ECLI:NL:RBOBR:2020:6271

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 20/614

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2020 in de zaak tussen

Stichting Groen Kempenland, te Bladel,
Stichting Brabantse Milieufederatie, te Tilburg,

Stichting Milieuwerkgroep Kempenland, te Bergeijk, eisers

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Stoof en mr. C.W.M. van Alphen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf], te [vestigingsplaats] .

Procesverloop

Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten het verzoek van eisers tot gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning voor de veehouderij aan [adres] te [vestigingsplaats] af te wijzen.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op 22 september 2020 gelijktijdig met zaak SHE 20/888. Namens eisers zijn de gemachtigde, [naam] en [naam] (beiden van de BMF) verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. [naam] is namens de derde-partij verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. In deze zaak gaat het om een verzoek van eisers tot intrekking van een omgevingsvergunning omdat volgens hen geen gebruik is gemaakt van deze omgevingsvergunning. Eisers hebben een aantal verzoeken ingediend met betrekking tot meerdere veehouderijen in de gemeente Reusel-De Mierden. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna geeft de rechtbank aan hoe zij beroepen tegen besluiten van verweerder op verzoeken om intrekking op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beoordeelt . Vervolgens worden de beroepsgronden in deze zaak behandeld. De regelgeving waarnaar wordt verwezen in de uitspraak, staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Op 28 juli 2015 heeft verweerder een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM-natuur) aan de derde-partij verleend voor het wijzigen van de inrichting op het adres [adres] te [vestigingsplaats] . In de inrichting worden 81 melk- en kalfkoeien, 79 stuks vrouwelijk jongvee, 10 vleesstieren en 33.000 vleeskuikens gehouden.
Bij brief van 3 mei 2019 hebben eisers verweerder verzocht de geldende omgevingsvergunning(en) - OBM (meer concreet: de OBM van 2015) in te trekken voor zover gedurende drie jaar minder dieren zijn gehouden dan vergund: voor het meerdere van 20.000 vleeskuikens en 104 stuks rundvee. Daarnaast hebben zij verweerder verzocht handhavend op te treden wegens overtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Op 8 juli 2019 is er een bedrijfscontrole uitgevoerd door de Omgevingsdienst Zuidoost Brabant. Bij deze controle is vastgesteld dat in de inrichting 13.410 vleeskuikens in stal 3 en 5.950 vleeskuikens in stal 4 aanwezig waren. Er was op dat moment geen rundvee aanwezig in de stallen 1 en 5.
Tegen het ontwerpbesluit van 9 augustus 2019 tot afwijzing van het verzoek tot intrekking hebben eisers op 20 augustus 2020 zienswijzen ingediend. Zij wijzen erop dat al meer dan drie jaar veel minder dieren worden gehouden dan vergund.
Verweerder hanteert beleid met betrekking tot het intrekken van vergunningen, het “Uitvoeringsbeleid Kwaliteit Vergunningen, Toezicht en Handhaving Reusel-De Mierden” (Uitvoeringsbeleid). De eerste herziening van dit beleid “Uitvoeringsbeleid Kwaliteit Vergunningen, Toezicht en Handhaving, 1e herziening Reusel-De Mierden” is in werking getreden op 18 januari 2020 (na het bestreden besluit).

3. In het bestreden besluit heeft verweerder afgezien van het intrekken van de OBM omdat de onderbezetting in de stallen - van zowel rundvee als pluimvee - geen reden is om gebruik te maken van de bevoegdheid om een vergunning (gedeeltelijk) in te trekken als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo.

Intrekking algemeen

4. Eisers verzoeken verweerder om gebruik te maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken. Verweerder mag de omgevingsvergunning helemaal of voor een deel intrekken als er drie jaar of langer (en bij een omgevingsvergunning voor bouwen of aanleggen een half jaar of langer) geen handelingen zijn verricht met gebruik van de betreffende omgevingsvergunning. Dit volgt uit artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank zal hieronder eerst enkele algemene uitgangspunten voor de beoordeling op een rij zetten aan de hand van de volgende vragen:

• Wie moet aannemelijk maken dat de termijn van drie jaar dan wel een half jaar is verstreken of juist niet?

• Kan en mag verweerder de omgevingsvergunning gedeeltelijk intrekken als een omgevingsvergunning gedeeltelijk niet is gebruikt? Hierbij zijn drie varianten denkbaar;

• Welke eisen gelden voor het gebruik van de bevoegdheid tot intrekking?

5.1

Op wie rust de bewijslast dat er gedurende een bepaalde periode geen handelingen zijn verricht met gebruik van de omgevingsvergunning en waar moet een verzoek om intrekking op deze grondslag in ieder geval aan voldoen?
De rechtbank is van oordeel dat eisers verweerder niet lukraak kunnen verzoeken om de omgevingsvergunning van een willekeurige veehouderij in te trekken. Dat hebben eisers ook niet gedaan. Zij hebben de meeste verzoeken onderbouwd met de resultaten van meitellingen uit het verleden. of zij hebben de verzoeken op een andere wijze onderbouwd Meitellingen zijn onderdeel van de gecombineerde opgave die agrariërs omstreeks de maand mei van ieder kalenderjaar moeten indienen bij de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) (of de voorloper van deze organisatie) in verband met mestregelgeving en andere agrarische onderwerpen. Hierbij geven zij onder andere het aantal dieren aan dat wordt gehouden. Dit is een momentopname. Maar ook momentopnames over meerdere jaren kunnen een aanwijzing zijn dat er gedurende een periode minder dieren zijn gehouden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft hierover in het verleden onder het regime van de voormalige Hinderwet geoordeeld dat meitellingen een begin van bewijs kunnen opleveren dat er minder dieren zijn gehouden en dat (onder het regime van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet) de Hinderwetvergunning gedeeltelijk is vervallen. Als sprake is van zo’n begin van bewijs, dan komt de bewijslast van het tegendeel bij verweerder te liggen. De Afdeling heeft deze lijn doorgetrokken in de uitspraken van 20 mei 2015

(ECLI:NL:RVS:2015:1587) en 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:768). Dit zijn zaken over een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998, waarbij gebruik werd gemaakt van zogenoemde externe saldering met de rechten van andere veehouderijen en waarbij in geschil was of deze rechten waren vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. De rechtbank is van oordeel dat eisers in ieder geval hun verzoek om intrekking voldoende hebben onderbouwd indien zij meitellingen over een periode van drie jaar of langer hebben overgelegd waaruit blijkt dat in de inrichting tijdens de momentopnames omstreeks de maand mei over een periode van drie jaar of langer geen of minder dieren aanwezig zijn geweest dan vergund. In dat geval hebben zij een begin van bewijs geleverd dat gedurende een periode van drie jaar niet of gedeeltelijk geen gebruik is gemaakt van de geldende omgevingsvergunning. Op verweerder rust (als hij stelt dat hij niet bevoegd is omdat de periode niet is verstrekken) de bewijslast van het tegendeel.

5.2

Kan en mag verweerder de omgevingsvergunning gedeeltelijk intrekken als een omgevingsvergunning gedeeltelijk niet is gebruikt?
Als de stallen van een bedrijf niet zijn gebouwd, dan is verweerder bevoegd de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo na drie jaar in te trekken. Daarover verschillen partijen niet van mening. Maar kan verweerder de vergunning ook gedeeltelijk intrekken, bijvoorbeeld als de ene stal er wel staat en de andere niet? De Afdeling heeft in een uitspraak van 4 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2610) overwogen dat de bevoegdheid tot intrekken ook bestaat wanneer van een deel van de vergunning gedurende drie jaar geen gebruik is gemaakt.

De tweede vraag is of verweerder ook bevoegd is om in te trekken als een stal er wel staat maar er gedurende drie jaren geen dieren zijn gehouden. Verweerder heeft zich in het verweerschrift met betrekking tot een aantal zaken afgevraagd of eisers wel een verzoek als het onderhavige kunnen indienen. Volgens verweerder geeft een omgevingsvergunning voor het oprichten en/of in werking hebben van een agrarische inrichting het recht om op een bepaalde plek gebouwen en dierenverblijven te hebben, maar verplicht de omgevingsvergunning niet om dieren te houden. Het recht om dieren te houden is volgens verweerder slechts een afgeleid recht. Een verzoek tot intrekking op basis van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo kan volgens verweerder slechts betrekking hebben op het rechtsvaststellende deel van de omgevingsvergunning, maar niet op het afgeleide recht om dieren te houden. Verweerder maakt hierbij een vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528), waarin de Afdeling overwoog dat een vergunning krachtens de Wet natuurbescherming ook niet een bepaalde stikstofdepositie vergunt. De rechtbank is het niet eens met verweerder. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo geeft het recht om de inrichting in werking te hebben en te houden. De werking van de inrichting omvat niet alleen de boerderij met de stallen, maar ook de dieren in die stallen. Als er geen dieren worden gehouden, dan worden geen handelingen in die stal verricht met gebruikmaking van de vergunning. Dit kan blijken uit een ontmanteling van de hokken of een ander gebruik van de stal, bijvoorbeeld voor opslag. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:996).

Stel nu dat er wel dieren worden gehouden, maar minder dieren dan is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning? Eisers zijn van mening dat ook in dat geval verweerder bevoegd is om in te trekken op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo. Zij vinden hiervoor steun in de oude rechtspraak van de Afdeling over artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Verweerder stelt, onder verwijzing naar rechtspraak onder het voormalige artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer, dat hij alleen bevoegd is om in te trekken als de hele stal niet wordt gebruikt.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder alleen bevoegd is om in te trekken als er drie jaar of langer helemaal géén dieren van een bepaalde diercategorie in de betreffende stal worden gehouden. Dit moet per stal worden bekeken. Als er wel een deel van de dieren van de juiste diercategorie zijn gehouden in de stal, dan is verweerder niet bevoegd. De rechtbank beschouwt een stal als een zelfstandig onderdeel van een inrichting. Onder het oude artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer kon een milieuvergunning voor een stal en het houden van dieren in die stal namelijk vervallen als dat gedeelte niet binnen drie jaren na het onherroepelijk worden van de vergunning in werking was gebracht (zie onder meer de uitspraak van 2 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD6107). Daarom bekijkt de rechtbank het gebruik per stal. Als in de stal wel dieren van de juiste diercategorie worden gehouden, ook al zijn dat er minder dan het aantal dat is vergund, dan worden er wel handelingen verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning. De vergunninghouder kan op ieder moment besluiten om meer dieren te gaan houden tot het vergunde aantal. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in enkele uitspraken van de Afdeling over gevallen waarin een agrariër minder dieren ging houden. Als door het feitelijk minder houden van dieren binnen de inrichting de krachtens artikel 8.40 van de Wet milieubeheer gestelde regels van toepassing worden, leidt dit niet tot het vervallen van een omgevingsvergunning. Zolang de vergunning niet wordt ingetrokken, bestaat het recht om wederom de vergunde en onverminderd vergunningplichtige activiteiten te gaan uitvoeren (zie de uitspraken van de Afdeling van 29 oktober 2008
(ECLI:NL:RVS:2008:BG1831) en 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:857 onder aan rechtsoverweging 6.2). Een andere uitleg zou ertoe leiden dat verweerder bij iedere vermindering van het aantal dieren na drie jaar zou moeten bezien of de omgevingsvergunning voor dat deel moet worden ingetrokken. Gelet op de veel voorkomende fluctuaties in het aantal dieren dat wordt gehouden in een veehouderij die inherent zijn aan de bedrijfsvoering van een veehouder, is dit een (te) zware bestuurlijke taak.

De beoordeling van dit geval

6. De rechtbank is van oordeel dat eisers in deze zaak met de overgelegde meitellingen een begin van bewijs hebben geleverd dat er minder dieren zijn gehouden in de veehouderij van de derde-partij. De vervolgvraag is of verweerder bevoegd is om de OBM gedeeltelijk in te trekken op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo.

7.1

Eisers hebben aangegeven dat er gedurende drie jaar substantieel minder pluimvee is gehouden, met het oog op het behoud van een ‘beter leven keurmerk’. Zij hebben verder aangegeven dat uit de meitellingen blijkt dat er substantieel minder rundvee is gehouden.

7.2

Verweerder stelt dat er mogelijk minder pluimvee en rundvee is gehouden. Hij is echter, op basis van informatie van de derde-partij, van mening dat er tussendoor ook periodes zijn geweest dat er vee is gehouden in overeenstemming met de OBM.

7.3

De derde-partij heeft desgevraagd bevestigd dat er periodes zijn geweest dat zij substantieel minder pluimvee heeft gehouden met het oog op het behoud van een ‘beter leven keurmerk’. Als de markt er om vraagt, heeft zij echter ook het volledige toegestane stuks pluimvee gehouden. Zij heeft dit onderbouwd met een afleverbon uit 2019. Verder heeft zij aangegeven dat stallen 1 en 5 zijn ontmanteld in februari 2019. Zij is wel voornemens weer jongvee te gaan houden. Nu de rundveestallen minder dan drie jaar geleden zijn ontmanteld, is verweerder niet bevoegd om, vanwege deze reden, de OBM in te trekken.

7.4

De rechtbank stelt vast dat de derde-partij gedurende meer dan drie jaar substantieel minder pluimvee en minder rundvee van de juiste categorie heeft gehouden in de stallen. De derde-partij heeft echter wel alle stallen doorlopend in gebruik gehad en heeft dus met gebruik van de OBM handelingen verricht. Dit veranderde pas met de ontmanteling van de rundveestallen in 2019, maar nadien is nog geen periode van drie jaar verstreken. De rechtbank is van oordeel dat niet vast is komen te staan dat de derde-partij gedurende drie jaar in een stal géén dieren van een bepaalde diercategorie heeft gehouden. Dat betekent dat verweerder dus niet bevoegd was om de OBM in te trekken.

8. In het midden kan blijven of het Uitvoeringsbeleid verweerder verplicht om tot intrekking over te gaan.

9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 18 december 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo

Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;