Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/579T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 4 juni 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, het college
(gemachtigde: [naam] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] , uit [woonplaats] .
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen een biomassa-installatie van de derde-partij (het afwijzingsbesluit). Eiseres is het niet eens met het afwijzingsbesluit. De rechtbank is van oordeel dat het afwijzingsbesluit onvoldoende is onderbouwd. Gelet de, tijdens de zitting getoonde bereidheid bij partijen om in overleg te treden, ziet de rechtbank in deze zaak voldoende ruimte om het college de gelegenheid te bieden om dit gebrek te herstellen. Daarom doet de rechtbank een tussenuitspraak. Na een schets van het procesverloop en de feiten behandelt de rechtbank de beroepsgronden en legt de rechtbank uit waarom zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
2. Op 8 november 2019 heeft eiseres een verzoek om handhaving ingediend ten aanzien van ongeveer 50 biomassacentrales, waaronder de bio-energiecentrale van de derde-partij. Het college heeft dit verzoek ten aanzien van de bio-energiecentrale afgewezen in het besluit van 6 april 2020. In het besluit van 22 september 2020 heeft het college het hiertegen gerichte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. In de uitspraak van 16 februari 2022 [1] heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 september 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
2.1.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op
22 januari 2025 een nieuw besluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit), waarbij het college het bezwaar ongegrond heeft verklaard en het afwijzingsbesluit onder aanpassing van de motivering in stand heeft gelaten.
22 januari 2025 een nieuw besluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit), waarbij het college het bezwaar ongegrond heeft verklaard en het afwijzingsbesluit onder aanpassing van de motivering in stand heeft gelaten.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam] . De derde-partij is niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
- De derde-partij is een energiebedrijf dat warmte levert via warmtenetten. Het bedrijf distribueert voornamelijk warmte die is vrijgekomen bij productieprocessen en afvalverbranding, of is opgewekt met biogas. De derde-partij heeft een bio-energiecentrale aan [adres] te [woonplaats] , die in 2016 is gebouwd.
- De rechtsvoorganger van de derde-partij (de gemeente [plaats] ) heeft op 28 juli 2016 een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor het oprichten en in werking hebben van de bio-energiecentrale ingediend. Blijkens de zich onder de stukken bevindende AERIUS-berekening van 28 juli 2016 ziet de PAS-melding op een emissie van de stookinstallatie van 21,98 ton NOx per jaar, alsmede op een emissie door aanvoer van biomassa van 2,65 kg NOx per jaar en minder dan 1 kg NH3 per jaar. Dit leidt tot een stikstofdepositie van ten hoogste 0,31 mol/ha/jr op de habitattypen [gebied] ( [nummer] ) en [gebied] (hogere zandgronden) ( [nummer] ) in Natura 2000-gebied Leenderbos, [gebied] .
- Eiseres heeft in haar handhavingsverzoek van 8 november 2019 gesteld dat de bio-energiecentrale van de derde-partij zonder vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) in werking is.
- Op 19 augustus 2020 heeft de derde-partij een aanvraag natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb ingediend. Het college heeft nog geen besluit genomen op deze aanvraag.
3.1.
In haar uitspraak van 16 februari 2022 heeft de rechtbank overwogen dat - kort gezegd - ten tijde van het besluit van 22 september 2020 en ten tijde van de uitspraak geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. De rechtbank is verder van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd en gemotiveerd dat handhavend optreden zo onevenredig is dat het van handhaving tegen de bio-energiecentrale van de derde-partij moest afzien. Ook had het college volgens de rechtbank inzichtelijk moeten maken in het besluit welke brandstoffen mogen worden gebruikt door de derde-partij.
4. Het college stelt in het bestreden besluit een afweging te hebben gemaakt tussen aan de ene kant het bedrijfsbelang van de PAS-melder en aan de andere kant het natuurbelang, gelet op de uitspraken van 28 februari 2024 [2] . Omdat de depositie volgens het college gering is en zich tijdelijk voordoet, namelijk tot maximaal medio 2025 (wanneer het bedrijf in aanmerking zou moeten komen voor een legalisatietraject wat betreft de natuurvergunning), weegt volgens het college het natuurbelang niet op tegen het bedrijfsbelang. Het college kwantificeert dit met een berekening van de periode waarin het instandhoudingsdoel in 2030 is bereikt conform de doelstelling in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) als deze tijdelijke emissie niet plaatsvindt. Het college berekent een tijdwinst van minder dan twee uur in 2030.
4.1.
Eiseres wijst erop dat het bestreden besluit erop is gebaseerd dat uiterlijk
medio 2025 het volledige legalisatieprogramma ten aanzien van alle PAS-melders zou zijn afgerond. Dat is niet zo. Evenmin is duidelijk wat er is gebeurd met de deelname aan het legalisatietraject in 2022. Het college heeft verzuimd de belangen van het bedrijf van derde-partij in kaart te brengen. De ecologische beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt is gebrekkig. Er is geen aandacht voor de staat van instandhouding van de natuurgebieden. Bij het halen van de instandhoudingsdoelstellingen speelt tijdwinst geen rol, die zijn afhankelijk van een reactie op stikstofdepositie in de natuur. Er is ten onrechte geen cumulatieve beoordeling uitgevoerd en er is geen rekening gehouden met de adviezen van de Ecologische Autoriteit.
medio 2025 het volledige legalisatieprogramma ten aanzien van alle PAS-melders zou zijn afgerond. Dat is niet zo. Evenmin is duidelijk wat er is gebeurd met de deelname aan het legalisatietraject in 2022. Het college heeft verzuimd de belangen van het bedrijf van derde-partij in kaart te brengen. De ecologische beoordeling die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt is gebrekkig. Er is geen aandacht voor de staat van instandhouding van de natuurgebieden. Bij het halen van de instandhoudingsdoelstellingen speelt tijdwinst geen rol, die zijn afhankelijk van een reactie op stikstofdepositie in de natuur. Er is ten onrechte geen cumulatieve beoordeling uitgevoerd en er is geen rekening gehouden met de adviezen van de Ecologische Autoriteit.
4.2.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de hiervoor genoemde uitspraken van 28 februari 2024 uiteengezet dat er ruimte kan bestaan om tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits het college kan motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. Over de eisen die aan deze motivering worden gesteld overwoog de Afdeling onder 1.6 van deze uitspraken: “
De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”
De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bedrijf van de derde-partij in werking is zonder de benodigde natuurvergunning.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit de individuele belangen van de derde-partij niet in kaart zijn gebracht. Dit had het college wel moeten doen.
4.5.
In het bestreden besluit is verder onvoldoende aandacht besteed aan de staat van instandhouding van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De waardering van dit belang vergt meer dan een abstracte berekening van de tijdwinst die kan worden geboekt met handhavend optreden. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverweging 9.3 van de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024 [3]
4.6.
Het bestreden besluit is gebaseerd op de veronderstelling dat medio 2025 sprake zal zijn van een concreet zicht op legalisatie. Eiseres heeft dit terecht in twijfel getrokken. Het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch oordeelde hetzelfde in rechtsoverweging 3.2.3.8 van het arrest van 17 februari 2026 [4] : “
Op grond van voormeld artikel is op 28 februari 2022 het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. [X B.V] heeft een aanvraag tot legalisatie gedaan. Na afloop van de periode van 3 jaar, op 28 februari 2025, heeft dit programma voor veel PAS-melders, waaronder [X B.V], niet tot legalisatie van hun activiteiten (projecten) geleid omdat er te weinig stikstofruimte beschikbaar was om de activiteiten van alle PAS-melders te legaliseren als bedoeld in artikel 22.21. Ow.”
Op grond van voormeld artikel is op 28 februari 2022 het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. [X B.V] heeft een aanvraag tot legalisatie gedaan. Na afloop van de periode van 3 jaar, op 28 februari 2025, heeft dit programma voor veel PAS-melders, waaronder [X B.V], niet tot legalisatie van hun activiteiten (projecten) geleid omdat er te weinig stikstofruimte beschikbaar was om de activiteiten van alle PAS-melders te legaliseren als bedoeld in artikel 22.21. Ow.”
4.7.
Het bestreden besluit is om deze drie redenen onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
5.1.
Op basis van artikel 22.21 van de Omgevingswet is de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur gehouden om zorg te dragen, uit een oogpunt van rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies, voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming (Bnb), zoals dat luidde op 28 mei 2019. Hiervoor dient de Minister voor 1 mei 2026 een programma vast te stellen met maatregelen om de in het eerste lid bedoelde projecten te legaliseren. Het programma bevat primair gerichte maatregelen voor het verminderen van stikstofemissie.
De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd voor 1 maart 2028.
Het college heeft erop gewezen dat een conceptprogramma op 17 april 2026 ter consultatie ter inzage is gelegd. Verder heeft het college bevestigd dat de verplichting in artikel 22.21 van de Omgevingswet in combinatie met het programma niet zou leiden tot een ander besluit dan het bestreden besluit. Gelet op de korte termijn voor de zitting hebben de andere partijen hier niet op kunnen reageren. Bovendien is het geen definitief programma en worden er slechts algemene oplossingsrichtingen in voorgesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding het conceptprogramma te betrekken bij deze procedure.
5.2.
De rechtbank gaat ervan uit dat het college het natuurbelang en de staat van instandhouding van de meest nabijgelegen Natura 2000-gebieden, zoals die worden beschreven in de verschillende natuurdoelanalyses en adviezen van de Ecologische Autoriteit en de daaruit voortvloeiende noodzaak om herstelmaatregelen te treffen onderschrijft. Het college heeft ter zitting niet aangegeven welke betekenis wordt gehecht aan dit belang.
5.3.
Het college heeft ter zitting wel aangegeven dat uit informatie van de derde-partij is gebleken dat de installatie circa 10.000 woningen van warmte voorziet (en daarmee de stikstofemissie vanwege 10.000 woningen, als deze zouden zijn aangesloten op het aardgasnetwerk, bespaart). De installatie is bedoeld om te voorzien in de basisbehoefte (in de zomerperiode). Bij een toename van de behoefte in het najaar en de winter wordt daarnaast gebruik gemaakt van WKK’s. Het is niet efficiënt en bovendien kostbaar om de WKK’s te laten voorzien in de basisbehoefte. Weliswaar zou hierdoor de stikstofemissie vanwege de biomassa installatie afnemen, de CO2 uitstoot door het verbruik van aardgas in de WKK’s zou toenemen. Er zijn in de toekomst plannen om de nabijgelegen energiecentrale aan de [adres] te koppelen aan deze installatie. Daarvoor is dan ook een nieuwe omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig, maar die is nog niet aangevraagd.
Eiseres betwist deze informatie en merkt op dat uit de website van de derde-partij is gebleken dat de installatie maar 1.200 woningen van warmte voorziet en enkele bedrijven op het nabijgelegen bedrijventerrein.
Eiseres betwist deze informatie en merkt op dat uit de website van de derde-partij is gebleken dat de installatie maar 1.200 woningen van warmte voorziet en enkele bedrijven op het nabijgelegen bedrijventerrein.
De rechtbank kan niet vaststellen welk belang is gemoeid met de installatie en ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten.
5.4.
Eiseres heeft wel aangegeven oog te hebben voor het belang van de derde-partij alsmede de daarmee samenhangende belangen en verlangt niet dat het bedrijf geheel wordt gestaakt. Wel had een onderzoek naar stikstofemissiebeperkende maatregelen moeten worden gedaan. Eiseres is bereid om hierover met het college en de derde-partij in overleg te treden. Het college staat open voor dit overleg.
5.5.
De bereidheid van eiseres en het college om met elkaar in gesprek te gaan, is reden voor de rechtbank om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen (na overleg met eiseres en de derde-partij). Dit herstel kan plaatsvinden door een aanvulling van de motivering van het bestreden besluit of door het nemen van een herstelbesluit. Als het college een aanvullende onderbouwing heeft gegeven of een herstelbesluit heeft genomen, krijgen partijen vier weken de gelegenheid om daarop te reageren. Daarna doet de rechtbank in beginsel einduitspraak zonder tweede zitting. Het college heeft aangegeven op zitting gebruik te willen maken van de geboden herstel-gelegenheid. Het college krijgt zes maanden de tijd voor herstel van het gebrek
.
.
5.6.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep van eiseres. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. Dat zal zij in de einduitspraak doen.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zesentwintig weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zesentwintig weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2026
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak