Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/1813
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] eiseres
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van Ginhoven, B. Driesen, S. Adelaar en R. Reuvers).
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” ten behoeve van de inrichting van eiseres aan de [adres 1] te [woonplaats] , ingetrokken.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de online zitting van 9 februari 2021. Namens eiseres is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en vergezeld door de deskundige
ing. J. Bos. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
ing. J. Bos. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Na een overzicht van de feiten gaat de rechtbank in op de drie argumenten die eiseres aanvoert tegen het bestreden besluit (bevoegdheid, belangenafweging en een beroep op het eerste protocol bij het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM). Deze argumenten treffen geen doel. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit heeft kunnen nemen en de omgevingsvergunning heeft kunnen intrekken. Hieronder wordt uitgelegd hoe de rechtbank tot dit oordeel is gekomen. De regelgeving waarnaar wordt verwezen staat in een bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Op 13 juli 2007 is aan [naam 2] B.V. ( [naam 2] ) een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend voor de inrichting gelegen aan [adres 1] te [woonplaats] . Deze vergunning is onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 september 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF2144). De vergunning is op 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Op 29 september 2016 heeft [naam 1] de aandelen in het kapitaal van [naam 2] verworven. Deze aandelen waren tot die tijd in handen van de besloten [naam 3] B.V. ( [naam 3] ). De statutaire naam is vervolgens gewijzigd in [eiseres] In de overeenkomst van 29 september 2016 is een non-concurrentiebeding opgenomen. Op grond daarvan mag eiseres tot 1 oktober 2021 direct of indirect geen activiteiten ontplooien die vergelijkbaar zijn, of die concurreren met de door [naam 4] B.V. (behorende tot hetzelfde concern als [naam 3] ) uitgeoefende activiteiten.
Op grond van de omgevingsvergunning milieu uit 2007 mag eiseres de volgende activiteiten verrichten: het opslaan, overslaan en be-/verwerken van extractief te reinigen (gevaarlijke) afvalstoffen (o.a. straalgrit, verontreinigde grond, asbesthoudende grond) en overige materialen, alsmede het op- en overslaan van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval, stedelijk afval en het sorteren van de interne deelstroom puin en bouw- en sloopafval.
In de periode van 5 december 2016 tot en met 9 december 2019 zijn geen meldingen ingediend in het systeem Amice ((Afvalstoffen Meldingen Informatie en Communicatie Elektronisch), het systeem van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA).
Op 24 januari 2019 heeft verweerder de omgevingsvergunning geactualiseerd, krachtens de artikelen 2.30, eerste en tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, in verband met de vaststelling van het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (LAP3).
Vanaf 7 januari 2020 tot en met 18 februari 2020 heeft het ontwerp van het bestreden besluit ter inzage gelegen. Eiseres heeft zienswijzen ingediend.
Verweerder heeft op 2 juli 2020 een aanvraag voor een wijziging van de omgevingsvergunning van eiseres ontvangen. Die aanvraag heeft verweerder inmiddels op 4 november 2020 buiten behandeling gesteld. Dat besluit is onherroepelijk.
Verweerder heeft op 4 december 2020 vastgesteld dat er geen activiteiten plaatsvinden binnen de inrichting met gebruikmaking van de omgevingsvergunning milieu uit 2007.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning milieu uit 2007 (inclusief de daarop gevolgde wijzigingen) in zijn geheel ingetrokken op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo, omdat volgens verweerder gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruik van de omgevingsvergunning milieu.
Is verweerder bevoegd om de vergunning in te trekken?
4. Eiseres betwist dat verweerder bevoegd is om de omgevingsvergunning milieu in te trekken. Volgens eiseres moet verweerder aantonen dat gedurende drie jaar geen gebruik is gemaakt van de omgevingsvergunning, nu hij ambtshalve gebruik maakt van zijn bevoegdheid. Hier voert eiseres een aantal argumenten voor aan.
5.1
Eiseres plaatst allereerst vraagtekens bij de constatering van toezichthouders van verweerder dat er gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht. Aan deze constateringen zouden dezelfde eisen kunnen worden gesteld als aan de vaststellingen in het kader van een invorderingsbesluit.
5.2
Verweerder heeft onder andere een toezichtverslag ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Hierin staan geen foto’s. Desgevraagd heeft de toezichthouder op zitting verklaard dat hij heeft gekeken door de twee (gesloten) poorten op de uitritten van de inrichting naar de openbare weg.
5.3
De Afdeling stelt strenge eisen aan de vaststelling van feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom. De feiten moeten zijn vastgesteld door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De waarnemingen dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd, al dan niet met foto’s, en te worden beschreven (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017 (ECLI:NL:RVS: 2017:1179).
5.4
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hierboven genoemde eisen die worden gesteld aan de totstandkoming van een invorderingsbesluit, onverkort van toepassing zijn op constateringen die ten grondslag worden gelegd aan het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo. Een andere uitleg zou betekenen dat verweerder doorlopend gedurende drie jaar de inrichting zou moeten observeren om gebruik te maken van de betreffende bevoegdheid. Dat gaat te ver. Het staat verweerder vrij om gebruik te maken van het toezichtverslag. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het bestreden besluit niet uitsluitend is gebaseerd op het toezichtverslag maar ook op andere omstandigheden. Overigens is het toezichtverslag alleen volgens de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Hoewel de rechtbank geen reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van de beschrijving van de waarnemingen van de toezichthouder, blijven het momentopnames. Bovendien heeft de toezichthouder op de zitting niet weersproken dat het onmogelijk is om door de poorten het hele terrein te zien, zeker nu er ook loodsen op het terrein stonden in de betreffende periode. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiseres erkent dat er geen meldingen zijn gedaan in Amice, maar stelt ook dat niet alle handelingen conform de vergunning hoeven te worden gemeld in Amice op basis van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (Bmd). Eiseres doelt hierbij vooral op de ontvangst van glas en metaal. Eiseres verwijst naar een memo van Bos milieuadvies met (onduidelijke) luchtfoto’s waar op een (grotendeels verlaten) deel van de inrichting op 22 november 2019 een hoop materiaal ligt.
6.2
Verweerder stelt dat in het Bmd ook voor (afval)glas en metaal een meldplicht van toepassing is en dat in artikel 2, tweede lid, onder a, onder 1, van het Bmd alleen categorieën inrichtingen zijn uitgezonderd. Daarnaast wijst verweerder er op dat eiseres op basis van artikel 6.2.7 van de ingetrokken omgevingsvergunning ook was gehouden om jaarlijks een overzicht te geven van de ontvangen afvalstoffen. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dat het terrein voor de opslag van bagger nooit in gebruik is genomen na de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning milieu uit 2007.
6.3
Op basis van voorschrift 6.1.6 van de omgevingsvergunning uit 2007 moet eiseres voldoen aan haar procedures met betrekking tot acceptatie en verwerking en administratieve organisatie en interne controle. Op basis van voorschrift 6.2.1 en volgende van de omgevingsvergunning uit 2007 dient een groot aantal gegevens wekelijks te worden geregistreerd. Op basis van voorschrift 6.2.7 van de omgevingsvergunning uit 2007 dient jaarlijks een overzicht per be-/verwerkings- of verwijderingsinstallatie te worden verstrekt aan verweerder.
6.4
De rechtbank stelt vast dat de inrichting van eiseres niet behoort tot de in artikel 2, tweede lid, onder a, onder 1, van het Bmd aangewezen categorieën. Gelet op de aard van de inrichting kan het ook niet gaan om afvalstoffen als bedoeld in bijlage 1 bij het Bmd. Daarom moet eiseres alle afvalstromen melden. De afwezigheid van enige melding op basis van het Bmd is een duidelijke aanwijzing dat geen gebruik is gemaakt van de omgevingsvergunning voor het opslaan, overslaan en be-/verwerken van afvalstoffen. Bovendien moet eiseres inderdaad jaarlijks een overzicht verschaffen conform haar acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V beleid) en dat heeft eiseres niet gedaan. Verweerder heeft de afwezigheid van meldingen in Amice en het achterwege blijven van de jaarlijkse overzichten ten grondslag kunnen leggen aan zijn conclusie dat gedurende drie jaren geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning milieu. Het memo van Bos milieuadvies van 6 juli 2020 leidt niet tot een ander oordeel. In de eerste plaats blijkt uit de luchtfoto’s niet dat er gedurende langere periode materiaal was opgeslagen en aanwezig was. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat een handeling in strijd met een vergunningsvoorschrift in beginsel niet kan worden aangemerkt als een handeling met gebruikmaking van een omgevingsvergunning. In dit geval is het niet zomaar een vergunningsvoorschrift omdat het handelen conform het acceptatie- en verwerkingsbeleid een wezenlijk onderdeel is van een inrichting voor het opslaan, overslaan en be-/verwerken van afvalstoffen. Verder heeft eiseres geen registraties van ingenomen afvalstoffen voorafgaand aan het bestreden besluit overgelegd waaruit het tegendeel zou blijken. Eiseres heeft niet weersproken dat het achter terrein voor de opslag van baggerspecie nooit in gebruik is genomen maar heeft slechts gesteld dat de opslag van baggerspecie niet in strijd is met het bestemmingsplan.
7. De rechtbank concludeert op basis van bovenstaande omstandigheden het volgende. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning milieu uit 2007.
Het besluit van verweerder tot actualisatie van de vergunningsvoorschriften van 24 januari 2019] brengt hier geen verandering in. Weliswaar wordt hierdoor de omgevingsvergunning milieu 2007 gewijzigd, maar het is niet een nieuwe omgevingsvergunning en de termijn van drie jaar gaat ook niet van voor af aan lopen. Bovendien is dit besluit genomen na 9 december 2019. Eiseres heeft verder zeer kort voor het bestreden besluit nog bericht dat zij ter plaatse activiteiten verricht. Dit is zo laat dat verweerder dit bericht niet heeft hoeven betrekken bij het bestreden besluit. Bovendien laat dit bericht onverlet dat onvoldoende is gebleken dat in de periode tussen 5 december 2016 en 9 december 2019 handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning milieu uit 2007. De omstandigheid dat eiseres in juni 2020 meldingen heeft ingediend in Amice dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Hetzelfde geldt voor de aanvraag voor een wijziging van de omgevingsvergunning van 2 juli 2020.
Verweerder was bevoegd om deze omgevingsvergunning in te trekken. Hierna zal worden beoordeeld of verweerder van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Mocht verweerder de vergunning intrekken?
8.1
Eiseres benadrukt dat in dit geval sprake is van een bestaande inrichting die in het verleden in gebruik is geweest. Daarom vindt eiseres dat verweerder ook had moeten kijken of de belangen die pleiten voor intrekking op een andere manier konden worden gediend. Eiseres stelt dat het bestreden besluit niet voldoet aan het subsidiariteitsvereiste. Eiseres verwijst hiervoor naar uitspraken van deze rechtbank (van 22 februari 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:1040) en van de Afdeling (van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71).
8.2
Verweerder is van mening dat hij kon volstaan met een belangenafweging.
8.3
De door eiseres genoemde (tussen)uitspraak van deze rechtbank van 22 februari 2019 betrof een gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning milieu op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. In rechtsoverweging 6.4 van die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat verweerder de voor vergunninghouder minst bezwarende weg had moeten kiezen om het milieu te beschermen. Inmiddels is een einduitspraak gedaan op 2 november 2020 (ECLI:NL:RBOBR:2020:5309), waarbij de rechtbank concludeert dat verweerder een minder bezwarende weg had kunnen kiezen. De door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling betrof de afwijzing van een verzoek om intrekking van een vergunning op grond van artikel 5.4 van de Wet natuurbescherming. De Afdeling heeft op 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:69) ook een uitspraak gedaan over de afwijzing van een verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning milieu van hetzelfde bedrijf op grond van artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo. De Afdeling formuleert in rechtsoverweging 6.1 van deze uitspraak het toetsingskader als volgt: “Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid komt het college beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Bij toepassing van deze bevoegdheid moeten alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen.”
8.4
Gelet op de recente uitspraak van de Afdeling ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het gebruik van de bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo het subsidiariteitsvereiste in acht zou moeten nemen op de door eiseres voorgestane wijze. De bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo verschilt op een belangrijk punt met de bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, eerste lid, onder d, dan wel de bevoegdheid ingevolge artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo. De bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo, mag verweerder alleen gebruiken als de inrichting gedurende drie jaren stil heeft gelegen. De bevoegdheden ingevolge artikel 2.33, tweede lid onder d, en artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo mag verweerder gebruiken bij inrichtingen die in werking zijn. Het zijn daarmee meer ingrijpende bevoegdheden en dat verklaart waarom het subsidiariteitsvereiste in acht moet worden genomen. De rechtbank concludeert dat verweerder kon volstaan met een belangenafweging waarbij ook de financiële belangen van eiseres een rol spelen.
8.5
Zoals uit de uitspraak van 20 januari 2021 van de Afdeling blijkt, heeft verweerder hierbij wel een beleidsruimte die de bestuursrechter heeft te respecteren. Bij deze belangenafweging zal verweerder alle betrokken belangen op de juiste wijze moeten waarderen. Volgens verweerder spelen de hierna kort samengevatte belangen een rol in de belangenafweging:
De omgevingsvergunning uit 2007 beschermt onvoldoende tegen de gevolgen van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS).
De omgevingsvergunning uit 2007 biedt een titel voor het mengen van afvalstoffen, ook afvalstoffen met ZZS en dat vindt verweerder niet wenselijk vanwege het landelijk afvalbeheerplan 3 (LAP3).
De inrichting voldoet volgens verweerder niet aan de best beschikbare technieken (BBT), meer in het bijzonder de BBT-conclusie Afvalbehandeling van 10 augustus 2018.
De inrichting beschikt niet over een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming en het is aannemelijk dat een vergunningplichtige stikstofdepositie plaatsvindt op het Natura 2000-gebied Krammer-Volkerak.
8.6
De rechtbank zal hierna de hierop betrekking hebbende beroepsgronden van eiseres bespreken. De rechtbank stelt vast dat verweerder klachten in het verleden over de inrichting niet heeft betrokken bij de belangenafweging en laat de hierop betrekking hebbende beroepsgrond daarom buiten beschouwing.
9.1
Eiseres voert aan dat de aanwezigheid van ZZS in de in te nemen verontreinigde grond en andere afvalstoffen al wordt beperkt omdat aan de betreffende partij grond een andere Euralcode moet worden toegekend als de hoeveelheid ZZS een vastgestelde norm te boven gaat. In de vergunning is expliciet bepaald welke afvalstoffen met bijbehorende Euralcodes mogen worden ingenomen en verwerkt. Daarmee wordt dit risico voorkomen. Als de omgevingsvergunning momenteel niet toereikend zou zijn, dan geldt dat
voor alle omgevingsvergunningen voor activiteiten waarbij mogelijk ZZS vrij kunnen komen. Eiseres wijst op de brief van 5 juni 2020 van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer en de aanstaande wijziging van het Bmda. Voor wat betreft de eventuele aanwezigheid van PFAS wijst eiseres op een memo van ing. J. Bos. Hierin wordt het risico voor het milieu vanwege de aanwezigheid van PFAS in verontreinigde grond of baggerspecie beperkt geacht. Volgens eiseres zijn er geen onaanvaardbare milieurisico’s. Eiseres merkt ook nog op dat niet verweerder maar het dagelijks bestuur van het waterschap het bevoegd gezag is met betrekking tot de verlening van een watervergunning voor het lozen op het oppervlaktewater.
9.2
Verweerder wijst erop dat in 2007 een omgevingsvergunning is verleend voor het op- en overslaan en reinigen van o.a. (zwaar) verontreinigde grond en baggerspecie en andere afvalstoffen. Daarom vindt verweerder het belangrijk dat eiseres inzicht geeft in welke ZZS er binnen haar inrichting aanwezig kunnen zijn en hoe zij daarmee omgaat. Het A&V beleid van eiseres houdt geen rekening met ZZS. Verweerder is bezig met een actualisatie van de omgevingsvergunningen op het gebied van ZZS en bij lopende aanvragen wordt het risico op de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen geïnventariseerd. De stelling dat op dit moment geen enkele omgevingsvergunning voldoet is daarmee voorbarig. Daarnaast is ook de stelling dat de Euralcode iets zegt over de aanwezigheid van ZZS in afval niet volledig. Ook grond van klasse industrie of wonen kan grond of baggerspecie PFAS/PFOS/PFOA bevatten. De aanstaande aanpassing van het Bmda heeft geen relatie met de omgevingsvergunning uit 2007.
9.3
De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning uit 2007 verweerder niet de bevoegdheid geeft om een wijziging van het A&V beleid af te dwingen. Eiseres heeft onvoldoende weersproken dat het huidige A&V beleid onvoldoende rekening houdt met de aanwezigheid van ZZS. Bovendien heeft eiseres zelf op 2 juli 2020 (na het bestreden besluit) een aanvraag ingediend voor wijziging van de omgevingsvergunning uit 2007 naar aanleiding van de invoering van het Tijdelijk Handelingskader voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie. De rechtbank leidt hieruit af dat eiseres zelf ook betwijfelt of de omgevingsvergunning uit 2007 wel up to date is. Eiseres heeft zelf aangegeven dat de aanwezigheid van ZZS in een bepaalde hoeveelheid zou kunnen leiden tot een andere Euralcode. Zij heeft onvoldoende weersproken dat de reeds in voorschrift 6.1.5 vergunde afvalstoffen ZZS kunnen bevatten en dat de omgevingsvergunning uit 2007 onvoldoende bescherming biedt tegen de verspreiding van deze ZZS naar de bodem, de lucht of het water. De omstandigheid dat het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd is om een watervergunning te verlenen voor een lozing op het oppervlaktewater en (ingevolge artikel 2 van Pro de Waterwet) in dat kader de gevolgen van deze lozing zal moeten beoordelen, maakt niet dat verweerder de milieugevolgen van verspreiding van ZZS via lozingen op het oppervlaktewater niet bij de belangenafweging mag betrekken.
9.5
In het midden kan blijven of de aanwezigheid van ZZS daarnaast zou leiden tot onaanvaardbare milieurisico’s. Zoals de rechtbank hierboven heeft geoordeeld, hoefde verweerder niet eerst te beoordelen of de vergunning hierop had kunnen worden geactualiseerd en gewijzigd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder het LAP 3 niet in acht hoeft te nemen. Verweerder hoeft er slechts rekening mee te houden op grond van artikel 10.14 van de Wet milieubeheer.
9.6
Het Bmd was ten tijde van het bestreden besluit nog niet gewijzigd. Verweerder hoefde de wijziging ook niet af te wachten om te zien of de onwenselijk geachte milieugevolgen worden voorkomen door de wijziging.
9.7
In de kritiek van eiseres op het bestreden besluit ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de huidige vergunde situatie vanwege de aanwezigheid van ZZS niet onwenselijk heeft kunnen achten.
10.1
Volgens eiseres kan de omstandigheid dat de omgevingsvergunning uit 2007 toestemming geeft voor het mengen van afvalstoffen geen rol spelen in de belangenafweging. Verweerder had de omgevingsvergunning uit 2007 in 2019 geactualiseerd en had dit aspect hierbij kunnen betrekken. Bovendien is volgens eiseres het mengen van grond- en bouwstoffen is in het LAP3 niet verboden.
10.2
Verweerder heeft vastgesteld dat de omgevingsvergunning uit 2007 een basis biedt voor het mengen van niet reinigbaar straalgrit, reinigbaar straalgrit, asbest, asbesthoudende afvalstoffen en overige gevaarlijke afvalstoffen. Het mengen van afvalstoffen met mogelijk ZZS wordt in het LAP3 niet wenselijk geacht. Ook het mengen van de andere toegestane afvalstoffen vindt verweerder niet wenselijk. Verweerder heeft geen bevoegdheid tot ambtshalve aanpassing zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten. Verweerder houdt er rekening mee dat de inrichting niet zonder aanpassingen in gebruik genomen kan worden, omdat de reinigingsinstallaties niet meer aanwezig zijn binnen de inrichting en gebouwen zijn gesloopt.
10.3
De rechtbank stelt voorop dat artikel 2.31a van de Wabo slechts de mogelijkheid biedt om bij het actualiseren van een omgevingsvergunning de toepassing van andere technieken voor te schrijven in plaats van de oorspronkelijk aangevraagde en vergunde technieken. Dit artikel biedt niet de mogelijkheid om eerder vergunde activiteiten te verbieden. Daarvoor is de bevoegdheid in artikel 2.33, eerste lid onder d, van de Wabo bedoeld. Verweerder hoefde bij de actualisatie van de onderliggende omgevingsvergunning uit 2007 slechts rekening te houden met het LAP3 en hoefde het LAP3 niet in acht te nemen. Eiseres kon aan het besluit van 24 januari 2019 tot actualisatie van de omgevingsvergunning uit 2007 niet de verwachting ontlenen dat vanaf dat moment de inrichting ongewijzigd in werking zou kunnen worden gebracht met inachtneming van het LAP3. De omstandigheid dat verweerder de omgevingsvergunning uit 2007 in 2019 heeft geactualiseerd, betekent dus niet dat verweerder een eventuele strijdigheid met het LAP3 niet bij de belangenafweging heeft kunnen betrekken. Eisers heeft niet weersproken dat de onderliggende vergunning ook een basis biedt voor het mengen van gevaarlijke afvalstoffen. De uitvoerige onderbouwing van eiseres over de onder het LAP3 toegestane mengactiviteiten van grond- en bouwstoffen, behoeft daarom geen verdere bespreking.
11.1
Eiseres merkt op dat omgevingsvergunningen pas per 10 augustus 2022 moeten zijn aangepast aan de BBT-conclusie Afvalbehandeling, zodat dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen reden kon zijn om de omgevingsvergunning uit 2007 in te trekken. Daarnaast schrijft de BBT-conclusie geen andere technieken voor en worden in de omgevingsvergunning uit 2007 geen specifieke machines of installaties voorgeschreven. Er hoeft slechts een aantal machines te worden vervangen door machines die voldoen aan de nieuwste stand der techniek.
11.2
Verweerder wijst erop dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning uit 2007 al is ingediend in 2005. De daarin beschreven installaties en voertuigen voldoen niet aan de BBT-conclusie Afvalbehandeling. Bovendien worden in deze conclusie ook lozingseisen gesteld en in BBT-conclusie 1 de invoering en naleving van een milieubeheersysteem. Verweerder acht een wijziging van de omgevingsvergunning uit 2007 niet mogelijk gelet op de grote noodzakelijke aanpassingen die dan worden gevergd.
11.3
De rechtbank acht het voldoende aannemelijk dat de machines en installaties van de inrichting, zoals deze is vergund in 2007, niet voldoen aan de BBT-conclusie Afvalbehandeling, dat er geen milieubeheersysteem is en dat niet wordt voldaan aan de monitoringsverplichting in BBT-conclusie 7. Dat verweerder pas per 10 augustus 2022 de omgevingsvergunning uit 2007 zou moeten actualiseren in verband met de BBT-conclusie Afvalbehandeling wil nog niet zeggen dat verweerder de milieugevolgen van de huidige inrichting (als deze conform de omgevingsvergunning uit 2007 in werking zou zijn) niet onwenselijk heeft kunnen vinden. Tussen partijen is niet in geschil dat de inrichting niet voldoet aan de BBT conclusie Afvalbehandeling. Ofschoon in de omgevingsvergunning uit 2007 niet specifiek technieken worden voorschreven, zijn er natuurlijk wel machines en installaties aangevraagd. Het staat voldoende vast dat lang niet alle installaties en machines meer in de inrichting aanwezig zijn omdat de inrichting gedeeltelijk is ontmanteld. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het bijna onmogelijk is om de inrichting weer op te starten zonder de vergunde werking van de inrichting te wijzigen. De rechtbank concludeert dat verweerder dit aspect wel bij de belangenafweging heeft kunnen betrekken.
12.1
Volgens eiseres zijn de ligging van de inrichting aan de [adres 2] en in de nabijheid van een stiltegebied factoren die reeds zijn verdisconteerd in de omgevingsvergunning, of in ieder geval geacht moeten worden daarin te zijn verdisconteerd.
12.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit op dit onderdeel volstaan met de opmerking dat de omgevingsvergunning uit 2007 aanpassing behoeft in het belang van de bescherming van het milieu en dat de wet- en regelgeving in beweging zijn geweest.
12.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft aangegeven of en waarom de ligging van de inrichting aan de [adres 2] en in de nabijheid van een stiltegebied factoren zijn die een rol spelen in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt.
13.1
Eiseres is van mening dat verweerder de omgevingsvergunning milieu niet kan intrekken gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied ‘Krammer Volkerak’ of andere Natura 2000-gebieden. Dat zou misbruik van bevoegdheid zijn. Verweerder zal hiervoor zijn bevoegdheden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) moeten aanwenden. Bovendien is volgens eiseres onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een relevante bijdrage van de inrichting aan de stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Met een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) stelt eiseres dat zij voor de inrichting nu ook geen vergunning op grond van de Wnb nodig heeft omdat zij intern kan salderen.
13.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat sprake is van een stikstofdepositie vanwege deze inrichting op het Natura 2000-gebied ‘Krammer Volkerak’. In het verweerschrift is deze depositie berekend. Bovendien hanteert verweerder het beleid dat ongebruikte stikstofdepositieruimte moet worden ingetrokken en dat alleen kan worden gesaldeerd als activiteiten onafgebroken hebben plaatsgevonden.
13.3
De rechtbank stelt voorop dat verweerder de omgevingsvergunning uit 2007 niet kan intrekken op basis van de bevoegdheid in artikel 5.4 van de Wnb. De omgevingsvergunning uit 2007 is niet krachtens de Wnb verleend maar op basis van de Wet milieubeheer (Wm). De Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel) is opgesteld ter invulling van de bevoegdheden op grond van artikel 2.2 en artikel 2.7 van de Wnb. Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel mag een activiteit alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, is vereist. In het licht van dit artikel in de Beleidsregel heeft verweerder het wenselijk kunnen achten om niet onafgebroken gebruikte stikstofdepositieruimte in te trekken. Maar mag verweerder het natuurbelang van het Natura 2000-gebied wel betrekken bij de belangenafweging bij het gebruik van de bevoegdheid ingevolge artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo? Volgens de rechtbank mag dit wel. Het natuurbelang van het Natura 2000-gebied is ook een milieubelang. Bij de afweging die verweerder moet maken bij het toepassen van de bevoegdheid van art. 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo kan verweerder daarom ook het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden meewegen. De rechtbank acht niet aannemelijk dat als gevolg van het in werking zijn van de inrichting stikstofdepositie geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Daarom heeft verweerder dit aspect bij de belangenafweging mogen betrekken.
14.1
Eiseres is verder van mening dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor haar belangen. Zij wilde de omgevingsvergunning milieu uit 2007 weer gaan gebruiken en heeft dit kort voor het bestreden besluit gemeld. Bovendien heeft zij daarna een aanvraag voor wijziging van de vergunning ingediend.
14.2
De rechtbank heeft hierboven overwogen dat verweerder dit bericht niet heeft hoeven te betrekken bij de afweging van belangen in het kader van het te nemen besluit. De aanvraag is ingediend na het bestreden besluit.
15.1
Verder wijst eiseres op het financiële belang van de vergunning. Eiseres begroot deze waarde op een bedrag van ruim 43 miljoen euro. Eiseres merkt in dit verband op dat de vergunning weliswaar op haar naam staat, maar dat het mogelijk is de vergunning aan een derde over te dragen of de inrichting door een derde te laten exploiteren. Volgens eiseres wordt haar ten onrechte tegengeworpen dat zij de inrichting heeft overgenomen met een non-concurrentiebeding. Dit non-concurrentiebeding staat volgens haar de opslag van baggerspecie niet in de weg omdat dit geen kernactiviteit is. Voor de afloop van het non-concurrentiebeding zou eiseres al kunnen beginnen met voorbereidende werkzaamheden om de inrichting weer op te starten. Weliswaar is eiseres een bedrijf dat voornamelijk opereert in de glastuinbouw, maar ook bij de glastuinbouw komen afvalstromen vrij en bovendien kan eiseres haar bedrijf uitbreiden teneinde de omgevingsvergunning uit 2007 ten volle te benutten.
15.2
Verweerder stelt vraagtekens bij de gestelde waarde van de inrichting. Die staat onvoldoende vast omdat er geen gebruik van de omgevingsvergunning 2007 is gemaakt. Bovendien is dit van ondergeschikt belang. Verweerder kent het non-concurrentiebeding niet. Bovendien vindt verweerder dat eiseres had kunnen weten dat de mogelijkheid bestond dat het bevoegd gezag binnen de looptijd van het beding (5 jaar) de omgevingsvergunning uit 2007 zou intrekken omdat die niet is gebruikt. Verweerder vraagt zich af of het wel zo gemakkelijk is om de inrichting weer op te starten als eiseres denkt, omdat eiseres geen ervaring heeft in deze branche en de machines en apparaten op dit moment gewoon niet geschikt zijn.
15.3
In de door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 april 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI2687) overwoog de Afdeling dat waardevermindering van milieuvergunningen en schadevergoeding geen betrekking hebben op het belang van de bescherming van het milieu en niet kunnen worden betrokken bij de vraag of de milieuvergunning kan worden ingetrokken. De rechtbank leidt hieruit niet af dat de waarde van een inrichting slechts een ondergeschikt belang is in de belangenafweging. Bovendien heeft de Afdeling in een andere zaak juist overwogen dat het bevoegd gezag een zwaar gewicht heeft kunnen toekennen aan de financiële belangen van het bedrijf bij voortzetting van haar bedrijf (de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:69). In zoverre volgt de rechtbank verweerder dus niet.
15.4
De rechtbank is echter wel van oordeel dat verweerder eiseres heeft kunnen tegenwerpen dat zij akkoord is gegaan met een non-concurrentiebeding met een looptijd van 5 jaar. Hiermee riskeert eiseres dat gedurende een periode van langer dan 3 jaar geen gebruik kan worden gemaakt van de omgevingsvergunning. Het non-concurrentiebeding moet worden uitgelegd op basis van de bedoelingen van partijen en omstandigheden van het geval. Dit laat onverlet dat eiseres er voor heeft gekozen om de omgevingsvergunning milieu drie jaar niet te gebruiken, dan wel de inrichting niet door een derde te laten exploiteren. Bovendien heeft verweerder hierbij kunnen betrekken dat voor het opnieuw opstarten van de inrichting aanzienlijke kosten moeten worden gemaakt, ook al stelt eiseres dat deze kosten geen rol hebben gespeeld bij de keuze om de omgevingsvergunning uit 2007 gedurende enige tijd niet ten volle te benutten. Verweerder heeft daarom het financieel belang van eiseres bij behoud van de omgevingsvergunning uit 2007 kunnen relativeren.
16.1
Eiseres voert ook nog aan dat zij als gevolg van het intrekken van de omgevingsvergunning een fors bedrag zal moeten investeren om weer een oprichtingsvergunning aan te vragen.
16.2
Verweerder betwijfelt of dit daadwerkelijk een fors bedrag is, nu eiseres zonder meer al een omgevingsvergunning had moeten aanvragen voor het wijzigen van de inrichting.
16.3
De rechtbank heeft hierboven al geoordeeld dat het bijna onmogelijk is om de inrichting weer op te starten zonder de vergunde werking van de inrichting te wijzigen. In zoverre heeft verweerder het door eiseres gestelde nadeel in verband met de aanvraag van een oprichtingsvergunning kunnen relativeren.
17. De rechtbank ziet, gelet op de beleidsruimte van verweerder, geen grond voor het oordeel dat de bij het besluit betrokken belangen niet op deugdelijke wijze zijn gewogen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder gelet op de uitkomst van de belangenafweging in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning uit 2007 in te trekken.
Is de intrekking in strijd met het Eerste Protocol bij het EVRM?
18.1
Volgens eiseres is intrekking van de omgevingsvergunning uit 2007 in strijd met artikel 1 van Pro het eerste protocol van het EVRM omdat er geen vergoeding wordt geboden voor de geleden schade. Het is disproportioneel en bovendien was niet voorzienbaar dat de omgevingsvergunning zou worden ingetrokken.
18.2
Verweerder is van mening dat deze inmenging in het eigendom van eiseres niet in strijd is met artikel 1 van Pro het eerste protocol van het EVRM. Hiervoor kan geen verzoek om schadevergoeding worden ingediend, dus dat betekent dat verweerder ook geen schade hoefde te vergoeden in het bestreden besluit. Verder verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI2687).
18.3
Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
18.4
In de door verweerder genoemde uitspraak beschouwt de Afdeling het gebruik van de bevoegdheid op basis van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet (met dezelfde eisen en hetzelfde effect als de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid onder a, van de Wabo) als regulering van gebruik van de eigendom. De inmenging is bij wet voorzien en was voorzienbaar omdat de bevoegdheid gewoon in de wet staat.
18.5
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel in deze zaak. Verder ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat het gaat om een individuele en buitensporige last. Er is dus voldaan aan het vereiste van een fair balance ook al heeft verweerder geen schadevergoeding aangeboden.
Conclusie
19. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 30 maart 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Artikel 2.31 Wabo
1Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
(…)
b.indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
(…)
2Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
(…)
b.een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;
(…)
Artikel 2.31a Wabo
1Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.
(…)
Artikel 2.33 lid 2 onder a Wabo
2Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
a.gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning
;
;
Artikel 2 Bmd Pro
1De in artikel 10.40, eerste lid, van de wet gestelde verplichting geldt niet voor andere dan de ingevolge het tweede lid aangewezen categorieën van gevallen.
2Als categorieën van gevallen waarvoor de in artikel 10.40, eerste lid, van de wet gestelde verplichting geldt, worden aangewezen de categorieën van gevallen waarin de afgifte geen betrekking heeft op afvalstoffen die behoren tot een in bijlage I aangegeven categorie en:
a.de afgifte van bedrijfsafvalstoffen geschiedt aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder b, aanhef en onder 1°, van de wet die een inrichting drijft:
1°.als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I, onder C, bij het Besluit omgevingsrecht, niet zijnde een inrichting voor:
a.uitsluitend het opslaan, overslaan, verwerken of het verrichten van een combinatie van deze handelingen met betrekking tot schone kunststoffen,
b.uitsluitend het opslaan, overslaan, verwerken of het verrichten van een combinatie van deze handelingen met betrekking tot banden,
c.uitsluitend het opslaan, overslaan, verwerken of het verrichten van een combinatie van deze handelingen met betrekking tot kabelschroot omhuld of geïsoleerd met kunststoffen, niet zijnde grondkabels,
d.uitsluitend een combinatie van de handelingen van het opslaan, overslaan of verwerken met betrekking tot papier, textiel, ferro- of non-ferrometalen, schroot, schone kunststoffen, glas, banden, kabelschroot omhuld of geïsoleerd met kunststoffen, niet zijnde grondkabels, of een combinatie van deze afvalstoffen,
e.uitsluitend het verrichten van de handelingen: het opslaan, overslaan, verwerken of een combinatie van deze handelingen met betrekking tot afgedankte batterijen of accu’s als bedoeld in de Regeling beheer batterijen en accu’s 2008, afgedankte elektrische en elektronische apparatuur als bedoeld in de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, autowrakken als bedoeld in het Besluit beheer autowrakken, of een combinatie daarvan, indien voor de desbetreffende batterijen of accu’s, elektrische en elektronische apparatuur of autowrakken verslag wordt gedaan als bedoeld in respectievelijk artikel 13, eerste lid, van de Regeling beheer batterijen en accu’s 2008 of artikel 15, eerste lid, van het Besluit beheer autowrakken, of,
f.uitsluitend het verrichten van een combinatie van de handelingen, bedoeld in de onderdelen a tot en met e;
2°.voor het opslaan van verontreinigde grond, waaronder begrepen verontreinigde baggerspecie, die van buiten de inrichting afkomstig is, met een opslagcapaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer;
3°.voor het overslaan van huishoudelijke afvalstoffen of bedrijfsafvalstoffen, die van buiten de inrichting afkomstig zijn, met een opslagcapaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer;
4°.voor het sorteren van bouw- en sloopafvalstoffen met een opslagcapaciteit van meer dan 50 m3, of
5°.voor het composteren van groenafval met een verwerkingscapaciteit van meer dan 50 m3 per jaar, of
b.de afgifte van gevaarlijke afvalstoffen geschiedt aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder b, van de wet.
(…)