Uitspraak
201704113/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Amsterdam,
2. [appellant sub 2A], gevestigd te Amsterdam, en [appellant sub 2B], wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 april 2017 in zaken nrs. 14/6264, 14/6258 en 15/252 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij drie afzonderlijke besluiten van 21 februari 2013 heeft het college [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] elk een bestuurlijke boete opgelegd van € 96.000 vanwege het in strijd met artikel 30 van Pro de Huisvestingswet zonder vergunning van het college omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten van de woningen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5], [locatie 6], [locatie 7], en [locatie 8] te Amsterdam (hierna: de woningen).
Bij twee afzonderlijke besluiten van 3 december 2014 heeft het college de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen de aan hen gerichte besluiten van 21 februari 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluit van 5 december 2014 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het aan hem gerichte besluit van 21 februari 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 april 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 3 december 2014 en 5 december 2014 vernietigd voor zover in de besluiten van 3 december 2014 en 5 december 2014 de boetes tot een totaal bedrag van € 96.000 per overtreder in stand zijn gebleven, de boetes vastgesteld op totaal € 86.400,- per eiser in beroep en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de besluiten van 3 december 2014 en 5 december 2014. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. K. Roderburg, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellant sub 2B], beiden bijgestaan door mr. A.D. Koningsveld, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Franke, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De in deze uitspraak aangehaalde regelgeving is als bijlage bij de uitspraak opgenomen en maakt daar deel van uit.
2. Aan [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn boetes opgelegd vanwege overtreding van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet in acht woningen aan de Van Bossestraat. [appellant sub 2A] is eigenaar en verhuurder van deze panden. [appellant sub 2B] is via een andere BV zelfstandig bevoegd bestuurder van [appellant sub 2A]. [appellant sub 2B] is aangemerkt als feitelijk leidinggevende van [appellant sub 2A]. De panden zijn door [appellant sub 2A] gekocht, gerenoveerd en verbouwd. Vervolgens zijn deze verhuurd aan studenten. [appellant sub 1] heeft als bemiddelaar de verhuur van de woningen aan de studenten geregeld. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over overlast is het college gaan controleren en heeft het geconstateerd dat in de woningen meerdere studenten per woning wonen. Het college heeft de wijze waarop gebruik werd gemaakt van de acht woningen aangemerkt als gebruik als onzelfstandige woonruimte. Omdat daarvoor niet de vereiste vergunning was verleend heeft het college dit als overtreding van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet aangemerkt. Het college heeft [appellant sub 2B] en [appellant sub 2A], elk afzonderlijk als overtreder aangemerkt en [appellant sub 1] als medepleger en elk van hen een boete van €12.000 per woning opgelegd. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 1] zijn het niet eens met de boetes. De rechtbank heeft de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn met 10% gematigd.
3. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
Grondslag onderzoek en misbruik van bevoegdheid
4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het onderzoek naar de woningen op een onjuiste grondslag is gestart. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betwisten dat de meldingen van geluidsoverlast zijn gedaan. Voor zover ze bestaan, vloeien ze voort uit een hetze van één bewoner. Deze meldingen zijn de grondslag voor de beslissing tot mandatering en machtiging. Omdat het onderzoek op onjuiste grondslag is gestart is het mandaat voor handhaving van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet aan de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven (hierna: Dienst WZS) onbevoegd verleend en heeft de aanwijzing van de inspecteurs onbevoegd plaatsgevonden.
De aanleiding voor het onderzoek was een melding van geluidsoverlast. Vervolgens is tijdens het onderzoek en de bewonersbijeenkomsten gemeld dat deze vanwege de huurprijs en de geluidsoverlast plaatsvonden. Door vervolgens gebruik te maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van de Huisvestingswet is deze bevoegdheid dus gebruikt om geluidsoverlast tegen te gaan. Het college heeft op deze wijze misbruik van zijn bevoegdheid gemaakt, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
4.1. Uit de meldingen van overlast blijkt dat overlast wordt ondervonden als gevolg van de verbouwing van de woningen en het zich vestigen van studenten in de woningen. De meldingen zijn als bijlage bij het besluit op bezwaar gevoegd. Omdat op grond van die meldingen het vermoeden bestond dat artikel 30 van Pro de Huisvestingswet werd overtreden, is een onderzoek gestart. Voor het onderzoek naar de overtreding van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet en eventuele handhaving heeft het college mandaat verleend aan de Dienst WZS en toezichthouders van deze dienst aangewezen om onderzoek naar deze overtreding uit te voeren.
Het college is het bevoegde bestuursorgaan om tot handhaving over te gaan bij overtreding van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet en kan deze bevoegdheid mandateren. Daartoe is het college overgegaan nadat een vermoeden van overtreding van de Huisvestingswet is ontstaan.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college niet bevoegd was een onderzoek te starten naar de woonsituatie in de woningen. Ook ziet de Afdeling in hetgeen zij hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de mandatering en aanwijzing van toezichthouders onbevoegd of op onjuiste gronden heeft plaatsgevonden. Evenmin is gebleken dat het optreden tegen overtreding van de Huisvestingswet misbruik van recht is. Het college heeft handhavend opgetreden vanwege de overtreding van de Huisvestingswet en niet, zoals door [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is betoogd, tegen geluidsoverlast.
De betogen falen.
Hoor en wederhoor
5. De rechtbank overweegt dat sprake is geweest van een voornemenprocedure, waarbij [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vóór de boeteoplegging schriftelijk hun zienswijzen hebben kunnen geven op het voornemen van het college om boetes op te leggen. Ook oordeelt de rechtbank dat appellanten in de gelegenheid zijn gesteld om voorafgaand aan het voornemen gehoord te worden.
5.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat onvoldoende hoor- en wederhoor heeft plaatsgevonden en daarom is gehandeld in strijd met het recht op een eerlijk proces neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM. Het telefoongesprek door M. Bolkestein namens het college op 23 november 2013 is niet voldoende om aan het vereiste van hoor- en wederhoor te voldoen. Dat een zienswijze is ingediend is volgens hen ook niet voldoende. Zij verwijzen naar een rapport van de gemeentelijke ombudsman van 20 april 2011 (kenmerk RAI10435) waarin deze oordeelt dat betrokkenen in het kader van hoor en wederhoor moeten worden gehoord in het feitenonderzoek naar overtreding van de Huisvestingswet en dat de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen over het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen niet voldoende is.
5.2. Bij brief van 12 december 2012 is aan [appellant sub 1] het voornemen bekend gemaakt om voor acht overtredingen boetes op te leggen en is hij met toepassing van artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid gesteld om zienswijzen te geven op dat voornemen. Van die mogelijkheid heeft [appellant sub 1] bij brief van 18 januari 2013 gebruik gemaakt. Op 13 februari 2013 heeft mr. Roderburg het dossier van [appellant sub 1] ingezien.
Bij brieven van 12 december 2012 is aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het voornemen bekend gemaakt om elk van hen voor acht overtredingen boetes op te leggen en zijn zij in de gelegenheid gesteld om zienswijzen te geven op dat voornemen. Van die mogelijkheid hebben zij bij brief van 15 januari 2013 gebruik gemaakt. Op 13 februari 2013 heeft de gemachtigde van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het dossier ingezien.
Uit het besluit van 21 februari 2013 gericht aan [appellant sub 1] blijkt daarnaast dat op 16 november 2012 namens het college telefonisch contact is opgenomen met [appellant sub 1] en hij is uitgenodigd voor een gesprek over zijn rol in de verhuur van de woningen. [appellant sub 1] stemde aanvankelijk in, maar op 20 november 2012 liet zijn advocaat mr. K. Roderburg weten dat geen behoefte bestond aan een gesprek. Op 21 november 2012 is telefonisch aan mr. Roderburg meegedeeld dat het dossier zou worden overgedragen en beoordeeld zou worden of boetes zouden worden opgelegd. Daarbij is meegedeeld dat als [appellant sub 1] alsnog een gesprek wilde, dezelfde dag contact kon worden opgenomen. Dat is niet gebeurd.
Uit het besluit van 21 februari 2013 gericht aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] blijkt dat op 23 november 2012 namens het college telefonisch contact is gezocht met [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Nadat is gepoogd het kantoor van [appellant sub 2A] te bereiken is contact gezocht met [bedrijf A] omdat deze BV net als [appellant sub 2A] bestuurd wordt door [appellant sub 2B] en [persoon A]. Aan de telefoniste is doorgegeven dat onderzoek werd gedaan naar [locatie 9]-[locatie 10] en is verzocht om [persoon A] of [appellant sub 2B] terug te laten bellen voor een afspraak. Van hen is geen reactie gekomen. Wel heeft [persoon B] van [bedrijf B] (beheerder van de woningen) gebeld en meegedeeld dat [appellant sub 2B] geen behoefte had aan een gesprek.
5.3. De Afdeling ziet geen grond om het oordeel van de rechtbank onjuist te achten. Het college heeft [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in overeenstemming met artikel 4:8 van Pro de Awb voorafgaand aan de boeteoplegging in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze op het voornemen om boetes op te leggen kenbaar te maken. Daarmee zijn [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in de gelegenheid geweest om zienswijzen over zowel feiten als conclusies te geven, hetgeen zij ook hebben gedaan. Daarom is geen sprake van strijd met artikel 6 van Pro het EVRM en het beginsel van hoor- en wederhoor.
Bovendien zijn [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ook al tijdens het aan het voornemen voorafgaande onderzoek in de gelegenheid gesteld om in gesprek te gaan met het college en om hun visie op de feiten en bevindingen kenbaar te maken. Daarvan hebben zij echter zelf afgezien.
Overtreder
6. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij een cruciale rol heeft gespeeld in de omzetting van de woningen van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte en hij als medepleger kan worden aangemerkt. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd. Bij de vraag of iemand als medepleger kan worden aangemerkt, is volgens hem van belang of hij feitelijke macht en zeggenschap heeft over de handelingen die de overtreding vormen. De handelingen waarop de rechtbank zijn medeplegen baseert, moeten worden toegerekend aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. [appellant sub 1] kwalificeert niet als medepleger. Dit begrip dient overeenkomstig de strafrechtelijke jurisprudentie te worden uitgelegd. Om als medepleger te kunnen worden aangemerkt is vereist dat sprake is van nauwe en bewuste samenwerking. Daarbij moet rekening worden gehouden met de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding en de uitvoering of de afhandeling van de overtreding. [appellant sub 1] betoogt dat uit de verklaringen niet blijkt dat sprake is van bewuste samenwerking en een gezamenlijke uitvoering van de overtreding en hij dus niet als medepleger kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb.
[appellant sub 1] betoogt dat hij slechts was betrokken bij één klein onderdeel van de kamergewijze verhuur. Dat is onvoldoende om hem als medepleger aan te merken. Hij verwijst naar de verklaring van Hannewijk, bewoonster van [locatie 2], die verklaart dat [appellant sub 1] voor de hoofdhuurder zorgt en het dan loslaat. Zij verklaart dat [bedrijf B] de verhuurder is en dat zij zelf onderhuurcontracten heeft opgesteld. Hij betoogt dat hij geen eigenaar of verhuurder is. Hij heeft dus geen woonruimte omgezet en kon daar ook geen vergunning voor aanvragen. Hij is enkel als bemiddelaar ingeschakeld, heeft geen bemoeienis gehad met de verbouwing en had geen inspraak in de wijze waarop de verhuur zou plaatsvinden. Hij had het dus niet in zijn macht om de overtreding te beëindigen en kan daarom niet als overtreder in de zin van artikel 5.1 van de Awb worden aangemerkt.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
Medeplegen als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb doet zich voor bij een nauwe en bewuste samenwerking met een ander of anderen. De kwalificatie ‘medepleger’ is slechts gerechtvaardigd als de intellectuele en/of materiële bijdrage van de betrokkene aan het feit van voldoende gewicht is. In het bijzonder wanneer het medeplegen in de kern niet bestaat uit een gezamenlijke uitvoering, kunnen voor het oordeel dat zich niettemin een nauwe en bewuste samenwerking voordoet onder meer van belang zijn de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van het feit en het belang van de rol van de betrokkene (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2394).
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0099 wordt een zelfstandige woonruimte omgezet in onzelfstandige woonruimte door in de woning kamergewijs woonverblijf te verschaffen. Bepalend is de wijze waarop de woning feitelijk wordt bewoond. Het verbouwen van een gezinswoning is niet bepalend voor het moment van omzetting, aangezien vele gezinswoningen geschikt zijn voor onzelfstandige bewoning zonder dat daarvoor vergunningplichtige bouwkundige voorzieningen nodig zijn.
6.2. Uit het dossier blijkt dat [appellant sub 1] in opdracht van [appellant sub 2A] via de afgeschermde [facebookgroepen] losse kamers in de woningen heeft aangeboden. De studenten reageerden op deze advertenties. [appellant sub 1] regelde daarop een bezichtiging of een kijkavond en selecteerde de bewoners en wees de woonruimte toe. Hij regelde en ondertekende de huurovereenkomst en overhandigde de sleutels. De bewoners betaalden [appellant sub 1] een commissie ter hoogte van een maand huur. Uit de verklaringen van de huurders blijkt dat het contract op aandringen van [appellant sub 1] op naam van één van de ouders van de huurders of op naam van één van de huurders werd gesteld en dat deze huurder vervolgens bij de andere bewoners hun deel van de huur incasseerde en deze overmaakte.
6.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de rol van [appellant sub 1] cruciaal was voor het verhuren van de onzelfstandige woonruimte. Hij regelde de huurders waarbij het de intentie was om de kamers kamergewijs te verhuren. Hij had daarbij invloed op degene die de huurovereenkomst tekende. Uit de verklaringen van bewoners blijkt dat hij degene was die aandrong op het tekenen van de overeenkomst door één huurder. Hij ondertekende ook de overeenkomst namens [appellant sub 2A], waartoe hij dus kennelijk bevoegd was. Hij was derhalve nauw betrokken bij het feitelijk aanbieden en verhuren van kamers voor onzelfstandige bewoning. Dit kan alleen geschieden in bewuste en nauwe samenwerking met [appellant sub 2A], nu zij de eigenaar en verhuurder van de panden is. Voor medeplegen is niet nodig dat alle handelingen verricht worden door dezelfde persoon. Het enkele feit dat hij zelf de benodigde vergunningen niet kon aanvragen en de overtreding ook niet kon beëindigen, maakt niet dat hij niet als medepleger kan worden aangemerkt. Daarnaast kan een bestuurlijke boete ook opgelegd worden aan een overtreder die het niet in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen.
Overtreding
7. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat [appellant sub 2A] niet vergunningplichtig was omdat zij de woning aan één huurder verhuurde. Dat was meestal één van de ouders van de huurders en in een enkel geval één van een huurder. Dat deze huurder vervolgens huisgenoten aantrok om de woning mee te delen, is niet aan [appellant sub 1] of [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] toe te rekenen. Deze huurder is dan als overtreder aan te merken en niet [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] of [appellant sub 1].
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat zij de verhuur hebben uitbesteed aan [appellant sub 1] en hij een professionele partij is. De kamergewijze verhuur is hem dan ook toe te rekenen en niet aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
7.1. De rechtbank heeft uitgebreid uiteengezet wat de werkwijze en de taken en rollen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] waren bij de verhuur van de woningen. De Afdeling acht deze weergave in overeenstemming met de feiten die uit de besluiten en het dossier blijken en ziet in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd geen aanleiding om deze weergave van de werkwijze en taken en rollen niet juist te achten.
Uit de taxaties die voorafgaand aan de verbouwing en verhuur zijn gemaakt, blijkt dat de intentie was om de woning voor kamergewijze verhuur te gebruiken. De woningen zijn vervolgens door [appellant sub 2A] overeenkomstig de in de taxaties omschreven kamergewijze verhuur verbouwd. [appellant sub 1] heeft in opdracht van [appellant sub 2A] bewoners voor kamergewijze verhuur geworven en huurovereenkomsten gesloten. De kamers in de woning zijn vervolgens ook feitelijk als onzelfstandige woonruimte verhuurd. Dat op aandringen van [appellant sub 1] met een huurconstructie is gewerkt waarbij het huurcontract maar op één naam kwam te staan, doet niet aan de feitelijke situatie af. [appellant sub 2A] is eigenaar, wordt als verhuurder vermeld in de verhuurovereenkomst en is opdrachtgever van [appellant sub 1] en beheerder [bedrijf B]. Daarom en omdat de intentie van [appellant sub 2A] tot kamergewijze verhuur ook uit de taxaties vooraf blijkt, heeft de rechtbank het betoog dat de overtreding [appellant sub 2A] niet was toe te rekenen terecht niet gehonoreerd. De stelling van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de taxaties van [bedrijf C] niet gemaakt zijn voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is niet geloofwaardig. De taxaties door [bedrijf C] zijn gemaakt tussen de aankoop van de woningen door [appellant sub 2A] op 8 november 2011 en de inschrijving van de akte van levering op 3 mei 2012. In een in opdracht van de enig aandeelhouder van [appellant sub 2A], [bedrijf A], opgestelde taxatie van [bedrijf D] is wat betreft de huurinkomsten uitgegaan van de opgave van opdrachtgever. De gehanteerde huurinkomsten komen overeen met de taxatie van [bedrijf C]. Daarnaast heeft [bedrijf C] na de aankoopdatum namens [appellant sub 2A] vooroverleg Wabo gevoerd met het Stadsdeel West over uitbouw van de woningen aan de achterzijde.
Uit de verklaringen van de huurders blijkt dat [appellant sub 1] via afgesloten facebooksites kamers aanbood voor vrouwelijke studenten. Hij drong na het toewijzen van de kamers aan de studenten vervolgens aan op het op naam zetten van het contract van één van de ouders van een huurder of op naam van één van de huurders. De contractant moest dan vervolgens bij de andere bewoners hun deel van de huur incasseren en overmaken. Hij was zich derhalve terdege bewust van de wijze waarop de kamers feitelijk in gebruik waren. Het betoog van [appellant sub 1] dat de overtreding hem niet toe te rekenen is omdat het huurcontract op één naam stond, faalt daarom eveneens.
Begrip "huishouding", woningdelen en anticipatie op nieuw beleid
8. De rechtbank oordeelt dat genoegzaam blijkt wat onder een huishouden wordt verstaan en dat de verbodsbepaling met het nieuwe beleid met betrekking tot woningdelen niet is gewijzigd. Voorts overweegt de rechtbank dat niet voldaan is aan het beleid omdat onder meer niet wordt voldaan aan de daarin gestelde voorwaarden dat de woningdelers zelf het initiatief tot samenwoning hebben genomen en de kamers ook niet voldoen aan de in het beleid gestelde ruimtelijke eisen.
8.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het voor hen niet kenbaar was dat zij in strijd met de regelgeving handelden. Daartoe voeren zij aan dat niet duidelijk was dat onder een huishouden één of twee personen, al dan niet met kinderen werd verstaan. Veel professionele verhuurders dachten dat het toegestaan was om met meer dan drie volwassenen in een vrije sector huurwoning te wonen. Dit gebeurt ook veel in Amsterdam en daartegen is structureel niet handhavend opgetreden. Op de gemeentelijke website stond dat woningdelen door een woongroep met meer dan twee volwassenen mogelijk is als er sprake is van een gemeenschappelijk huishouden. Ook heeft de wethouder in een artikel in het financieel dagblad uitspraken gedaan over inwonen, kamergewijze bewoning en woningdelen. Ten slotte is door de wethouder en het Steunpunt Wonen aan derden informatie verstrekt over de mogelijkheid met meer dan drie personen in een huis te wonen. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] stellen dat in het Bouwbesluit, de Wet ruimtelijke ordening en in regelgeving in andere gemeentes een andere definitie van huishouden wordt gehanteerd.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet voldaan is aan het nieuwe beleid voor woningdelers. Aan de voorwaarde dat de woningdelers zelf het initiatief moeten nemen voor woningdelen is voldaan en de kamers voldoen aan het vereiste dat zij minimaal 15 m2 groot zijn. Er had vooruit gelopen moeten worden op de regelgeving over woningdelen door woongroepen die in ontwikkeling was en nu is vastgelegd in de notitie "Ruimte voor Woningdelers" (hierna: de notitie woningdelen). Daarin wordt onder voorwaarden wonen met meer dan twee volwassenen toegestaan.
8.2. In artikel 1, onder g, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Verordening) staat een "huishouden" gedefinieerd als een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
Deze definitie in de Verordening is kenbaar en duidelijk. Dat in andere regelgeving en in andere gemeentes wellicht andere definities worden gehanteerd, maakt niet dat bovenstaande definitie niet duidelijk is. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat genoegzaam blijkt wat onder een huishouden wordt verstaan en dat gelet op de definitie duidelijk is dat drie tot zeven studenten per woning niet als huishouden worden aangemerkt.
Voor zover [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een beroep doen op het vertrouwensbeginsel, faalt dit. Uit de door hen overgelegde stukken uit het Financieel Dagblad, de gemeentelijke website en de correspondentie aan derden blijkt niet dat door een daartoe bevoegde persoon een concrete ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat de wijze waarop de verhuur is vormgegeven, te weten het verhuren van verschillende kamers aan studenten via een huurovereenkomst aan één van hen, niet vergunningplichtig is. De stelling dat het college bewust nooit gehandhaafd heeft tegen het overtreden van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet door het samenwonen in één woning met meer dan twee volwassenen, is niet aangetoond door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Bovendien kan aan het niet handhavend optreden tegen een overtreding geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat ook nu niet tegen deze overtreding zal worden opgetreden.
8.3. In de notitie woningdelen staan negen voorwaarden waaronder een woongroep geen omzettingsvergunning hoeft aan te vragen:
1. De woongroep is aangemeld bij de gemeente door de huurders;
2. Er is sprake van één huurcontract op naam van alle leden van de woongroep. Er is geen huurrelatie tussen de bewoners onderling; zij zijn gelijkwaardig op dat punt;
3. Bij vertrek van de medehuurder bepalen de achtergebleven huurders onderling op basis van gelijkwaardigheid wie de nieuwe medehuurder wordt (coöptatie);
4. De huurders maken gebruik van een gemeenschappelijke rekening voor het betalen van de huur en vaste lasten zoals elektriciteit en water;
5. Elke bewoner heeft een eigen kamer die voldoet aan de minimale eisen uit het Bouwbesluit.
6. Er is een extra, gemeenschappelijke verblijfsruimte, niet zijnde een slaapkamer;
7. Binnen de woonruimte is er gemiddeld 15m² gebruiksoppervlak per bewoner plus 15m² gebruiksoppervlak voor de gemeenschappelijke verblijfsruimte;
8. De woning voldoet aan de eisen voor geluidsreducerende maatregelen (de 62-dB-regel);
9. Als er in de woning vijf of meer personen wonen, moet een gebruiksmelding plaatsvinden conform het Bouwbesluit en moet voldaan worden aan de in dat verband gestelde eisen voor bijvoorbeeld (brand)veiligheid.
Dit beleid is overigens per 1 januari 2017 weer ingetrokken.
8.4. De studenten zijn geworven voor de kamers via afgeschermde facebookgroepen, waarvan [appellant sub 1] de beheerder was en waar afzonderlijke kamers werden aangeboden. De studenten reageerden op deze advertenties. [appellant sub 1] regelde een bezichtiging of een kijkavond en selecteerde de bewoners en wees de kamers toe. De huisgenoten kenden elkaar niet altijd voordat zij op de kamers reageerden. Gelet hierop is het niet aannemelijk dat het initiatief om samen te wonen van de studenten komt en dat zij derhalve voldeden aan die voorwaarde van het beleid. Uit de verklaringen van bewoners, de huisbezoeken en de huurovereenkomsten blijkt voorts dat geen woongroep is aangemeld bij de gemeente, het huurcontract op één naam staat, er geen gemeenschappelijke rekening is en geen gemeenschappelijke verblijfsruimte. De groep van bewoners en de woningen voldeden dus niet aan voorwaarde 1, 2, 4, 6 en 7 van de notitie woningdelen.
De betogen falen.
Inbreuk eigendomsrecht
9. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat het vereisen van een vergunning voor omzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimte in strijd is met artikel 17 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM. Het aanwijzen van alle woningen in Amsterdam als woningen waarvoor een vergunning vereist is voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimte betekent een uitholling van het eigendomsrecht, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1887 laat artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet en de Verordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid ten doel. Met de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beperkingen die door het verbod op het zonder vergunning omzetten in onzelfstandige woonruimte worden gesteld, niet in verhouding staan tot de genoemde doelstelling. Dat met onzelfstandige woonruimte het aantal bewoners per woning hoger is en dat veel vraag is naar onzelfstandige woonruimte, maakt niet dat het vergunningstelsel niet strekt tot bescherming van het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid. Het vergunningstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden omzetting naar onzelfstandige woonruimte wordt toegestaan en biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid te beschermen. In hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad, gelet op de schaarste aan woonruimte in Amsterdam en de leefbaarheid, niet, met enige uitzonderingen, alle woningen in Amsterdam heeft kunnen aanwijzen als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van Pro de Huisvestingswet.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 17 van Pro het Handvest in dit geval niet zijn geschonden.
De betogen falen.
Evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte
10. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de ratio van de Huisvestingswet een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte is. Zij betogen dat het college de bevoegdheid om handhavend op te treden voor een ander doel gebruikt. Door slechts bewoning door maximaal twee volwassenen toe te staan, draagt het college juist bij aan de schaarste op de woningmarkt. Het college maakt dus misbruik van deze bevoegdheid. De bevoegdheid om handhavend op te treden ter handhaving van artikel 30 van Pro de Huisvestingswet kan volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daarnaast enkel zien op sociale huurwoningen, terwijl het hier gaat om geliberaliseerde woningen.
10.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Huisvestingswet en de Verordening niet als doel hebben de bezetting van woningen te maximaliseren. Het door een vergunningstelsel reguleren van de samenstelling van het aanbod van onzelfstandige woonruimte en zelfstandige woonruimte is niet in strijd met het nastreven van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte. Uit de Huisvestingswet volgt niet dat artikel 30 van Pro de Huisvestingswet enkel ziet op sociale huurwoningen.
De betogen falen.
Uitzondering tweede woning en uitzondering aangewezen woonruimte.
11. De rechtbank heeft verwezen naar de motivering van het college in het besluit op bezwaar. Daarin stelt het college dat uit de definitie van tweede woonruimte, in artikel 1, onder w, al volgt dat er geen sprake kan zijn van een tweede woning huur wanneer de woning wél permanent wordt gebruikt door aan ander dan de (hoofd)huurder, in dit geval diens kind. Nu blijkt dat er sprake was van permanente bewoning tegen betaling, al dan niet op basis van onderhuurcontracten, is er geen sprake meer van een "tweede woning huur", aldus het college.
Voorts stelt het college in de besluiten op bezwaar dat de woningen niet zijn aangewezen als woonruimte voor studenten en promovendi en hiervoor ook niet aangewezen kunnen worden omdat woningen in de vrije sector niet worden aangewezen als woonruimte voor studenten of promovendi. Op grond van artikel 7, eerste en vijfde lid, van het convenant woonruimteverdeling worden in samenspraak met de woningcorporaties alleen woningen aangewezen in de sociale huursector met een rekenhuur die lager is dan de maximale huurtoeslaggrens.
11.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitzonderingen van de vergunningplicht in artikel 26, derde lid, onder a en b, van de Verordening niet van toepassing zijn. De woning kan worden aangemerkt als een tweede woning huur, nu degenen op wier naam de huurcontracten staan, niet de gebruikers zijn, maar dat de studerende kinderen en anderen dat zijn. Voorts stellen zij dat bij de start van het gebruik de mogelijkheid om de woningen voor studenten aan te wijzen nog niet bestond, zij verzoeken deze daarvoor alsnog aan te wijzen.
11.2. De Afdeling ziet geen grond om het oordeel van de rechtbank onjuist te achten. In de definitie van "tweede woning huur" staat onder andere dat het moet gaan om woonruimte die niet permanent wordt gebruikt door een en dezelfde persoon die huurder is. De (onder)huurders gebruikten de woning wel permanent zodat de uitzondering niet van toepassing is.
De woningen zijn niet aangewezen als woonruimte voor studenten en promovendi en gelet op het voorgaande bestaat ook geen concreet zicht op het alsnog aanwijzen van deze woningen daarvoor. De rechtbank heeft het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 1], dat de Afdeling leest als een betoog dat concreet zicht op legalisatie bestaat, terecht afgewezen.
De betogen falen.
Gelijkheidsbeginsel
12. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat woningcorporaties op grond van het convenant woonruimteverdeling sociale huurwoningen onder de huurtoeslaggrens wel aan woongroepen mogen verhuren en in aangewezen studentenwoningen ook onzelfstandige woonruimte mogen verhuren. Daarvoor is geen vergunning vereist. Zij achten dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
12.1. Het convenant ziet op sociale huurwoningen. De woningen waarvoor de boetes zijn opgelegd betreffen geliberaliseerde woningen. Reeds daarom faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Uitvoeringsrichtlijn
13. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en de redelijkheid en billijkheid na de constatering van de overtredingen het beleid is aangepast door op 6 november 2012 de Uitvoeringsrichtlijnen Woningonttrekking Stadsdeel West 2012 vast te stellen. Daarin zijn voorwaarden opgenomen waaronder vergunningen voor omzetting naar onzelfstandige woonruimte worden verleend en is het percentage woningen dat daarvoor in aanmerking komt, beperkt.
13.1. Het na de overtreding vaststellen van voorwaarden voor toewijzing van vergunningen in de Uitvoeringsrichtlijnen Woningonttrekking Stadsdeel West 2012 is niet van invloed op de geconstateerde overtreding. Dit beleid ziet immers niet op de vraag of een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte vereist is, maar op de vraag of en onder welke voorwaarden deze vergunning verleend kan worden. De boetes zijn opgelegd omdat zonder vergunning woonruimte is omgezet naar onzelfstandige woonruimte. Het genoemde beleid is daarvoor niet relevant. Het betoog kan derhalve niet leiden tot aantasting van het besluit tot boeteoplegging.
Boete
14. [appellant sub 1] betoogt dat de boete disproportioneel is. De hoogte is niet in overeenstemming met de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de draagkracht van de overtreder. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb moet de boete gematigd worden omdat hij als bemiddelaar een kleine rol had, hij geen economisch eigenaar was van de woningen en daarom geen financieel belang had bij de omzetting. Hij heeft de bedragen die in rekening zijn gebracht bij de bewoners terugbetaald. Ook is geen rekening gehouden met zijn inkomenspositie. Hij stelt dat de boete tot zijn faillissement zal leiden.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat een last onder dwangsom voldoende was geweest om de overtreding te laten beëindigen. Eén boete was voldoende geweest om alle acht overtredingen te beëindigen. Zij achten het disproportioneel om voor dezelfde overtreding acht keer een boete op te leggen. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vormen bovendien een economische eenheid. Daardoor worden zij twee maal in hun vermogen getroffen. Voorts is geen rekening gehouden met hun draagkracht bij de oplegging van de boete. [appellant sub 2A] heeft vanaf het voornemen tot opleggen van de boete een hersteltraject opgestart waarbij de woning nog maar aan twee mensen is verhuurd. Daarvoor zijn veel kosten gemaakt en hierdoor is de onderneming getroffen in haar vermogen.
14.1. In artikel 59, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete kunnen opleggen bij overtreding van artikel 30 van Pro de wet. In het tweede lid, onder a, is bepaald dat burgemeester en wethouders voor een eerste overtreding een boete opleggen overeenkomstig kolom A van de bij artikel 59 behorende Pro tabel in Bijlage 5. In de genoemde tabel in Bijlage 5 is bepaald dat de boete voor onttrekking bij de eerste overtreding € 12.000,— bedraagt.
14.2. Zoals overwogen in de uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1277 acht de Afdeling de in de tabel geregelde boete van € 12.000,00 voor het omzetten van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding in zijn algemeenheid niet onevenredig. Daarbij betrekt de Afdeling dat woningonttrekking een urgent maatschappelijk probleem is, zeker in de gemeente Amsterdam, en dat de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
14.3. De Afdeling dient daarnaast tevens te beoordelen of de opgelegde boete in het voorliggende geval evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit en alle relevante omstandigheden van het geval.
De overtreding ziet op het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Deze overtreding is in acht woningen begaan. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] houden zich bedrijfsmatig bezig met het aankopen, verbouwen en verhuren van panden. [appellant sub 2A] beheert naar eigen zeggen een vastgoedportefeuille van 200 onroerende goederen in Amsterdam. Kamergewijze verhuur brengt meer op dan verhuur als zelfstandige woonruimte.
[appellant sub 1] houdt zich bedrijfsmatig bezig met het bemiddelen in verhuur van woonruimte. Voor die bemiddeling ontvangt hij een courtage ter hoogte van een maandhuur per woning. Omdat [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zich bedrijfsmatig bezig houden met verhuur van woningen en ingeval van [appellant sub 1] met het bemiddelen in kamers voor studenten, kan van hen verwacht worden dat zij zich verdiepen in de regelgeving omtrent de verhuur van woonruimte.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben afgescheiden vermogens. Dat [appellant sub 2B] bestuurder is van [appellant sub 2A] maakt niet dat zij één economische eenheid zijn met één vermogen. [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben niet inzichtelijk gemaakt dat de boete onevenredig is gelet op hun inkomens- en vermogenspositie. Dat [appellant sub 1], naar hij stelt, van de overtreding geen financieel voordeel heeft genoten, vormt geen omstandigheid die tot matiging van de opgelegde boete noopt, reeds omdat deze omstandigheid geen afbreuk doet aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding en de met de Huisvestingswet beoogde doelstelling strekt tot een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte en niet tot het voorkomen van financieel voordeel. Dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] een hersteltraject zijn gestart om de overtreding ongedaan te maken is geen bijzondere omstandigheid die tot matiging van de boete dient te leiden. Ook de omstandigheid dat dezelfde overtreding in acht woningen leidt tot acht boetes, acht de Afdeling geen bijzondere omstandigheid die tot matiging van de boete dient te leiden.
Conclusie
15. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Borman w.g. Rietberg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
725. Bijlage I
Awb
Artikel 4:8
1 Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
[…]
Artikel 5:1
1 In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2 Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3 Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Huisvestingswet
Artikel 30 [Vervallen per 01-01-2015]
1 Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
b. met andere woonruimte samen te voegen;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
2 Onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
[…]
Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
Artikel 1.
[…]
g. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
[…]
o. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en toilet.
[…]
w. Tweede woning huur: woonruimte met een rekenhuur hoger dan de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13 eerste Pro lid onder a van de Wet op de huurtoeslag, die niet permanent wordt gebruikt door een en dezelfde natuurlijke persoon die huurder is.
dd. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
[…]
Artikel 26, derde lid,
[…]
3. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van Pro de wet wordt in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van
a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder Pro w en x; en
b. door burgemeester en wethouders aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte; en
c. woonruimte op de adressen genoemd in bijlage 6 ‘Adressen Solids’ bij deze verordening.
Artikel 27
Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.