Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/897
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2026 in de zaak tussen
[Eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 24.405,50 die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is en dat de minister terecht aan eiseres een boete heeft opgelegd voor de geconstateerde overtredingen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het besluit van 6 november 2024 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 11 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister – onder een geringe correctie - bij dat besluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiseres, de gemachtigde van eiseres, adviseur van eiseres [naam] en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres exploiteert een landbouw-/melkveebedrijf.
3.1.
De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft namens de minister op 9 oktober 2024 het voornemen uitgebracht om een bestuurlijke boete op te leggen van € 24.111,- voor het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke mest met 3.125 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 292 kg fosfaat. Daarnaast heeft de minister het voornemen uitgebracht om een bestuurlijke boete op te leggen van € 300,- wegens het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens door eiseres. Het totaal van de voorgenomen bestuurlijke boete bedroeg daarmee € 24.411,-.
3.2.
Eiseres heeft niet met een zienswijze gereageerd op het voornemen.
3.3.
Met het besluit van 6 november 2024 heeft de minister besloten om eiseres de twee bestuurlijke boetes ongewijzigd ten opzichte van het voornemen op te leggen.
3.4.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
3.5.
Op 18 februari 2025 heeft een digitale hoorzitting plaatsgevonden.
3.6.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 6 november 2024 herroepen. De bestuurlijke boete wordt gewijzigd vastgesteld op € 24.405,50 omdat in bezwaar is gebleken van 5.633 kg in plaats van 5.634 kg fosfaat.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader en de bewijslastverdeling
4. In artikel 7 van Pro de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw is bepaald dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat [1] ) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. [2]
4.1.
Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden (de vrije bewijsleer).
4.2.
Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
Is de mestproductie op een onjuiste wijze vastgesteld?
5. Eiseres betoogt dat de minister is uitgegaan van een onjuiste mestproductie van het melkvee op haar bedrijf. Zij stelt dat de minister de meest recente en minst bezwarende gegevens als grondslag voor zijn berekening had moeten gebruiken. Daarom had de minister volgens haar uit moeten gaan van de uitkomst van de Kringloopwijzer waaruit volgt dat er 187 kg minder fosfaat is geproduceerd dan de mestproductie die door de minister is gehanteerd.
5.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij terecht is uitgegaan van de gegevens zoals die door eiseres zelf zijn verstrekt. Dat uit de Kringloopwijzer een andere uitkomst volgt, toont nog niet aan dat de eerder verstrekte gegevens onjuist zijn. Omdat dit niet is aangetoond, heeft eiseres onvoldoende aangebracht om uit te gaan van andere gegevens dan in eerste instantie zijn aangeleverd.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister van een onjuiste hoeveelheid geproduceerde mest is uitgegaan. De verwijzing naar de uitkomst van de Kringloopwijzer geeft geen aanleiding om niet uit te gaan van de door eiseres zelf eerder aangeleverde gegevens. Deze verwijzing kan namelijk niet beschouwd worden als een objectieve weerlegging daarvan. Het enkele feit dat de Kringloopwijzer op een lagere mestproductie uitkomt, maakt dit niet anders. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van grotere gasvormige verliezen dan is verrekend?
6. Eiseres betoogt dat sprake is van grotere gasvormige verliezen op haar bedrijf dan waarmee rekening is gehouden in de aan de boete ten grondslag liggende BEX-berekening. [3] De minister heeft volgens haar onvoldoende rekening gehouden met systeeminherente onnauwkeurigheden. Zij beroept zich in dit verband op drie alternatieve bedrijfsspecifieke berekeningen: De NP-methode, een berekening op basis van het Boetebeleid Msw en een berekening op grond van het bepaalbaarheidsgebod. Hieruit blijkt volgens eiseres steeds dat op haar bedrijf sprake is van 3.709 kg stikstof meer aan gasvormige verliezen dan door de minister is bepaald. Daardoor heeft de minister de mestproductie die beschikbaar was voor aanwending op het bedrijf van eiseres te hoog vastgesteld.
6.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij bij het berekenen van de mestproductie is uitgegaan van de door eiseres zelf aangeleverde gegevens waarbij rekening is gehouden met systeeminherente onnauwkeurigheden. In die berekening is al een correctie voor stikstofvervluchting opgenomen waardoor voor een aanvullende berekening van gasvormige verliezen geen plaats is. Een berekening voor aanvullende stikstofvervluchtiging – een stikstofgatberekening – kan daarnaast alleen bij staldieren worden toegepast en niet bij graasdieren zoals eiseres heeft. Door eiseres is niet met alternatief bedrijfsspecifiek bewijs aannemelijk gemaakt dat sprake is van grotere gasvormige verliezen. Hiervoor zijn de genoemde onderzoeken, samen met de alternatieve berekeningen, onvoldoende.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister ten onrechte uitkomt op een te hoge mestproductie. De alternatieve berekeningen die door haar hiertoe worden aangedragen, kunnen hiervoor al geen grondslag vormen, omdat bij deze berekeningen ten onrechte wordt uitgegaan van de mestproductie zoals die uit de Kringloopwijzer volgt. Daarnaast is al diverse malen geoordeeld, ook nog recent door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB), dat de alternatieve rekenmethodes niet geschikt zijn om de BEX-berekening van de minister te weerleggen. [4] In dit geval zijn geen omstandigheden gesteld die maken dat in deze zaak anders moet worden geoordeeld. Eiseres heeft niet met betrouwbare, bedrijfsspecifieke, objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd en inzichtelijk gemaakt dat sprake is van een lagere mestproductie. Zij had dit wel kunnen doen door bijvoorbeeld mineralenstromen te monitoren, te analyseren en door onafhankelijke monstername en analyse. [5] Dat alles is er niet in deze zaak. Wat door eiseres is gesteld over systeeminherente onnauwkeurigheden leidt niet tot een ander oordeel. Dit ziet immers toe op de situatie dat eiseres aantoonbaar onvoldoende recht wordt gedaan doordat zij aan alle regels heeft voldaan en desondanks de mestboekhouding niet op nul sluit. [6] Van zo’n situatie is al geen sprake, omdat de administratie van het bedrijf niet op orde was. Daarmee is eiseres er niet in geslaagd om aan te tonen dat sprake is van grotere gasvormige verliezen dan waarmee de minister rekening heeft gehouden. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een inbreuk op het lex certa- of gelijkheidsbeginsel?
7. Eiseres betoogt dat de motivering van het bestreden besluit in strijd is met het lex certa-beginsel en het recht op een eerlijk proces. Ook de Msw en de handhaving hiervan is volgens eiseres in strijd met het lex certa-beginsel, omdat de werkelijke omvang van de gasvormige verliezen niet wordt getoetst. Verder betoogt eiseres dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden doordat er ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen staldieren zoals varkens, pluimvee of witvleeskalveren enerzijds en graasdieren anderzijds.
7.1.
De rechtbank overweegt dat het lex certa-beginsel volgt uit artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en ook wel bekend is als het bepaalbaarheidsgebod. Dit gebod bepaalt dat de wetgever met het oog op de rechtszekerheid een verboden gedraging duidelijk omschrijft. Dat betekent dat de wettelijke bepaling waarin de gedraging verboden is gesteld voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn waardoor voorzienbaar is onder welke omstandigheid in strijd met deze bepaling gehandeld wordt. Het lex certa-beginsel ziet daarmee dan ook niet toe op de concrete toepassing van een wettelijke bepaling in een individueel geval maar op die wettelijke bepaling zelf. Het bestreden besluit kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in strijd zijn met dit beginsel. Door eiseres is verder niet onderbouwd wat maakt dat het bestreden besluit in strijd zou zijn met het recht op een eerlijk proces en de rechtbank volgt dit standpunt dan ook niet. Daarnaast heeft het CBB recent geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat onvoldoende duidelijk, bepaald en kenbaar is wat de op grond van het wettelijke gebruiksnormenstelsel verboden gedraging is en onder welke omstandigheden daarmee in strijd wordt gehandeld. [7] Voor zover eiseres een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel sluit de rechtbank zich aan bij wat het CBB hierover meermalen en ook nog recent heeft geoordeeld, namelijk dat geen sprake is van gelijke gevallen bij graasdieren en staldieren. [8] Er is door eiseres in deze zaak niks aangebracht wat maakt dat tot een andere uitkomst zou moeten worden gekomen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister de boete terecht aan eiseres heeft opgelegd en eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. van Hout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2026.
griffier
de rechter is verhinderd te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.