verklaard. In deze zaak was de omzettingsvergunning op grond van ditzelfde artikel verleend.
Verweerder heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 januari 2019. Volgens verweerder is, als gevolg van deze uitspraak, voor woningvorming als bedoeld in de Huisvestingsverordening Eindhoven geen omzettingsvergunning meer nodig.
2.3
De rechtbank heeft, zoals verweerder heeft aangegeven, artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening Eindhoven onverbindend verklaard. Deze bepaling was volgens de rechtbank in strijd met artikel 2 van Pro de Huisvestingswet, omdat de vergunningplicht in artikel 22 van Pro de Huisvestingswet niet was beperkt tot bepaalde woonruimten en/of een bepaald deel van het grondgebied van de gemeente. Omdat de omzettingsvergunning ook in deze zaak op grond van artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening was verleend, heeft de uitspraak van de rechtbank van 2 januari 2019 ook gevolgen voor de uitkomst van dit geschil.
2.4
Ten gevolge van de onverbindendverklaring van artikel 15 van Pro de Huisvestingsverordening is aan de verlening van de omzettingsvergunning de grondslag komen te ontvallen. Die onverbindendverklaring heeft terugwerkende kracht. Eiser had dus van meet af aan geen omzettingsvergunning nodig. Omdat verweerder, er bij de weigering van de omzettingsvergunning bij het bestreden besluit 1, vanuit ging dat deze nodig was, is het beroep van eiser reeds hierom gegrond.
2.5
Verweerder heeft ter zitting betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat eiser geen belang meer heeft bij een oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Verweerder baseert dit standpunt op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2797). De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Die uitspraak ziet op de situatie dat aanvankelijk wel een omzettingsvergunning nodig was, maar ten tijde van het hoger beroep niet meer. Deze situatie kan niet worden vergeleken met die waarin nooit een vergunning nodig was en nooit een besluit tot verlening of weigering daarvan had mogen worden genomen.
2.6
Gelet op wat de rechtbank in de rechtsoverwegingen 2.1. tot en met 2.5 heeft overwogen, kan het bestreden besluit 1 niet in stand blijven.
De omgevingsvergunning
3.1
Volgens eiser is de realisering van de drie appartementen niet in strijd met het bestemmingsplan. Eiser voert aan dat er op 8 juni 1998 een bouwvergunning is verleend voor het dichtbouwen van de patio/serre. Deze is daarna dicht gebouwd en voorzien van een schuifdak. Daarmee was er ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007" al sprake van een hoofdgebouw dat buiten het bouwvlak was gerealiseerd. De gerealiseerde ruimte maakt onderdeel uit van het hoofdgebouw en is niet te beschouwen als een aanbouw of uitbouw. Het bouwen van het aangevraagde bouwwerk leidt er dan ook niet toe dat de patio wordt dichtgebouwd. Het bestemmingsplan bevat geen beperkingen ten aanzien van het aantal te bouwen woningen.
Het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing" vormt volgens eiser daardoor ook geen toetsingskader. Dit bestemmingsplan is pas op 12 juni 2018, ruim na ingebruikneming van de woningen en/of de aanvraag van de omgevingsvergunning op 25 oktober 2017, vastgesteld.
Verweerder had de gevraagde omgevingsvergunning dan ook niet vanwege strijd met deze bestemmingsplannen mogen weigeren.
3.2
Volgens verweerder voldoet het bouwplan niet aan het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007", omdat de patiotuin wordt dichtgebouwd en de maximale bouwhoogte van een hoofdgebouw de bestaande bouwhoogte overschrijdt, doordat het rookkanaal 2 meter boven het bestaande dak uitkomt. Dat de patiotuin reeds buiten het bouwvlak is gerealiseerd, maakt dit volgens verweerder niet anders.
Omdat het bouwplan niet voldoet aan het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007", moet het volgens verweerder ook worden getoetst aan het "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing". Omdat volgens dit bestemmingsplan een woning of kamergewijs verhuurde woning niet mag worden gewijzigd naar twee of meer woningen, is het bouwplan ook met dit bestemmingsplan in strijd.
Volgens verweerder kan een beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007" niet slagen, omdat met de uitvoering van het bouwplan de afwijking is vergroot. Er is een geheel andere dakconstructie aangebracht en er is een andere zijgevel met zes nieuwe raamkozijnen gerealiseerd.
Volgens verweerder bestaat er geen reden om niet aan het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing" te toetsen, ook al was dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit 2 nog niet in werking getreden. Omdat het bouwplan, ten tijde van die indiening van de bouwaanvraag, niet in overeenstemming was met het geldende bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007", is er geen reden om een uitzondering te maken op de hoofdregel dat moet worden getoetst aan het nieuwe plan.
3.3
Niet is in geschil dat de realisering van drie woningen in de patiobungalow niet strijdig is met de planregels van het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007", omdat op grond daarvan woongebouwen mogen worden gebouwd waarin een of twee of meer naast elkaar gelegen woningen mogen worden gerealiseerd.
3.4
In artikel 3.3.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007" is bepaald dat een hoofdgebouw uitsluitend mag worden gebouwd binnen het op de plankaart aangeduide bouwvlak.
Eiser heeft niet betwist dat het bouwplan ertoe leidt dat een gedeelte van de te realiseren woningen zich buiten het bouwvlak bevindt.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn opvatting dat de verlening van een bouwvergunning 8 juni 1998 maakt dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007".
Het bouwplan voorziet in een geheel andere bebouwing van de voormalige patio. De dakconstructie daarvan is zodanig gewijzigd, dat de daardoor overdekte ruimte als een volwaardige woonruimte kan worden gebruikt. Ook is geen sprake meer van de oorspronkelijke gevel. Omdat de planregels van het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007" nog steeds van toepassing waren, moest het bouwplan ten tijde van het nemen van het primaire besluit 2 worden getoetst aan de planregels van dat plan. Dat in 1998 een vergunning was verleend voor een ander bouwplan, maakt dat niet anders.
3.5
Voor zover het op basis van de bouwvergunning in 1998 gebouwde zou vallen onder het overgangsrecht, heeft verweerder ter zitting terecht opgemerkt dat sprake is van een intensivering van de bebouwing, zodat het bouwplan niet onder het bouwovergangsrecht valt. Op grond van artikel 32.1 van de planregels heeft dit overgangsrecht alleen betrekking op bestaande afwijkingen van dit plan, voor zover die afwijkingen naar de aard niet worden vergroot. Van de wijziging van een patiobungalow naar drie appartementen kan niet worden gezegd dat de afwijking naar de aard gelijk blijft.
3.6
Ook mag, op grond van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing", een woning niet meer worden gewijzigd naar twee of meer woningen. Omdat het bouwplan ten tijde van het nemen van het primaire besluit 2 strijdig was met het bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007", heeft verweerder het bouwplan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit 2 terecht getoetst aan het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing".
Dit betoog van eiser faalt.
4. Voor het overige heeft eiser geen gronden gericht tegen de toetsing door verweerder aan de planregels. Ook heeft eiser in beroep geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik.
5. Gelet op wat de rechtbank in de rechtsoverwegingen 3.1 tot en met 3.6 heeft overwogen, kan het bestreden besluit 2 in stand blijven.
Gevolgtrekkingen
6. Het bestreden besluit 1 zal worden vernietigd. Omdat een omzettingsvergunning niet meer nodig is, behoeft verweerder niet opnieuw op het bezwaar te beslissen. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand laten.
7. Omdat het beroep gegrond is, zal verweerder worden veroordeeld in de door eiser gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vast op € 1.024,00, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 512,00, wegingsfactor 1).
8. De rechtbank ziet verder aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand en bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats komt van dit besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00;
- bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht van € 170,00 moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 23 december 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Kerkdorp Acht 2007"
Artikel 1
46. woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk
huishouden; een woonwagen wordt niet tot een woning gerekend;
47. woongebouw:
een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of
gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als
een eenheid beschouwd kan worden;
Artikel 2.1
4. de bouwhoogte van een bouwwerk:
vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw
zijnde, met uitzondering van kleine bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes,
liftopbouwen en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen gemeten aan de zijde
van de weg waaraan het bouwwerk is/wordt opgericht;
Artikel 3 Woondoeleinden Pro
3.3
Bouwvoorschriften
3.3.1.
hoofdgebouwen
Voor het bouwen gelden de volgende bepalingen:
a. als hoofdgebouw mogen uitsluitend woongebouwen worden gebouwd;
b. een hoofdgebouw mag uitsluitend binnen het op de plankaart aangeduide "bouwvlak"
worden gebouwd;
c. de maximale goothoogte en maximale bouwhoogte van een hoofdgebouw: als bestaand,
tenzij op de plankaart anders is aangegeven;
Artikel 32 Overgangsbepalingen Pro
32.1
Overgangsbepalingen ten aanzien van bouwwerken
Bouwwerken, welke op het tijdstip van de eerste ter inzage legging van het ontwerp van dit plan
bestaan dan wel worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het
bepaalde in of krachtens de Woningwet, en in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen,
mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot:
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd,
mits de aanvraag van de bouwvergunning geschiedt binnen twee jaar na het tenietgaan.
Bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing"
Hoofdstuk 1 Inleidende regels
Artikel 1 Begrippen Pro
1.1
plan:
het bestemmingsplan Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing met identificatienummer NL.IMRO.0772.80281-0302 van de gemeente Eindhoven.
1.2
bestemmingsplan:
de geometrisch bepaalde planobjecten met de bijbehorende regels (en eventuele bijlagen).
1.3
bestaande situatie
bij bouwwerken: legale bouwwerken die aanwezig of in uitvoering zijn op het tijdstip van ter visie legging van het ontwerp van het bestemmingsplan, en bouwwerken zoals die mogen worden gebouwd krachtens een vergunning;
bij gebruik: legaal gebruik van grond en opstallen zoals aanwezig tijdens de inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
1.5
huishouden
een meerderjarige alleenstaande, dan wel twee of meer personen waarvan er ten minste één meerderjarig is, die duurzaam een gemeenschappelijke huishouding voeren.
1.6
kamerverhuur
woonvorm waarbij sprake is van woonruimte die geen eigen toegang heeft en waarbij de bewoner afhankelijk is van één of meer gedeelde wezenlijke voorzieningen (keuken, douche en/of toilet) buiten die woonruimte.
1.8
wijzigen van de gebruiksfunctie van gronden en/of gebouwen
het feitelijk wijzigen van de gebruiksfunctie van gronden en/of gebouwen, waarbij geen sprake is van omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo.
1.9
woning
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, dan wel voor de huisvesting van maximaal twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren.
1.1
woongebouw
een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden.
Artikel 2 Reikwijdte Pro
2.1
Herziening bestemmingsplannen
Dit bestemmingsplan herziet de bestemmingsplannen opgenomen in Bijlage 1 Bestemmingsplannen kamerverhuur en woningsplitsing en Bijlage 2 Bestemmingsplannen parkeren bij de regels, op de wijze zoals aangegeven in de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4.
2.2
Herziening regels kamerverhuur en woningsplitsing
De regels van de bestemmingsplannen zoals opgenomen in Bijlage 1 Bestemmingsplannen kamerverhuur en woningsplitsing bij de regels worden gewijzigd in die zin dat alle regels die betrekking hebben op kamerverhuur en woningsplitsing worden vervangen, en voor zover deze nog niet aanwezig zijn worden opgenomen dan wel aangevuld, door de regels zoals opgenomen in dit bestemmingsplan (artikel 3).
2.3
Herziening regels parkeernormen
a. De regels van de bestemmingsplannen zoals opgenomen in Bijlage 2 Bestemmingsplannen parkeren bij de regels worden verwijderd en worden vervangen, en voor zover nog niet aanwezig aangevuld, door de regels zoals opgenomen in Artikel 4 en Pro Artikel 5 van Pro dit bestemmingsplan.
b. (…)
c. (…).
2.4
Herziening regels begrippen
De begrippen zoals genoemd in artikel 1 worden Pro ook toegevoegd in de bestemmingsplannen zoals opgenomen in Bijlage 1 Bestemmingsplannen kamerverhuur en woningsplitsing en Bijlage 2 Bestemmingsplannen parkeren bij de regels. Als in de bestemmingsplannen een begrip al benoemd is, wordt dat begrip vervangen door het begrip zoals genoemd in artikel 1.
Hoofdstuk 2 Bestemmingsregels
Artikel 3 Parti Proële herziening inzake kamerverhuur en woningsplitsing
Onderstaande regels hebben betrekking op de bestemmingen die de functie wonen en/of woondoeleinden en/of woningen, woongebouwen dan wel andere benamingen die zien op de functie wonen in de betreffende bestemmingsomschrijving mogelijk maken.
3.1
Bestemmingsomschrijving
Binnen de betreffende bestemmingsomschrijving wordt onder de genoemde functies toegevoegd, voor zover nog niet aanwezig:
"met dien verstande dat:
a. een woning en/ of kamersgewijs verhuurde woning niet mag worden gewijzigd naar twee of meerdere woningen;
b. kamerverhuur niet is toegestaan, tenzij het een bestaande situatie betreft.