Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/831
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
en
de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2019 (het primaire besluit) heeft de minister eiseres op grond van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Meststoffenwet (Msw) een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.481,–.
Bij besluit van 5 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De beroepsgronden zijn op 15
april 2020 ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
Aanleiding
1. Eiseres exploiteert een melkveehouderij, produceert melk en rundvlees, houdt en fokt melkvee, en produceert landbouwmatig ruwvoeders.
2. De minister heeft in een brief aan eiseres van 14 februari 2019 gegevens opgevraagd in verband met een onderzoek naar de vraag of eiseres over het jaar 2017 niet teveel meststoffen heeft gebruikt en heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht.
3. Uit de door eiseres overgelegde gegevens komt voor het jaar 2017 het volgende naar voren. Eiseres als overnemende partij heeft met [bedrijf] [vestigingsplaats] als overdragende partij een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO) gesloten voor 1.310 kilogram (kg) fosfaat. Verder heeft eiseres als overdragende partij met Landbouwbedrijf [bedrijf] als overnemende partij een VVO gesloten voor 1.770 kg fosfaat. Ook heeft eiseres als landbouwer met Ferm-O-Feed B.V. als verwerker en [bedrijf] als intermediair een driepartijenovereenkomst mestverwerking (DPO) gesloten voor 539 kg fosfaat.
4. Vervolgens heeft de minister eiseres bij brief van 24 juli 2019 bericht dat hij voornemens is haar een bestuurlijke boete van € 8.481,– op te leggen. Volgens de minister heeft eiseres zich niet gehouden aan de overgenomen mestverwerkingsverplichting. Zij heeft de verplichting op zich genomen om 1.310 kg fosfaat voor derden te gaan verwerken en van die kilogrammen heeft zij 771 kg te weinig verwerkt. Eiseres heeft op dit voornemen gereageerd in haar zienswijze.
5. De minister heeft eiseres in het primaire besluit de in het voornemen genoemde bestuurlijke boete opgelegd.
Het standpunt van de minister
6. Met het bestreden besluit heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd. De minister neemt, zo begrijpt de rechtbank uit het verweerschrift en het verhandelde ter zitting, het volgende standpunt in. Als eiseres op grond van een overeenkomst als bedoeld in artikel 33a, derde lid, aanhef en onder c, van de Msw (een VVO) een mestverwerkingsplicht overneemt, moet zij op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw de desbetreffende hoeveelheden fosfaat verwerken met een mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° van de Msw (een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) met opmerkingencode 61), en/of met een mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2° van de Msw (een DPO). Het is niet toegestaan om (een deel) van de overgenomen mestverwerkingsplicht te verwerken met een VVO. Eiseres heeft alleen voor 539 kg fosfaat aan haar overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat voldaan door daarvoor een DPO af te sluiten. Dat betekent dat eiseres voor 771 kg fosfaat artikel 33, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden. Op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt dit tot een boete van (771 maal € 11,– =) € 8.481,–.
Het standpunt van eiseres
7. Eiseres stelt dat zij feitelijk heeft voldaan aan de door haar overgenomen mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat. Het enige verwijt dat haar kan worden gemaakt is dat zij een administratieve vergissing heeft gemaakt. Verder vindt zij de boete onevenredig hoog.
De wettelijke regels
8. De wettelijke regels die in deze zaak een rol spelen, zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank over de aangevoerde beroepsgronden
9. Niet in geschil is dat eiseres in dit geval artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden en dat dit op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt tot een boete van
€ 8.481,–.
Een waarschuwing of een lichter boeteregime?
10. Eiseres voert aan dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een boete op basis van de feitcodes M096-M099. Deze codes betreffen een lichter boeteregime en zien op overtreding van administratieve verplichtingen. Volgens eiseres heeft zij slechts een administratieve vergissing gemaakt. De fosfaatproductie van eiseres bedroeg in 2017 6.601 kg fosfaat. De fosfaatruimte bedroeg 6.291 kg fosfaat. Het bedrijfsoverschot bedroeg dus 310 kg fosfaat. De eigen verwerkingsplicht bedroeg 183 kg fosfaat. Eisers heeft een verwerkingsplicht van 1.770 kg fosfaat met een VVO overgedragen. Zij heeft daarmee ruimschoots voldaan aan de eigen verwerkingsplicht. Eiseres heeft met een DPO en dus overeenkomstig artikel 33a van de Msw 539 kg fosfaat verwerkt. Eiseres heeft met een VVO een verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat van een overdrager overgenomen. Het is inmiddels eiseres duidelijk geworden dat de VVO van 1.770 kg fosfaat had moeten worden ontbonden en dat een en ander had moeten worden gesplitst in een overeenkomst tussen de desbetreffende overdrager en eiseres van 200 kg fosfaat en een overeenkomst rechtstreeks tussen ‘overdrager’ en ‘overnemer’ van 1.550 kg fosfaat. Het enige verwijt dat eiseres kan worden gemaakt, is dat niet de juiste administratieve route is gevolgd. Daar komt bij dat de wetgeving niet een herstelmogelijkheid biedt. Eiseres kan niet worden verweten dat zij per saldo te weinig hoeveelheden fosfaat heeft verwerkt, zoals is bedoeld in artikel 33a, eerste lid, van de Msw.
11. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op grond van een VVO een mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat heeft overgenomen. Eiseres meent dat zij ruimschoots aan die plicht heeft voldaan door voor 539 kg fosfaat een DPO af te sluiten en voor 1.770 kg fosfaat een VVO. De minister heeft echter terecht onder verwijzing naar artikel 33a, vijfde lid, van de Msw erop gewezen dat wanneer eiseres als landbouwer met een VVO een mestverwerkingsplicht heeft overgenomen, zij op haar beurt verplicht is om de dierlijke meststoffen te verwerken met een VDM met opmerkingencode 61 en/of een DPO. Met laatstgenoemde mestverwerkingsovereenkomsten wordt immers bewerkstelligd, zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Msw, dat (ook) een verwerker wordt gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen daadwerkelijk te verwerken. Dat kan niet met een VVO. Daarom zijn een VDM met opmerkingencode 61 en een DPO de enige in artikel 33a, vijfde lid, van de Msw genoemde verwerkingsmogelijkheden. Een en ander betekent dat eiseres de in dat artikellid neergelegde verplichting heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken met een VVO. Op de zitting is ook komen vast te staan dat eiseres niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen (waarvan genoemde 771 kg fosfaat deel uitmaken) daadwerkelijk (door een verwerker) is verwerkt. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat zij slechts een (administratieve) vergissing heeft gemaakt en ruimschoots voldoende fosfaat heeft verwerkt.
12. De rechtbank wijst er verder op dat ‘schuld’ geen bestanddeel vormt van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Dat betekent dat de minister in beginsel van verwijtbaarheid mag uitgaan. Eiseres heeft op de zitting erop gewezen dat het gaat om complexe regelgeving. De rechtbank is van oordeel dat het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Met deze complexiteit worden alle (agrarische) ondernemers geconfronteerd en van deze ondernemers (en dus ook van eiseres) mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Ook kunnen deze ondernemers ervoor kiezen zich te laten bijstaan door een ter zake deskundige, die de ondernemers desgevraagd kan adviseren en bijstaan. Eiseres had ook eventueel op de website van de minister kunnen kijken of telefonisch contact op kunnen nemen om te controleren of de constructie die zij voor ogen had zich wel verdroeg met de wet- en regelgeving die op de agrarische wereld van toepassing is, waaronder de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake.
13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de boete onevenredig hoog?
14. Eiseres voert verder aan dat de boete onevenredig hoog is. Zij herhaalt hier dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat zij (meer dan) voldoende fosfaat heeft verwerkt. Bovendien heeft eiseres een marktconforme prijs voor de verworven VVO’s betaald en is er geen sprake van enig wederrechtelijk verkregen voordeel. Eiseres beroept zich daarbij op een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211.
15. De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb eerder heeft overwogen (zie genoemde uitspraak van 15 juli 2016), vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in het concrete geval tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding (zie de uitspraak van het CBb van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355).
16. Volgens de wetgever is artikel 59 van Pro de Msw een soortgelijke regeling als de artikelen 57 en 58 van de Msw. Die artikelen hebben betrekking op overtreding van gebruikersnormen (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, p. 59 (MvT)). Dit brengt mee dat de wetgever ook voor overtreding van de mestverwerkingsplicht de hoogte van de tarieven heeft bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die om aan de gebruiksnormen te voldoen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren (zie ook de genoemde uitspraken van het CBb).
17. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de stelling van eiseres, die erop neerkomt dat zij met de overtreding geen economisch voordeel heeft genoten, niet de door haar gewenste betekenis toe. Niet in geschil is immers dat eiseres behoort tot de groep bedrijven waar de wetgever bij het vaststellen van het tarief van de boete het oog op heeft gehad, zoals hiervoor onder 16 is geschetst. In de zaak die heeft geleid tot de genoemde uitspraak van 15 juli 2016 behoorde de appellante niet tot die groep bedrijven (zie rechtsoverweging 5.6 van die uitspraak) en heeft het CBb om die reden wel in aanmerking genomen wat het door de appellante genoten economisch voordeel was als gevolg van de overtreding. Daarin verschilt die zaak met deze zaak. Om die reden kan eiseres geen geslaagd beroep doen op die uitspraak. Bovendien heeft eiseres ook niet met stukken inzichtelijk gemaakt dat zij geen economisch voordeel heeft genoten als gevolg van de overtreding.
18. Verder volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat zij voldoende fosfaat heeft verwerkt. Hiervoor verwijst de rechtbank naar wat zij onder 11 heeft overwogen. De rechtbank ziet (dan ook) in de aard en ernst van de overtreding geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres niet is nagegaan of de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarop de overtreding betrekking heeft, daadwerkelijk is verwerkt.
19. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. G.H de Heer-Schotman en mr. M.H. Dworakowski-Kelders, leden, in aanwezigheid van mr. B.C.T. Rabou-Coort, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 januari 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening
BIJLAGE
Meststoffenwet
Artikel 1 eerste Pro lid
(…)
ee. mestverwerkingsovereenkomst:
1°. bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of
2°. overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker;
(…)
hh. verwerker: natuurlijke persoon of rechtspersoon die of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat een verwerkende onderneming voert;
ii: verwerkende onderneming: onderneming, niet zijnde ene bedrijf, in het kader waarvan dierlijke meststoffen worden verwerkt;
Artikel 33a
1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
2 Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;
b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
1° laat verwerken,
(…)
3 Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan:
a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°;
b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of
c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b.
(…)
5 Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b.
(…)
Artikel 33b
(…)
4 In een overeenkomst als bedoeld in artikel 33a, derde lid, onderdeel c, wordt opgenomen de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor de andere landbouwer in het desbetreffende kalenderjaar in de plaats van de landbouwer uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b.
(…)
Artikel 33d
1. Een verwerker verwerkt de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor hij met betrekking tot een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten.
(…)
Artikel 34
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
(…)
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
(…)
Artikel 59
(…)
3 In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden.
(…)
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Bijlage M. behorende bij artikel 130
Wettelijke bepaling
Meststoffenwet Uitvoeringsbesluit Uitvoeringsregeling Omschrijving regelovertreding Feitcode Hoogte
(Mw) (UB) (UR) Bestuur-
lijke
Boete
Administratieve verplichtingen landbouwers
Art. 33b lid 5 Art. 34 Art Pro. 72f Niet tijdig melden van gegevens M096 € 100
inzake de mestverwerkingsover-
eenkomst of de overeenkomst als
bedoeld in artikel 33a, derde lid,
onderdeel c, van de wet
(…)
Niet melden van gegevens M099 € 300
inzake de mestverwerkings-
overeenkomst als bedoeld in
artikel 33a, derde lid, onderdeel
c, van de wet
(…)