ECLI:NL:RBOBR:2019:1896 - Rechtbank Oost-Brabant - Vaststelling en vernietiging van maatwerkvoorschriften ge...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 18/1464 en SHE 18/1485

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2019 in de zaken tussen

Den Ouden Regionaal Overslag Centrum B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. ing. L.J. Wildeboer),

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

(gemachtigde: [gemachtigde] )

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (GS), verweerder,

(gemachtigden: ing. H.L. van Aarle, ir. T.F.A.M. Teunissen en E.L.A. Kramer).

Eiseres en eiser hebben tevens als derde-partij in elkaars zaak deelgenomen. Daarnaast heeft het
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond(het college) als partij aan het geding deelgenomen, (gemachtigde: M.J.A. Maas).

Procesverloop

In het besluit van 25 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder, gelet op artikel 8.42 van de Wet milieubeheer en artikel 2.7a, vierde lid, onder c, van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de inrichting van eiseres maatwerkvoorschriften vastgesteld.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer SHE 18/1464. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Ook eiser heeft beroep ingesteld. Dat is geregistreerd onder zaaknummer SHE 14/1485.

In de uitspraak van 27 augustus 2018 (SHE 18/1462) heeft de voorzieningenrechter als ordemaatregel het bestreden besluit geschorst tot en met zes weken na verzending van de uitspraak op het beroep van eiseres.

Op 31 oktober 2018 heeft een inlichtingencomparitie plaatsgevonden. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt. Na de inlichtingencomparitie is de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. Deze heeft op 17 december 2018 advies uitgebracht. Partijen hebben hierop gereageerd.

De zaak is behandeld op de zitting van 5 februari 2019. Namens eiseres zijn verschenen
[naam] en [naam] , bijgestaan door de gemachtigde en ing. [naam] . Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het college is vertegenwoordigd door de gemachtigde en door
ing. C.M.E.M. Aquina en mr. L.C.A. Nuyts. Van de StAB zijn als deskundigen gehoord
ing. J. Grit en ing. C. Coenrady.

Overwegingen

Inleiding

1. In deze uitspraak zal de rechtbank eerst de vaststaande feiten noemen. Daarna wordt het bestreden besluit beschreven en worden de beroepsgronden behandeld. De regelgeving waarnaar wordt verwezen, staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

2.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Sinds 1996 heeft eiseres een overslag-/mestverwerkingsbedrijf aan de [adres] . Voor het in werking hebben van deze inrichting zijn door verweerder aan eiseres diverse omgevingsvergunningen verleend. Op 5 december 2014 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend die de productie van mestkorrels met een capaciteit van 60.000 ton per jaar mogelijk maakt. Aan de veranderingsvergunning is onder meer doelvoorschrift 5.2.1 verbonden, waarin verweerder heeft bepaald dat de geuremissie uit de schoorsteen van de inrichting niet meer mag bedragen dan 398 MouE(H) (hedonisch gewogen) per uur, gedurende 6.000 uren per jaar. Tegen deze omgevingsvergunning is beroep ingesteld bij deze rechtbank. In de einduitspraak van 17 september 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:5458) heeft de rechtbank onder andere ook immissievoorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning.

2.2

Nadien is er een verzoek om handhaving ingediend door een omwonende. Dat is door verweerder afgewezen omdat verweerder geen overtreding kon constateren. De rechtbank heeft (na inschakeling van de StAB) in een uitspraak van 7 juli 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:3655) deze afwijzing in stand gehouden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in een uitspraak van 10 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3254) op het hiertegen ingestelde hoger beroep geoordeeld dat op 10 december 2015 voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 is overtreden.

2.3

Op 6 oktober 2017 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen. Verweerder was van plan uit eigen beweging (ambtshalve) de voorschriften van de omgevingsvergunning van
5 december 2014 te wijzigen. Eiseres, eiser en anderen hebben hiertegen zienswijzen ingediend.

Behandeling beroepsgronden

3. In het bestreden besluit stelt verweerder maatwerkvoorschriften vast op grond van artikel 8.42, derde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Voorschrift 1.1.1 bevat een verplichting voor het uitvoeren van een geuronderzoek en dit vervolgens elke vier jaar te herhalen. Voorschrift 1.1.2 geeft verweerder een rol bij de keuze voor de deskundige die het geuronderzoek moet uitvoeren. Voorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.5 voorzien in een stappenplan om tot een aanvaardbaar geurhinderniveau te komen. Voorschrift 1.1.6 bevat een nieuw doelvoorschrift, namelijk een geuremissienorm van 199 MouE, niet hedonisch gewogen. In voorschriften 1.1.7 tot en met 1.1.11 worden eisen gesteld aan de schoorsteen waar de lucht van de mestverwerkingsinstallatie en de geur naar buiten komt. Voorschrift 1.1.12 bevat een begrenzing van de productietijd. Voorschriften 1.1.13 tot en met 1.1.17 zijn gelijk aan de voorschriften die de rechtbank in de uitspraak van 17 september 2015 aan de vergunning had verbonden.

4. Naar aanleiding van de inlichtingencomparitie heeft verweerder nog een nadere onderbouwing gegeven van zijn vermoeden dat het redelijk geurhinderniveau wordt overschreden.

5.1

Eiseres voert aan dat er een nieuw ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd omdat verweerder van procedure verandert. Verweerder was van plan de omgevingsvergunning te wijzigen, maar stelt ineens maatwerkvoorschriften vast.

5.2

Verweerder is veranderd van procedure naar aanleiding van de zienswijzen van eiseres, waarin zij aangaf dat de geuremissie van de mestverwerkingsinstallatie onder de werkingssfeer van het Abm is komen te vallen.

5.3

Eiseres heeft een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting. Tot de inrichting behoort een IPPC-installatie in verband met de tijdelijke opslag van meer dan 50 ton gevaarlijke afvalstoffen. De mestverwerkingsinstallatie is géén IPPC-installatie. Per 1 januari 2016 is het Abm uitgebreid met afdeling 2.3. Deze afdeling is ook van toepassing op bedrijven met een omgevingsvergunning milieu met uitzondering van de emissies naar de lucht van een IPPC-installatie als bedoeld in artikel 2.3a, tweede lid, van het Abm. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 van het Abm zijn geen eisen aan de geurhinder van de mestverwerkingsinstallatie gesteld. Als gevolg van de wijziging van het Abm is afdeling 2.3 van toepassing op de geuremissie van de mestverwerkingsinstallatie. Als verweerder specifieke eisen wil stellen aan deze geuremissie, dan zal verweerder deze afdeling in acht moeten nemen. In zoverre is verweerder terecht veranderd van procedure.

5.4

Voor het stellen van maatwerkvoorschriften is niet verplicht dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden doorlopen. De rechtbank houdt het ervoor dat verweerder desalniettemin heeft besloten om afdeling 3.4 van de Awb feitelijk toe te passen (ook omdat in het bestreden besluit is ingegaan op de zienswijzen tegen het ontwerpbesluit). Dit betekent overigens ook dat de rechtbank zich bevoegd acht te oordelen over deze zaak en dat er geen bezwaar maar beroep openstaat tegen het bestreden besluit. Als verweerder het helemaal goed had willen doen, had verweerder opnieuw moeten beginnen en dus een nieuw ontwerpbesluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften ter inzage moeten leggen. Dat heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. De rechtbank heeft op de zitting partijen gevraagd of iemand hierdoor in zijn of haar belangen is geschaad. Dat is niet het geval. De rechtbank ziet zelf ook niet dat iemand hierdoor is benadeeld en zal het formele gebrek in het besluit passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.

6.1

Eiseres betwist dat sprake is geweest van het overschrijden van het aanvaardbaar geurhinderniveau als bedoeld in artikel 2.7a van het Abm. Volgens eiseres was verweerder daarom niet bevoegd om maatwerkvoorschriften te stellen. Eiseres vindt daarom ook dat de voorschriften van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 en aangevuld in de uitspraak van deze rechtbank van 17 september 2015 zijn komen te vervallen gelet op de overgangsregeling in artikel 2.8a van het Abm. Eiseres stelt zich in dit verband op het standpunt dat het aanvaardbaar geurhinderniveau volgt uit de figuren 5.1 en 5.2 in het rapport van SGS van 15 januari 2013 dat deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van
5 december 2014.

6.2

Het is eiser onduidelijk of de vergunningsvoorschriften nog steeds gelden. Hij wil eigenlijk dat in het bestreden besluit wordt aangegeven welke vergunningsvoorschriften nu eigenlijk zijn vervallen.

6.3

Verweerder sluit bij de bepaling van het aanvaardbaar geurhinderniveau aan bij de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant (Beleidsregel). In deze Beleidsregel wordt een andere term gebruikt: ‘aanvaardbare geurbelasting’ die ook in de maatwerkvoorschriften zelf terugkeert. Een aanvaardbare geurbelasting wordt bij een combinatie van nieuwe en bestaande activiteiten (zoals bij het bedrijf van eiseres) vastgesteld volgens artikel 11 van Pro de Beleidsregel. Verweerder heeft onderbouwd waarom hij een redelijk vermoeden heeft van overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau. Omdat dit volgens hem wordt overschreden, heeft verweerder maatwerkvoorschriften gesteld. Verweerder is overigens van mening dat deze maatwerkvoorschriften gelden naast de voorschriften van de omgevingsvergunning van 5 december 2014.

6.4

Partijen verschillen van mening over de vraag welke regels en voorschriften nu eigenlijk voor eiseres gelden. Dat komt de duidelijkheid niet ten goede. En duidelijkheid is hetgeen waar partijen wel behoefte aan hebben. De rechtbank vindt het belangrijk hierin orde te scheppen en zal hieronder de volgende vragen beantwoorden:

Wat is er gebeurd met de voorschriften van de omgevingsvergunning van
Wat is het aanvaardbaar geurhinderniveau?

Daarna zal de rechtbank beschrijven wat volgens haar de stappen zijn die op basis van artikel 2.7a van het Abm moeten worden genomen om een aanvaardbaar geurhinderniveau te bereiken. De rechtbank zal bespreken of al deze stappen wel zijn genomen.

Tot slot worden de meer specifieke argumenten en de onderbouwing van het vermoeden van het overschrijden van het aanvaardbaar geurhinderniveau respectievelijk de vraag of dit niveau wel is overschreden, besproken aan de hand van het advies van de StAB.

Wat is er gebeurd met de voorschriften van de omgevingsvergunning van 5 december 2014?

6.5

De rechtbank begint met de beantwoording van deze vraag omdat het van belang is te weten welke normen voor eiseres nu eigenlijk gelden. Eiseres stelt eigenlijk dat voor haar op dit moment alleen de open, algemene norm in artikel 2.7a van het Abm van toepassing is, namelijk dat zij de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau moet beperken.

Op grond van het Abm gelden algemene regels uit het Abm voor bedrijven met een omgevingsvergunning milieu ook in het geval er in die omgevingsvergunning al op maat gemaakte voorschriften zijn gesteld. De wetgever heeft kennelijk met het oog op die veelal bestaande vergunningsvoorschriften voorzien in specifiek overgangsrecht in artikel 2.8a van het Abm. Vrij vertaald is hierin bepaald dat voor een bedrijf met een omgevingsvergunning milieu die direct voor 1 januari 2016 onherroepelijk was, de geurvoorschriften van die vergunning na 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de geurvoorschriften van de vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag om maatwerkvoorschriften te stellen.

6.6

Eiseres is van mening dat op 1 januari 2016 verweerder (het bevoegd gezag) niet bevoegd was maatwerkvoorschriften te stellen, omdat op dat moment het aanvaardbaar geurhinderniveau niet werd overschreden. De rechtbank is echter van oordeel dat eiseres hiermee artikel 2.8a van het Abm te beperkt uitlegt. Een redelijke uitleg van dit artikel brengt met zich dat de geurvoorschriften van de vergunning tot 1 januari 2021 blijven gelden als deze geurvoorschriften als maatwerkvoorschrift mogelijk kunnen worden gesteld op basis van artikel 2.7a van het Abm. In het Abm noch de toelichting op de wijziging van het Abm valt te lezen dat verweerder daadwerkelijk voor 1 januari 2016 moet hebben aangetoond dat sprake was van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau en op grond van artikel 2.7a, vierde lid van het Abm, daadwerkelijk bevoegd was maatwerkvoorschriften vast te stellen. De ratio voor deze uitleg ontbreekt dan namelijk. Wat is de toegevoegde waarde van het laten gelden van geurvoorschriften uit de oude omgevingsvergunning milieu terwijl het bevoegd gezag direct actuele maatwerkvoorschriften kan stellen? Het ligt veel meer voor de hand dat de wetgever met artikel 2.8a van het Abm heeft willen voorkomen dat bedrijven met een omgevingsvergunning met geurvoorschriften (waar dus ook een behoefte was aan bescherming van de omgeving door middel van geurvoorschriften) na 1 januari 2016 zouden komen te vervallen in een situatie met een open norm waar een tijdrovende procedure voor het stellen van maatwerkvoorschriften zou moeten worden gevolgd om weer bescherming te kunnen bieden aan de omgeving. De wetgever is juist afgeweken van het algemene overgangsrecht in artikel 6.1 van het Abm door het bevoegd gezag een langere termijn van zeven jaar (in plaats van drie jaar) te bieden om eventueel nieuwe maatwerkvoorschriften te bedenken.

Dat betekent dat een aantal geurvoorschriften uit de omgevingsvergunning van 5 december 2014, die onherroepelijk waren voor 1 januari 2016, blijven gelden als maatwerkvoorschrift. Het gaat in ieder geval om voorschriften 5.1.1 tot en met 5.1.3 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 en om voorschriften 5.5 tot en met 5.7 uit de uitspraak van de rechtbank van 17 september 2015 die technische maatregelen bevatten als bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, onder c, van het Abm. Geurvoorschriften 5.2.1 tot en met 5.2.3 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 gelden ook nog steeds. Deze geurvoorschriften stellen geuremissiewaarden als bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, onder a, van het Abm. Voorschriften 5.2.4 en 5.2.5 uit de uitspraak van de rechtbank van 17 september 2015 zijn voorschriften die bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden als bedoeld in artikel 2.7a, vierde lid, onder b, van het Abm en gelden nu ook nog steeds als maatwerkvoorschrift. Verweerder heeft in het bestreden besluit maatwerkvoorschriften 1.1.13 tot en met 1.1.17 gesteld die identiek zijn aan de voorschriften in de uitspraak van de rechtbank van 17 september 2015. Hierbij heeft verweerder echter over het hoofd gezien dat voorschrift 5.5, tweede volzin, van deze voorschriften een verplichting bevatte die eindigt per 1 januari 2016. Deze verplichting is op dit moment overbodig en maatwerkvoorschrift 1.1.15, tweede volzin, zal daarom worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding maatwerkvoorschriften 1.1.13 tot en met 1.1.17 voor het overige te vernietigen. Het gevolg van het stellen van deze maatwerkvoorschriften is namelijk dat de hierin vervatte verplichtingen ook gelden na 1 januari 2021.

Welke stappen moeten worden genomen om een aanvaardbaar geurhinderniveau te bereiken?

6.7

Artikel 2.7a van het Abm voorziet in een aantal stappen om in knelgevallen een aanvaardbaar hinderniveau te bereiken:

Verweerder zal eerst moeten bepalen wat het aanvaardbaar hinderniveau is. Hierbij moet verweerder rekening houden met de in artikel 2.7a, derde lid, van het Abm genoemde aspecten: de bestaande toetsingskaders, de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten, de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting, de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking tot geurhinder, de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.
Als verweerder het vermoeden heeft dat het geurhinderniveau niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt, kan verweerder op basis van artikel 2.7a, tweede lid, van het Abm bepalen dat het bedrijf een geuronderzoek laat uitvoeren overeenkomstig de NTA 9065 en de resultaten hiervan overlegt. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder nog niet hoeft te beschikken over een geuronderzoek overeenkomstig de NTA 9065 voor een vermoeden van overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau.
Pas als sprake is van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau is verweerder bevoegd om maatwerkvoorschriften te stellen. De rechtbank is van oordeel dat de overschrijding wel mede moet blijken uit een geuronderzoek overeenkomstig de NTA 9065. Anders zou er geen enkele noodzaak zijn om de bevoegdheid te creëren om een dergelijk geuronderzoek te verlangen.
Hierbij kan verweerder op grond van artikel 2.7a, vijfde lid, een geuronderzoek verlangen.

6.8

Volgens de rechtbank hoeft verweerder niet te kiezen tussen de drie soorten maatwerkvoorschriften in artikel 2.7a, vierde lid, van het Abm, maar mogen deze soorten naast elkaar worden vastgesteld. Het woordje ‘of’ waar eiseres op heeft gewezen, sluit niet uit dat voorschriften naast elkaar worden vastgesteld. Het is in de rechtspraak toegelaten dat in een omgevingsvergunning zowel technische eisen als emissie- of immissie-eisen naast elkaar worden vastgesteld. Dat heeft de rechtbank ook toegelaten in de uitspraak van 17 september 2015. Met de inwerkingtreding van het Abm is niet een vermindering van de beschermingsmogelijkheden beoogd. Daarom valt niet in te zien dat artikel 2.7a, vierde lid, van het Abm er aan in de weg zou staan dat verschillende soorten maatwerkvoorschriften naast elkaar worden vastgesteld.

6.9

De rechtbank acht het tot slot toelaatbaar dat in maatwerkvoorschriften ook wordt bepaald dat een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan. Verweerder heeft deze bevoegdheid op basis van artikel 2.7a, vijfde lid, van het Abm en er is niets op tegen om een dergelijke verplichting onder het etiket maatwerkvoorschrift te verbinden aan een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften.

6.1

De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder kennelijk wel het vermoeden heeft dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt, maar dat verweerder niet heeft bepaald dat eiseres een geuronderzoek overeenkomstig de NTA 9065 moest overleggen. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dat hij van mening was dat dit overbodig was omdat er meerdere geuremissiemetingen bij het bedrijf zijn uitgevoerd. Eiseres heeft hier geen punt van gemaakt en de rechtbank rekent dit verweerder dan ook niet aan. Verweerder denkt echter ook dat het aanvaardbaar geurhinderniveau wordt overschreden en ontleent hieraan de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen. Verweerder zal dit wel aannemelijk moeten maken mede op basis van een geuronderzoek overeenkomstig de NTA 9065.

Wat is het aanvaardbaar geurhinderniveau?

6.11

De rechtbank stelt vast dat verweerder en eiseres het er gedeeltelijk over eens zijn wat het aanvaardbaar hinderniveau is. Eiseres sluit hiertoe immers aan bij de figuren 5.1 en 5.2 uit het SGS rapport van 15 januari 2013 die overeenkomen met de immissiegrenswaarden die de rechtbank als voorschriften 5.2.4 en 5.2.5 in haar uitspraak van 17 september 2015 heeft vastgelegd en die één op één zijn ontleend aan de op dit punt identieke voorganger van de Beleidsregel. Ook verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat het aanvaardbaar hinderniveau is vastgesteld in de omgevingsvergunning van 5 december 2014 en de Beleidsregel. Eiser vindt dat de geurhinder moet worden beperkt tot een niveau dat er geen klachten zijn, ofwel meer dan het niveau dat in de Beleidsregel is opgenomen. Dat gaat de rechtbank echter te ver. De rechtbank heeft in meerdere uitspraken, waaronder de tussenuitspraak van 9 september 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:5424), geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de Beleidsregel onvoldoende bescherming biedt. Het college heeft in dit kader nog verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 november 2017 (ECLI:NL:RBGEL:2017:6129) waarin is geoordeeld dat niet zonder meer kan worden aangesloten bij de emissiewaarden uit de bestaande vergunning. Ook de rechtbank vindt dat verweerder bij de bepaling van een aanvaardbaar geurhinderniveau wel rekening moet houden met de in artikel 2.7a, derde lid, van het Abm genoemde aspecten. De afweging van artikel 2.7a, derde lid, van het Abm is gericht op een individueel bedrijf in zijn omgeving. De Beleidsregel is geschreven voor de beoordeling van industriële geurhinder in Noord-Brabant en is slechts één van de aspecten waarmee verweerder rekening moet houden bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau. De rechtbank werpt verweerder het ontbreken van deze individuele beoordeling in dit geval toch niet tegen. Anders dan de situatie waar de rechtbank Gelderland over oordeelde is in dit geval sprake van een recente omgevingsvergunning van 5 december 2014 die enkele maanden voor inwerkintreding van afdeling 2.3 van het Abm onherroepelijk is geworden. In deze omgevingsvergunning heeft verweerder wel een individuele beoordeling gemaakt. Bovendien zijn aan deze omgevingsvergunning immissiegrenswaarden verbonden overeenkomstig de Beleidsregel en wordt niet uitsluitend afgegaan op de emissiegrenswaarde in voorschrift 5.2.1 van de betreffende omgevingsvergunning. Onder deze omstandigheden heeft verweerder in dit geval bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau kunnen aansluiten bij de vergunning van 5 december 2014 en de Beleidsregel.

6.12

De rechtbank concludeert dat de hierboven genoemde geurvoorschriften uit de omgevingsvergunning van 5 december 2014 nog steeds gelden. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder het aanvaardbaar geurhinderniveau voldoende gemotiveerd heeft bepaald. Hieronder zal de rechtbank bespreken of verweerder bevoegd was maatwerkvoorschriften vast te stellen.

7.1

Eiseres heeft bestreden dat sprake is van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau. Eiseres heeft ook gereageerd op de nadere onderbouwing die verweerder heeft gegeven in deze procedure.

7.2

Verweerder heeft het vermoeden dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. Verweerder baseert dit vermoeden op drie omstandigheden: de ingediende klachten (hindersignalen en toezicht), het geurbelevingsonderzoek Brouwhuis Helmond 2015-2016 (het geurbelevingsonderzoek) en de 18 uitgevoerde geurmetingen bij eiseres. Verweerder heeft ook gewezen op de evaluatie eNose meetcampagne van 9 mei 2018 die volgens hem de drie omstandigheden heeft bevestigd. Deze evaluatie was ten tijde van het bestreden besluit echter nog niet beschikbaar. Volgens verweerder is sprake van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau.

7.3

Aan de StAB zijn in dit verband de volgende vragen gesteld:

Wat zijn de bevindingen van de StAB ten aanzien van de onderbouwing van de provincie van het redelijk vermoeden inzake overschrijding van een aanvaardbaar geurhinderniveau op grond van artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit?
Wat zijn de bevindingen van de StAB ten aanzien van het door de provincie uitgevoerde geurbelevingsonderzoek?
Is hiermee sprake van een overschrijding van een aanvaardbaar geurniveau?

7.4.1

De StAB heeft aangegeven dat het klachtenpatroon en bestaande en verwachte geurhinder twee van de in artikel 2.7a, derde lid, van het Abm genoemde aspecten zijn voor het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau. In de onderbouwing geeft verweerder aan dat hij zich onder meer gebaseerd heeft op de vele hindersignalen die aan het bedrijf toe te schrijven zijn. Uit het door verweerder verstrekte klachtenoverzicht over de afgelopen jaren blijkt volgens de StAB echter dat het merendeel van de geuite klachten door de ODZOB niet aan het bedrijf kan worden toebedeeld. In de periode juli 2015 tot en met oktober 2017 waren er 48 klachten die aan eiseres konden worden gerelateerd. In 2018 kon geen specifieke relatie tussen geurklachten en eiseres worden aangetoond. De StAB wijst er in dit kader op dat er meerdere geurhinder veroorzakende bedrijven in de directe omgeving van het bedrijf van eiseres liggen en dat de emissiepunten van sommige bedrijven bij een bepaalde windrichting in één lijn liggen met de woonwijk Brouwhuis.

7.4.2

Verweerder heeft in reactie op het StAB advies benadrukt dat er een forse toename van hindersignalen was nadat eiseres de in 2014 vergunde uitbreiding in werking had genomen. Verweerder moet erkennen dat niet alle signalen direct aan een bepaald bedrijf zijn toegerekend, maar zegt daarbij dat de signalen wel aanleiding zijn geweest voor de 18 geurmetingen.

7.4.3

Eiseres merkt in dit verband nog op dat de 48 klachten die wel aan haar kunnen worden toegerekend eigenlijk resulteren in maar 22 dagen waarop over haar werd geklaagd (op één dag werden 26 klachten geregistreerd). Bovendien laat de norm in de Beleidsregel in 98-percentiel toe dat in 2% van de tijd een bepaalde geurbelasting wordt overschreden (ofwel 7,2 dagen per jaar). De klachten moeten daarom worden gerelativeerd.

7.4.4

De rechtbank stelt op basis van het StAB advies vast dat de hindersignalen zich niet laten kwalificeren als een onderzoek overeenkomstig de NTA 9065. Verweerder kan de grote hoeveelheid klachten niet zomaar alleen tegenwerpen aan eiseres, gelet op de aanwezigheid van meerdere geurveroorzakende bedrijven op het bedrijventerrein. Verweerder en het college hebben er op gewezen dat twee van de bedrijven maatregelen hebben getroffen. Over één bedrijf heeft de rechtbank een uitspraak gedaan op 21 oktober 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:5839), die door de Afdeling is bevestigd op 22 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3201). Het is de rechtbank daarom bekend dat bij dat bedrijf medio 2016 een geur beperkende maatregel is genomen. Verweerder heeft echter geen onderscheid gemaakt in de klachten in de periode voor en na het nemen van deze maatregel. Bovendien kan de rechtbank niet uitsluiten dat dit bedrijf in het geheel geen geurhinder meer veroorzaakte. De rechtbank hecht evenmin doorslaggevende waarde aan de afwezigheid van klachten over het bedrijf van eiseres voordat gebruik werd gemaakt van de vergunning van
5 december 2014. Dat neemt niet weg dat de hindersignalen hebben kunnen bijdragen aan het vermoeden dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. Op basis van de hindersignalen kan echter niet aannemelijk worden gemaakt dat sprake is van overschrijding van een aanvaardbaar geurhinderniveau.

7.5.1

De StAB heeft ook gekeken naar het geurbelevingsonderzoek. Dit onderzoek geeft volgens de StAB geen inzicht in de bijdrage van de geurbelasting van eiseres in de wijk Brouwhuis, terwijl dit wel mogelijk was geweest. Er is slechts een algemene snuffelconcentratie vastgesteld. Er kon geen veroorzaker van de hinder worden aangewezen. Dat kan de StAB alleen maar bevestigen.

7.5.2

Verweerder stelt dat zowel de waarnemingen van zijn toezichthouders als het geurbelevingsonderzoek een duidelijk beeld van de hindersituatie in de woonwijk geven waarvan de bevindingen terecht zijn meegewogen bij zijn besluitvorming. Verweerder merkt ook op dat ten tijde van het onderzoek de geurreductie bij het hierboven bedoelde bedrijf al zou hebben plaatsgevonden en vindt dat de StAB ten onrechte eiseres meent te moeten uitsluiten als (mede)veroorzaker van vorenbedoelde ernstige hinder.

7.5.3

De rechtbank merkt op dat de StAB eiseres niet uitsluit als veroorzaker, maar heeft aangegeven dat het geurbelevingsonderzoek geen inzicht geeft in de oorzaak van de geurhinder in de wijk. Met deze conclusie van de StAB is de rechtbank het eens. Het geurbelevingsonderzoek bestond uit vijf bezoeken in de wijk, de laatste in juli 2016. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat op dat moment de geur reducerende maatregel bij het andere bedrijf al was uitgevoerd. Bovendien zijn er nog andere geurveroorzakende bedrijven. Al met al kan het geurbelevingsonderzoek in beperkte mate bijdragen aan het ontstaan van een vermoeden dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. Op basis van de hindersignalen kan echter niet aannemelijk worden gemaakt dat sprake is van overschrijding van een aanvaardbaar geurhinderniveau.

7.6.1

De StAB heeft ook gekeken naar de uitgevoerde geurmetingen. Dit zijn allemaal onderzoeken overeenkomstig de NTA 9065. Er zijn 18 metingen uitgevoerd in de periode van 17 juli 2015 tot en met 9 oktober 2018. In 13 gevallen werd de emissiegrenswaarde van 398 MouE(H) overschreden. Na correctie was volgens de StAB in 6 gevallen sprake van een zekere overschrijding van de geurnorm in voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. De StAB merkt op dat in het bestreden besluit en de nadere onderbouwing verweerder niet heeft aangegeven in hoeverre technische voorzieningen afdoende werken en er de best beschikbare technieken worden toegepast. De StAB is hier vervolgens nader op ingegaan.

7.6.2

Verweerder stelt dat hij zich op de hoogte heeft gesteld van de mate waarin de huidige technische (emissiebeperkende) voorzieningen bij eiseres niet afdoende werken. Er zijn diverse end-of-pipe geurmetingen uitgevoerd onder representatieve bedrijfsomstandigheden. Daarbij zijn geuremissies gemeten die de gestelde norm overschrijden. Volgens verweerder wordt niet voldaan aan de Beleidsregel bij een geuremissie van 460 MouE(H). Verweerder heeft berekend dat er op 10 momenten zonder correctie en 5 momenten na correctie niet wordt voldaan aan de Beleidsregel ten tijde van de nadere onderbouwing van het vermoeden van overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau.

7.6.3

Eiseres benadrukt dat de StAB niet heeft gezegd dat de overschrijding van de vergunde geuremissie ook tot hinder heeft geleid. Om dat te bezien, had op basis van de gemeten geuremissie na correctie de geurimmissie moeten worden berekend. Eiseres merkt in dit verband op dat om de meetonzekerheid binnen een acceptabele marge van factor 2 te krijgen, drie afzonderlijke metingen moeten worden verricht, hetgeen niet is gebeurd. Als deze methode zou zijn toegepast, is volgens eiseres slechts op één moment sprake van een overschrijding van de vergunde geuremissie van 398 MouE(H). Eiseres stelt vraagtekens bij de opmerking van de StAB dat de toegepaste technische voorzieningen niet zouden kunnen werken. Dat wil nog niet zeggen dat geen sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau.

7.6.4

Eiser merkt op dat de geuremissie fluctueert ook al wordt onder dezelfde condities geproduceerd. Dat is overigens door eiseres ook erkend. Zij had niet verwacht dat dit zou kunnen gebeuren.

7.6.5

De rechtbank volgt de constatering van de StAB dat in 13 gevallen sprake is geweest van een overschrijding en na correctie in 6 gevallen sprake was van een overschrijding van de geurnorm in voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de StAB ook is ingeschakeld in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 7 juli 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:3655). In het verlengde daarvan twijfelt de rechtbank niet aan de juistheid van de conclusie van verweerder dat in
10 gevallen (en in 5 gevallen na correctie) de gemeten geuremissie tot een hogere immissie leidt dan is toegelaten in de Beleidsregel. De rechtbank ziet geen aanleiding om de door eiseres voorgestane benadering van de meetonzekerheid toe te passen. Het gaat hier niet om handhaving, maar om de vraag of maatwerkvoorschriften mogen worden vastgesteld. In het algemeen wordt bij vergunnen géén meetcorrectie toegepast. Dit volgt ook uit de Handreiking Nieuw Nationaal Model paragraaf 3.2.2, waarin staat dat ten aanzien van de interpretatie van resultaten bij geurmetingen de rekenresultaten bij vergunningverlening als “exacte waarden” worden geïnterpreteerd. In dezelfde handreiking staat ook dat bij handhaving de meetonzekerheid “in het voordeel van het bedrijf” wordt uitgelegd. De rechtbank ziet niet in waarom niet van de exacte meetresultaten zonder correctie zou kunnen worden uitgegaan bij het ontstaan van de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de maatwerkvoorschriften in dit geval dienen om een aanvaardbaar geurhinderniveau te bereiken en niet om een eerder vergunde emissie of immissie te beperken. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de geurmetingen kunnen bijdragen aan een redelijk vermoeden van overschrijding van een aanvaardbaar geurhinderniveau. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder op basis van deze geurmetingen heeft kunnen vaststellen dat het aanvaardbaar geurhinderniveau is overschreden. De enkele overschrijding van de vergunde geuremissie wil nog niet zeggen dat het aanvaardbaar geurhinderniveau is overschreden. Er is echter meer aan de hand geweest. In 10 gevallen leidde de gemeten geuremissie tot een hogere immissie dan is toegelaten in de Beleidsregel. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres erkent dat de geuremissie van het productieproces meer fluctueert dan vooraf werd gedacht en dat bepaalde technieken zoals de actieve koolstoffilter niet het verwachte rendement leveren.

7.7.1

De StAB is ook nog ingegaan op de evaluatie van de eNose campagne 2016-2017 waarbij een meetinstrument met gassensoren doorlopend wordt gebruikt om emissies te meten. In de evaluatie is geconstateerd dat in 83% van de gevallen een relatie kon worden gelegd tussen een klacht en een gemeten emissie. De StAB constateert echter dat de eNose in de installatie van eiseres op de verkeerde plek is geplaatst en ziet geen verband tussen de geurklachten en de meetresultaten van de eNose.

7.7.2

Verweerder is van mening dat de enkele omstandigheid dat de eNose op de verkeerde plek is geplaatst niet wil zeggen dat hieraan geen redelijk vermoeden kon worden ontleend.

7.7.3

De evaluatie was pas beschikbaar na het bestreden besluit, dus verweerder heeft deze evaluatie niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. De rechtbank volgt de StAB en is van oordeel dat de resultaten van de evaluatie niet kunnen bijdragen aan het vermoeden dat de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt, laat staan dat op basis van de evaluatie aannemelijk is dat sprake is van een overschrijding.

7.8

Gelet op de geurmetingen zowel afzonderlijk, als in samenhang bezien met het geurbelevingsonderzoek, is de rechtbank van oordeel dat er een redelijk vermoeden is dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet op basis van de hindersignalen, het geurbelevingsonderzoek of de evaluatie eNose mocht aannemen dat sprake was van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau. Verweerder mocht deze overschrijding wel aannemen op basis van de geurmetingen. Overigens mag verweerder hierbij de hindersignalen wel betrekken. Verweerder was daarom bevoegd tot het stellen van maatwerkvoorschriften op basis van artikel 2.7a, vierde lid, van het Abm.

8.1

Eiseres heeft aangevoerd dat voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.5 niet zijn toegelaten op basis van artikel 2.7a, vierde lid, van het Abm. Eiser vindt deze voorschriften in strijd met de Beleidsregel en vindt dat eiseres moet worden verplicht tot een programmatische aanpak om te gaan voldoen aan de richtwaarden in de Beleidsregel.

8.2

Eiser heeft aangevoerd dat het bedrijf juist moet wordt verplicht om technisch haalbare maatregelen en geur-reducerende voorzieningen te identificeren. Als het bedrijf dit niet kan, zou uit het bestreden besluit moeten volgen dat het bedrijf niet het recht heeft om ongestoord stankoverlast te veroorzaken en/of voorschriften te overschrijden. Eiser vindt de voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.5 wel in strijd met de Beleidsregel en merkt op dat ten onrechte niet is bepaald dat een geuronderzoek moet plaatsvinden overeenkomstig de NTA 9065 standaard. Hij staat een programmatische aanpak voor.

8.3

Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij bevoegd is op basis van artikel 2.7a, vijfde lid, van het Abm een geuronderzoek te verlangen.

8.4

Voorschriften 1.1.1 en 1.1.2 bevatten bepalingen met betrekking tot het maken van een geuronderzoek dat periodiek (iedere vier jaar) moet worden uitgevoerd teneinde voor de korte en de lange termijn technisch haalbare maatregelen en voorzieningen met betrekking tot de reductie van geuremissie en geurimmissie te identificeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres op basis van artikel 2.7a, vijfde lid, van het Abm mag verplichten een dergelijk onderzoek uit te voeren. Overigens vloeit uit artikel 2.7a, vijfde lid, van het Abm niet voort dat dit geuronderzoek overeenkomstig de NTA 9065 standaard moet worden uitgevoerd.

8.5

Artikel 2.7a, vijfde lid, van het Abm bevat echter geen grondslag om eiseres te verplichten een dergelijk onderzoek iedere vier jaar uit te voeren. In zoverre doorkruist het maatwerkvoorschrift het stappenplan dat artikel 2.7a van het Abm biedt om tot een aanvaardbaar geurhinderniveau te komen. Alvorens verweerder een herhaald onderzoek kan gelasten, zal verweerder eerst het vermoeden moeten hebben dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt. Pas dan kan verweerder eiseres gelasten een onderzoek overeenkomstig de NTA9065 uit te voeren waarbij ook kan worden bezien of de reeds getroffen maatregelen en toegepaste technieken nog steeds voldoen aan de best beschikbare technieken. Met andere woorden, verweerder is eerst aan zet en moet zelf dat vermoeden onderbouwen, alvorens eiseres weer aan het werk te zetten. Het verplichten tot het periodiek herhalen van het onderzoek is daarom in strijd met artikel 2.7a, vijfde lid, van het Abm.

Maatwerkvoorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.5 verplichten eiseres tot het realiseren van nadere maatregelen en verdere onderzoeken op basis van de resultaten van het geuronderzoek. Deze maatwerkvoorschriften doorkruisen het stappenplan in artikel 2.7a van het Abm op ontoelaatbare wijze. Eiseres wordt hiermee zonder meer verplicht tot het toepassen van nieuwe, nog onbekende technieken. Dit kan verweerder alleen doen met toepassing van artikel 2.7a, vierde lid, onder c, van het Abm. Door middel van maatwerkvoorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.5 wordt eiseres de rechtsbescherming ontnomen tegen de verplichting nieuwe technieken toe te passen die ten tijde van het bestreden besluit nog niet bekend zijn. De bevoegdheid ingevolge artikel 2.7a, vierde lid, onder c, van het Abm strekt niet zover dat eiseres kan worden verplicht technieken toe te passen die ten tijde van het bestreden besluit nog niet bekend zijn en waarvan dus evenmin bekend is hoeveel ze kosten. Dat zou ook in strijd zijn met de veronderstelling dat het aanvaardbaar geurhinderniveau wordt bepaald door tevens rekening te houden met de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.

8.6

De rechtbank is verder van oordeel dat de Beleidsregel eiseres niet tot meer kan verplichten dan hetgeen artikel 2.7a, vierde lid, van het Abm toelaat. De Beleidsregel is slechts bedoeld voor de uitoefening van de bevoegdheden van verweerder op basis van afdeling 2.3 van het Abm. Overigens voorziet afdeling 2.3 van het Abm eigenlijk al in een programmatische aanpak, dat hoeft niet te worden vastgelegd in een maatwerkvoorschrift. De hierop gerichte beroepsgrond van eiser slaagt niet.

8.7

Gelet op het bovenstaande is het beroep van eiseres tegen maatwerkvoorschrift 1.1.1, voor zover eiseres hiermee wordt verplicht om iedere vier jaar een onderzoek uit te voeren, gegrond. Ook het beroep van eisers tegen maatwerkvoorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.5 is gegrond.

9.1

Eisers verzetten zich beide tegen maatwerkvoorschrift 1.1.6 omdat dit in strijd is met de Beleidsregel. Eiser benadrukt dat de Beleidsregel uitgaat van hedonisch gewogen geuremissie en –immissie. Eiseres stelt dat een aanvullend emissievoorschrift slechts kan worden gesteld nadat bepaald is wat het aanvaardbaar geurhinderniveau is.

9.2

Volgens verweerder bestaat maatwerkvoorschrift 1.1.6 naast de emissienorm in voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Verweerder heeft zich bij het stellen van maatwerkvoorschrift 1.1.6 laten leiden door de geuremissie die is aangegeven in het SGS rapport van 15 januari 2013 dat deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van 5 december 2014.

9.3

De StAB heeft ook gekeken naar maatwerkvoorschrift 1.1.6 en wijst er op dat hier wel een verschil is met de hedonisch gewogen emissienorm in voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Alleen bij een hedonische weegfactor 0,5 leidt een ongewogen geuremissie van 199 MouE tot een hedonisch gewogen geuremissie van 398 MouE(H). In praktijk blijkt de hedonische weegfactor te fluctueren tussen 1,4 en 4. De StAB geeft aan dat door de geuremissie in maatwerkvoorschrift 1.1.6 feitelijk een hedonische geuremissie is toegestaan van 95 MouE(H). Impliciet wordt een geurreductie opgelegd van 76% ten opzichte van de vergunde geuremissie in de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Dit betekent volgens de StAB dat in 100% van de 18 uitgevoerde geurmetingen maatwerkvoorschrift 1.1.6 wordt overschreden.

9.4

De rechtbank is van oordeel dat maatwerkvoorschrift 1.1.6 in strijd is met de Beleidsregel. Deze Beleidsregel is de grondslag voor de bepaling van het aanvaardbaar geurhinderniveau. Omdat voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 nog steeds als maatwerkvoorschrift geldt, ontstaat er gelet op de bevindingen van de StAB ook strijd met maatwerkvoorschrift 1.1.6. Verweerder heeft maatwerkvoorschrift 1.1.6 vastgesteld in de veronderstelling dat hiermee feitelijk niets wijzigt ten opzichte van voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Deze veronderstelling klopt niet, gelet op het advies van de StAB. Daarmee heeft verweerder maatwerkvoorschrift 1.1.6 onvoldoende onderbouwd. Verweerder stelt weliswaar dat eiseres zelf een geuremissie van 199 MouE heeft aangevraagd, maar verweerder heeft een geuremissie van 398 MouE(H) vergund en kan niet handhaven op basis van een rapport bij de aanvraag als voorschrift 5.2.1 van de omgevingsvergunning van 5 december 2014 niet wordt overtreden. Het beroep tegen maatwerkvoorschrift 1.1.6 is gegrond.

10.1

Eiseres verzet zich tegen voorschrift 1.1.12 waarin onder meer is bepaald dat de productie van gedroogde mest (eindproduct) niet buiten de vijf werkdagen per week (van maandag 0:00 uur tot en met vrijdag 24:00 uur) mag plaatsvinden. Zij wijst er hierbij op dat in de oorspronkelijke vergunning uit 2007 in voorschrift 1.1.1 een werktijd was vergund van maandag 0:00 uur tot en met zaterdag 24:00 uur. Bovendien is eiseres niet in staat haar vergunde productiecapaciteit van 60.000 ton mestkorrels en 6.000 bedrijfsuren volledig te benutten omdat de installatie wel van tijd tot tijd moet worden gerepareerd en moet worden onderhouden. Desgevraagd heeft eiseres aangegeven dat er ook wel eens op zaterdag wordt geproduceerd, omdat zij in de veronderstelling verkeert dat dit is toegestaan.

10.2

Verweerder benadrukt dat het maatwerkvoorschrift slechts gaat over de productie van gedroogde mest en niet over het in werking zijn van de inrichting als geheel. Verweerder heeft aangesloten bij hetgeen is vergund in de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Er is vergunning gevraagd en verleend voor 60.000 ton mestkorrels per jaar eindproductie die gedurende 6.000 uur per jaar wordt geproduceerd. Verweerder heeft uit het SGS Rapport van 15 januari 2013 (dat deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van 5 december 2014) afgeleid dat de productielijn in een drie ploegendienst van maandag tot en met vrijdag gedurende 50 weken per jaar draait. Verweerder is bij het stellen van dit maatwerkvoorschrift tegemoetgekomen aan een zienswijze van Belangenvereniging Wijkraad Brouwhuis. De wijkraad had juist aangedrongen op een verduidelijking omdat de stankoverlast in het weekend (zaterdag en zondag) door veel wijkbewoners als extra belastend werd ervaren.

10.3

Niet in geschil is dat de omgevingsvergunning is gevraagd en verleend voor 60.000 ton mestkorrels per jaar eindproductie die gedurende 6.000 uur per jaar wordt geproduceerd. Het SGS rapport van 15 januari 2013 zag zowel op luchtkwaliteit als geur. In paragraaf 3 van het rapport (over luchtkwaliteit) staat het volgende: “De totale productielijn heeft een verwerkingscapaciteit van 11 ton eindproduct per uur. De lijn draait in een 3 ploegendienst van maandag tot en met vrijdag gedurende 50 weken per jaar (6.000 uren per jaar). In tabel 4.3 van het SGS rapport van 15 januari 2013 wordt de emissieduur als volgt aangegeven: “24 u/d, 5 d/w, 50 w/jr = 6000 uren/jaar”.

10.4

Er is geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder met het stellen van dit maatwerkvoorschrift de grondslag heeft verlaten van de aanvraag die heeft geleid tot de omgevingsvergunning van 5 december 2014. Uit het SGS onderzoek blijkt in ieder geval niet dat een langere productietijd per week is aangevraagd. Verder staat in het SGS onderzoek voldoende duidelijk dat de productietijd vijf werkdagen is, al moet eiser worden toegegeven dat uit tabel 4.3 ook zou kunnen worden afgeleid dat dit niet per se van maandag tot en met vrijdag is. De rechtbank is wel van oordeel dat het niet de bedoeling in de aanvraag van eiseres kan zijn geweest dat zes dagen in de week wordt geproduceerd. Verweerder heeft met het stellen van het maatwerkvoorschrift datgene gedaan wat de rechtbank juist verlangt: een verduidelijking gegeven van de destijds verleende omgevingsvergunning opdat hier op kan worden gehandhaafd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van deze rechtbank over een andere inrichting van eiseres van 22 december 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:6669). Het verdient juist aanbeveling om een maatwerkvoorschrift vast te stellen in plaats van te handhaven op een rapport dat mogelijk voor meerderlei uitleg vatbaar is. De rechtbank is van oordeel dat het risico van productietijdverlies als gevolg van onderhoud en reparaties niet ten onrechte wordt afgewenteld op eiseres. In de eerste plaats telt een jaar 52 weken en zijn er 10 doordeweekse werkdagen om te repareren en te onderhouden. Het maatwerkvoorschrift staat er niet aan in de weg dat reparaties of onderhoud op zaterdag plaatsvinden. Bovendien mag worden aangenomen dat eiseres bij haar productieproces rekening houdt met tijdverlies als gevolg van reparatie en onderhoud. Deze beroepsgrond slaagt niet. Verweerder mag eiseres dus verplichten uitsluitend mestkorrels te produceren op maandag tot en met vrijdag.

11.1

Eiser stelt dat uit het bestreden besluit duidelijk moet blijken vanaf welke datum voldaan moet worden aan de maatwerkvoorschriften. Ook komt onvoldoende naar voren of het een resultaatsverplichting is. Tot slot is niet duidelijk aan wie de maatwerkvoorschriften zijn gericht.

11.2

De maatwerkvoorschriften zijn gericht aan eiseres. Zij is de drijver van de inrichting. In het bestreden besluit hoeft niet te staan dat eiseres aan de maatwerkvoorschriften moet voldoen. Dat volgt namelijk uit de wet (artikelen 8.40 en 8.42 van de Wm). Als de maatwerkvoorschriften in werking zijn getreden, moet het bedrijf er aan voldoen. Indien eiseres dat niet doet, kan verweerder bestuursrechtelijk handhavend optreden. Overtredingen van voorschriften, gesteld bij of krachtens de Wm, artikel 8.40, eerste lid, worden, op grond van artikel 1a onder 1° van de Wet op de economische delicten (WED), aangemerkt als een economisch delict. Tegen een economisch delict kan strafrechtelijk worden opgetreden. Daarmee zijn de maatwerkvoorschriften, voor zover deze niet worden vernietigd, ook een resultaatsverplichting. Deze beroepsgrond slaagt niet.

12.1

Eiser heeft ook aangevoerd dat het beleid om emissievoorschriften op te leggen (de Beleidsregel) niet strookt met de doelstelling geurhinder terug te brengen. Volgens eiser kan dit alleen worden bereikt door het stellen van immissievoorschriften.

12.2

De rechtbank heeft hierboven overwogen dat de immissievoorschriften 5.2.4 en 5.2.5 uit de uitspraak van de rechtbank van 17 september 2015 nog steeds gelden en kunnen worden vastgesteld. Hiermee is het doel van eiser al bereikt. Het vergunningsvoorschrift 5.2.1 dat de emissie van 398 MouE(H) vergunt, geldt nog steeds (tot 1 januari 2021). Voor zover het beroep van eiser zich tegen dit voorschrift richt, wijst de rechtbank er op dat de omgevingsvergunning van 5 december 2014, waarin dit voorschrift is gesteld, inmiddels onherroepelijk is en nu niet meer ter discussie kan worden gesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.

13.1

Eiser heeft in de reactie op het advies van de StAB een alternatief voorgesteld voor de maatwerkvoorschriften waarbij eiseres onder meer een dwangsom wordt vastgesteld. Eiser heeft bovendien nog enkele andere beroepsgronden geformuleerd, zoals de rechtmatigheid van de Beleidsregel.

13.2

Tijdens de inlichtingencomparitie is duidelijk aangegeven dat beroepsgronden die worden ingediend na de inlichtingencomparitie in strijd zijn met een goede procesorde omdat het geschil dan ontoelaatbaar wordt uitgebreid. Zo stelt eiser (in afwijking van zijn beroepschrift) de rechtmatigheid van de Beleidsregel ter discussie. De rechtbank laat deze beroepsgronden buiten beschouwing. Overigens is het niet mogelijk om maatwerkvoorschriften vast te stellen met verplichtingen op straffe van een dwangsom. Het opleggen van een last onder dwangsom kan alleen op grond van en met in achtneming van hoofdstuk 5 van de Awb. Het is evenmin mogelijk om door middel van een maatwerkvoorschrift een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een hogere schoorsteen. Wat eiser wil, kan dus niet.

Conclusie

14. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, zijn de beroepen van eiseres en eiser gegrond. De rechtbank zal maatwerkvoorschrift 1.1.1 vernietigen voor zover dit maatwerkvoorschrift eiseres verplicht na het eerste onderzoek iedere vier jaar een onderzoek uit te voeren. De rechtbank vernietigt ook maatwerkvoorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.6 alsmede maatwerkvoorschrift 1.1.15, tweede volzin. De overige maatwerkvoorschriften blijven in stand. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te verplichten een nieuw besluit te nemen. Als de resterende maatwerkvoorschriften onvoldoende zijn om een aanvaardbaar geurhinderniveau te bewerkstelligen, kan verweerder opnieuw het stappenplan in artikel 2.7a van het Abm doorlopen en nieuwe maatwerkvoorschriften vaststellen. Bovendien is eiseres druk bezig met de aanvraag van een revisievergunning waarbij verdere geur beperkende technische maatregelen zullen worden getroffen.

15. De rechtbank geeft eiseres overigens wel de suggestie om het effect van aanvullende maatregelen verder te onderzoeken. Het kan geen kwaad om de noodzakelijke maatregelen te treffen zonder tegelijkertijd een verruiming van de productiecapaciteit aan te vragen. Eiseres is het vertrouwen van de omwonenden kwijtgeraakt. Gelet op de vele hindersignalen is er wel iets aan de hand op het bedrijventerrein waar eiseres ook is gevestigd. Het siert verweerder dat hij probeert de oorzaak hiervan te achterhalen en probeert er wat aan te doen. De rechtbank heeft niet de indruk dat verweerder één zondebok zoekt, maar vindt het, gelet op de uitkomst van de geurmetingen, niet vreemd dat verweerder naar eiseres kijkt. Eiseres kan wellicht het vertrouwen van de omwonenden terugwinnen door maatregelen te treffen. Als de omgeving geen onaanvaardbare geurhinder meer ondervindt, komt dat vertrouwen ook wel weer terug. Eerst zullen de mensen in de omgeving de geuremissie van eiseres wat minder moeten ruiken.

16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door de gemachtigde van eiseres beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op het StAB advies en 0,5 punt voor het bijwonen van de inlichtingencomparitie, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt maatwerkvoorschrift 1.1.1 voor zover dit maatwerkvoorschrift eiseres verplicht na het eerste onderzoek iedere vier jaar een onderzoek uit te voeren en vernietigt maatwerkvoorschriften 1.1.3 tot en met 1.1.6 alsmede maatwerkvoorschrift 1.1.15, tweede volzin;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres en het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.536,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 5 april 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage:

Artikel 8.42 van de Wet milieubeheer luidt deels als volgt:

1.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden vastgesteld te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.

2. Op het stellen van voorschriften als bedoeld in het eerste lid, is artikel 8.40, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing.

3. (..).

4. Het bestuursorgaan kan de voorschriften aanvullen, wijzigen of intrekken indien dat nodig is ter bescherming van het milieu. Artikel 8:42, vierde lid, van de Wet Milieubeheer ziet op maatwerkvoorschriften.

Artikel 2.7a van het Abm:

1.Indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, wordt daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is wordt de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt.

2. Het bevoegd gezag kan, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065.

3. Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:

a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;

b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;

c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;

d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;

e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en

f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.

4. Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau overschrijdt, bij maatwerk-voorschrift:

a. geuremissiewaarden vaststellen;

b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of

c. bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.

5. Indien een maatwerkvoorschrift als bedoeld in het vierde lid wordt vastgesteld, kan het bevoegd gezag besluiten dat door degene die de inrichting drijft een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan.

Artikel 2.8a van het Abm

Voor een inrichting type C waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking en onherroepelijk was, worden de geurvoorschriften van die vergunning in afwijking van artikel 6.1, eerste lid, na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, tot 1 januari 2021 aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de geurvoorschriften van de vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.