Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/4523
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2022 in de zaak tussen
[naam] , uit [woonplaats] , eiser,
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. S. Guman),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (de staatssecretaris)
(gemachtigden: L.M.F. Verhaegh en mr. R.P.G. van Bel).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’.
2. De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 19 juli 2019 afgewezen, omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de middelen van bestaan duurzaam zijn en dat hij arbeid verricht als zelfstandige. Met het bestreden besluit van 6 mei 2020 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
3. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2021 op de zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiser en L.M.F. Verhaegh, gemachtigde van de staatssecretaris.
5. Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
6. Vervolgens heeft de rechtbank in een brief de staatssecretaris verzocht te reageren op haar voorlopige bespiegelingen over deze zaak. Naar aanleiding van dat verzoek heeft de staatssecretaris een reactie ingestuurd. Op die reactie heeft eiser met een brief gereageerd.
7. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 15 april 2022 op een nadere zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiser en R.P.G. van Bel, gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
9. Eiser heeft de Pakistaanse nationaliteit en heeft in Spanje de status van langdurige ingezetene als bedoeld in artikel 8 van Pro de Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen [1] (PB 2004, L 16; hierna: de richtlijn). Eiser wenst met zijn aanvraag in Nederland als vreemdeling te worden toegelaten om arbeid als zelfstandige te verrichten.
10. Eiser heeft de volgende stukken overgelegd:
- een uittreksel van de Kamer van Koophandel over eenmanszaak [naam bedrijf] Hieruit blijkt dat de onderneming sinds 22 februari 2018 bestaat, dat haar activiteiten ‘Interieurreiniging van gebouwen” en “Schoonmaakbedrijf” zijn en dat eiser sinds 22 februari 2018 de eigenaar is;
- een op 9 mei 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] en [naam bedrijf] ;
- een op 18 april 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] ;
- een op 25 juni 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] ;
- een op 1 oktober 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] ;
- een op 15 oktober 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] .;
- een op 26 juni 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] ;
- een op 1 november 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] .;
- een op 1 december 2018 gedateerde overeenkomst van opdracht tussen [naam bedrijf] met [naam bedrijf] ;
- bankafschriften op naam van [naam bedrijf] over juni tot en met december 2018, over 1 januari tot en met 15 oktober 2019 en van 1 november 2019 tot en met 9 februari 2020;
- aangiftes omzetbelastingen van eiser over de periode 22 februari 2018 tot 30 juni 2018, het derde en vierde kwartaal 2018, en het eerste, tweede en derde kwartaal 2019;
- winst- en verliesrekeningen over 2018 en over de periode 1 januari 2019 tot en met 30 september 2019;
- een aanmaning omzetbelasting van 22 november 2018;
- facturen van [naam bedrijf] over de maanden april, mei, juni, juli, augustus, september, oktober, november, december 2018 en januari, februari, maart, juni, juli 2019;
- een op 28 augustus 2018 gedateerde huurovereenkomst met [naam bedrijf] . over de huur van een bedrijfsruimte;
- jaarrekeningen van [naam bedrijf] over de jaren 2018 en 2019.
Arbeid als zelfstandige?
11. Eiser voert aan dat hij wel degelijk arbeid als zelfstandige verricht. Daarbij wijst hij erop dat hij sinds 2018 diverse opdrachtgevers heeft. Hij zorgt ervoor dat bedrijven en ondernemingen schoon blijven.
12. Volgens de staatssecretaris verricht eiser geen arbeid als zelfstandige maar arbeid in loondienst, omdat de schoonmaakbedrijven waarmee eiser een overeenkomst van opdracht heeft gesloten uitleners van arbeidskrachten zijn en eiser zich door hen laat uitlenen.
13. De rechtbank stelt voorop dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 20 november 2001, de zaak [naam] , ECLI:EU:C:2001:616, punt 34 (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2502) kan worden afgeleid aan de hand van welke criteria de nationale rechter moet vaststellen of sprake is van de uitoefening van een economische activiteit als zelfstandige dan wel als werknemer. Volgens het Hof is hoofdkenmerk van een arbeidsverhouding dat iemand gedurende bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. Van een werkzaamheid anders dan in loondienst is sprake indien de activiteit door een persoon zonder gezagsverhouding wordt uitgeoefend. In punt 70 wordt verduidelijkt onder welke voorwaarden sprake is van een activiteit als zelfstandige:
de activiteit wordt verricht zonder enige gezagsverhouding met betrekking tot de keuze van de activiteit, de arbeidsomstandigheden en de beloning;
onder eigen verantwoordelijkheid; en
tegen een beloning die volledig en rechtstreeks aan de betrokkene wordt betaald.
14. Uit de overgelegde overeenkomsten van opdracht en de andere onder 10 genoemde stukken, mede in onderlinge samenhang bezien, blijkt genoegzaam dat eiser eigenaar is van een schoonmaakonderneming, dat die onderneming opdrachten aanneemt voor het verrichten van schoonmaakwerkzaamheden, en dat de opdrachtgevers voor die werkzaamheden aan de onderneming betalen. De staatssecretaris heeft niet met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd dat de opdrachten niet in zelfstandigheid, maar in ondergeschiktheid worden vervuld. De enkele stelling dat de schoonmaakbedrijven waarmee een overeenkomst van opdracht zijn gesloten uitleners van arbeidskrachten zijn en dat eiser zich door hen laat uitlenen, is niet voldoende. Als de staatssecretaris twijfels heeft of de werkzaamheden zonder gezagsverhouding worden uitgeoefend, dan ligt het bij deze stand van zaken op zijn weg om daarnaar onderzoek te doen. De beroepsgrond slaagt.
Zijn de middelen van bestaan duurzaam?
15. Eiser voert aan dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen duurzaam inkomen heeft. Daartoe voert eiser het volgende aan. Artikel 15, tweede lid, van de richtlijn is leidend. Hij heeft al vanaf 2018 inkomsten en heeft bovendien geen beroep gedaan op sociale voorzieningen. De staatssecretaris stelt ten onrechte als eis dat een ondernemingsplan moet worden overgelegd.
16. Volgens de staatssecretaris dient eiser, om aannemelijk te maken dat de middelen van bestaan duurzaam zijn, een ondernemingsplan over te leggen. Hij wijst erop dat de overeenkomsten van opdracht makkelijk opzegbaar zijn. Iedere onderbouwing van de continuïteit van de onderneming ontbreekt, aldus de staatssecretaris.
17. In artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de richtlijn is bepaald dat de lidstaten betrokkene kunnen vragen bewijzen over te leggen waaruit blijkt dat hij beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. Voor elke van de overeenkomstig lid 2 van artikel 14 ingedeelde Pro categorieën beoordelen de lidstaten deze inkomsten afgaande op de aard en de regelmaat ervan, waarbij zij rekening mogen houden met het niveau van het minimumloon en het minimumpensioen.
18. Op grond van artikel 3.30, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) kan de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige worden verleend aan de vreemdeling die:
a. arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van Onze Minister een wezenlijk Nederlands belang is gediend;
b. uit die werkzaamheden duurzaam en zelfstandig voldoende middelen van bestaan verwerft, en
c. voldoet aan de bevoegdheidsvereisten voor de uitoefening van die arbeid en aan de vereisten voor het uitoefenen van het desbetreffende bedrijf.
Op grond van artikel 3.30, vijfde lid, van het Vb 2000 kan de verblijfsvergunning aan een langdurig ingezetene worden verleend in afwijking van het eerste lid, onder a.
19. Op grond van artikel 3.20, eerste lid, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) zijn middelen van bestaan uit arbeid als zelfstandige eerst duurzaam, indien zij gedurende ten minste anderhalf jaar zijn verworven en nog een jaar beschikbaar zijn op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven.
Op grond van artikel 3.20, tweede lid, van het VV 2000 is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag strekt tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van Pro de Wet onder een beperking verband houdend met het verrichten van arbeid als zelfstandige.
20. Het middelenvereiste, zoals neergelegd in artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, heeft mede betrekking op de langdurig ingezetene die zich in Nederland wil vestigen om arbeid als zelfstandige te verrichten. Die bepaling moet worden beschouwd als de implementatie van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, tweede zin, van de richtlijn. Dat heeft de regelgever ook bedoeld [2] . Genoemde richtlijnbepaling, die gelijkluidend is met artikel 7, eerste lid, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gezinsherenigingsrichtlijn [3] , biedt de lidstaten de ruimte te eisen dat het bewijs wordt geleverd dat de langdurig ingezetene beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat [4] . Overeenkomstig laatstgenoemde bepaling beoordelen de lidstaten daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen zij rekening houden met de nationale minimumlonen en ‑pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden. Aangezien langdurig ingezetenen daadwerkelijk gebruik moeten kunnen maken van het recht van verblijf in een andere lidstaat (om daar te werken als zelfstandige), dient de bevoegdheid in artikel 15, aanhef en onder a, tweede zin, van de richtlijn strikt te worden uitgelegd [5] . Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn en aan het nuttig effect daarvan [6] . In alle gevallen dient een concrete beoordeling van de situatie van de aanvrager worden gemaakt [7] .
21. Hier ligt een aanvraag voor die strekt tot het verlenen van een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met het verrichten van arbeid als zelfstandige. Ten aanzien van het duurzaamheidsvereiste als bedoeld in artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 betekent dit dat op grond van artikel 3.20, tweede lid, van het VV 2000 de zogeheten terugkijktermijn van anderhalf jaar en de eis dat dat de middelen nog een jaar beschikbaar zijn, zoals bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing zijn. Het duurzaamheidsvereiste is voor genoemde categorie aanvragen verder niet anderszins in (beleids)regels uitgewerkt. Daarbij wijst de rechtbank erop dat weliswaar in paragraaf B6/4.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 de eis is neergelegd om een ondernemingsplan over te leggen, maar die eis is gesteld ten behoeve van de adviesaanvraag bij het Ministerie van Economische Zaken. Zo’n advies wordt gelet op artikel 3.30, vijfde lid, van het Vb 2000 niet gevraagd voor langdurig ingezetenen die zich hier te lande als zelfstandige willen vestigen. De staatssecretaris zal dan ook in alle gevallen als deze individueel moeten motiveren waarom de langdurig ingezetene niet beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand. De staatssecretaris heeft toegelicht dat hij ten aanzien van het duurzaamheidsvereiste wel als vaste gedragslijn hanteert dat de vreemdeling een ondernemingsplan moet overleggen. Met een ondernemingsplan kan een langdurig ingezetene inzichtelijk maken wat de te verwachten inkomsten uit zijn onderneming zullen zijn. Dat is bij een beginnende onderneming het meest geëigend, aldus de staatssecretaris. Naar het oordeel van de rechtbank is weliswaar deze gedragslijn bij een beginnende onderneming op zich een geschikte invulling van het duurzaamheidsvereiste, echter dit laat onverlet dat de staatssecretaris op grond van de eerder aangehaalde jurisprudentie (daarnaast) altijd een concrete beoordeling van de individuele situatie van een aanvrager moet maken.
22. De rechtbank stelt vast dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen – op 6 mei 2020 – eisers onderneming al ruim twee jaar bestond. Alleen al daarom kan naar het oordeel van de rechtbank ten tijde van belang niet langer worden gesproken van een beginnende onderneming. De staatssecretaris heeft niet duidelijk gemaakt waarom hij in dit geval onverkort vasthoudt aan de eis dat een ondernemingsplan moet worden overgelegd. De staatssecretaris wijst er weliswaar op dat de hier aan de orde zijnde overeenkomsten van opdrachten makkelijk opzegbaar zijn, maar dat heeft er kennelijk niet aan in de weg gestaan dat eiser al ruim twee jaar lang met zijn onderneming op basis van dergelijke overeenkomsten inkomsten heeft verworven. Hieruit blijkt juist dat eiser in staat is zijn onderneming te continueren. Door in dit geval het arbeidsverleden op voorhand buiten beschouwing te laten, doet de staatssecretaris afbreuk aan het doel van de richtlijn en het nuttig effect ervan en laat hij na een concrete beoordeling te maken of de inkomsten van eiser (uit zijn onderneming) volstaan om hemzelf en zijn eventuele gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te moeten doen op de sociale bijstand van Nederland. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tenzij de staatssecretaris er alsnog van uitgaat dat in dit geval sprake is van arbeid als zelfstandige, zal hij onderzoek moeten (laten) verrichten naar de gezagsverhouding tussen eiser(s onderneming) en de opdrachtgevers. In ieder geval zal de staatssecretaris met in achtneming van wat hiervoor onder 22 is overwogen alsnog een individuele beoordeling moeten maken van de situatie van eiser. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag van eiser te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de staatssecretaris op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om deze zaak af te doen.
24. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de staatssecretaris hiervoor zes weken.
25. Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen.
26. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank van 4 juni 2021 deelgenomen. Deze twee proceshandelingen hebben elk een waarde van € 759,-. De gemachtigde heeft ook aan de nadere zitting van 15 april 2022 deelgenomen. Die proceshandeling heeft een waarde van € 379,50. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.897,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 mei 2020;
- draagt de staatssecretaris op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 178,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 1.897,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. M.M.L. Wijnen en mr. G.J. Dijkman, leden, in aanwezigheid van mr. D.S. Arjun Sharma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.