Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 14/157
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Speeltuinvereniging Blekkerhoek,
gevestigd te Raalte, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Raalte,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2013 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het gebruiken van een verenigingsgebouw op het perceel Ceintuurbaan 26c te Raalte (hierna: het perceel), voor feesten en partijen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 18 december 2013 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 20 maart 2014 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [voorzitter] (voorzitter), [secretaris] (secretaris) en [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2].
Overwegingen
1.
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden middels het opleggen van een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 125 Gemeentewet Pro juncto artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De last wordt opgelegd aan de overtreder (artikel 5:32, eerste lid, van de Awb). Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb).
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
De bestemming van het perceel is geregeld in het bestemmingsplan “Raalte kern”. Dit bestemmingsplan is vastgesteld op 28 januari 2010.
Ingevolge het bestemmingsplan “Raalte kern” rust op het perceel de bestemming “Cultuur en ontspanning”. Deze gronden zijn bestemd voor, voor zover van belang, cultureel-educatieve doeleinden (artikel 6.1 van dit bestemmingsplan). De term ‘cultureel-educatief’ is niet nader gedefinieerd in dit bestemmingsplan.
Artikel 1.34 van dit bestemmingsplan bepaalt dat onder gebruiken mede wordt verstaan het in gebruik geven en het laten gebruiken.
Artikel 35.2 onder a van het bestemmingsplan “Raalte kern” bepaalt dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestaat op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Onderdeel d van dit artikel bepaalt dat het bepaalde onder a. niet van toepassing is op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Het voorheen geldende bestemmingsplan betrof het bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996”. Dit bestemmingsplan is op 28 januari 1997 vastgesteld en op 1 april 1997 in werking getreden.
Ingevolge het bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996” rust op het deel van het perceel alwaar het verenigingsgebouw is gesitueerd, de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” met als nadere aanduiding “Mw”. Deze gronden zijn bestemd voor maatschappelijke doeleinden in de categorie welzijnsvoorzieningen (artikel 4.1 van dit bestemmingsplan).
Artikel 4.3.1 van dit bestemmingsplan bepaalt dat het verboden is de in dit artikel bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de bestemming.
Artikel 1, onder t, van dit bestemmingsplan bepaalt dat onder gebruiken mede wordt verstaan het in gebruik geven en het laten gebruiken.
Artikel 13.2, eerste lid, van dit bestemmingsplan bepaalt dat het gebruik van de gronden en/of bouwwerken dat strijdig is met het plan op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, mag worden voortgezet.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat wijziging van het strijdige gebruik van de gronden en/of bouwwerken is verboden, tenzij het gewijzigde gebruik niet in meerdere mate afwijkt van het plan.
In het daarvoor geldende bestemmingsplan waren geen bepalingen met betrekking tot (gebruiks)overgangsrecht opgenomen.
2.
Een deel van het verenigingsgebouw op het perceel wordt door eiseres verhuurd c.q. in gebruik gegeven voor het houden van feesten en partijen. Verweerder heeft zich in het primaire besluit d.d. 19 februari 2013 op het standpunt gesteld dat het (laten) gebruiken van (een deel van) het verenigingsgebouw voor feesten en partijen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Raalte kern”.
Verweerder heeft eiseres een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat dit strijdige gebruik voor 1 april 2013 wordt gestaakt en gestaakt gehouden op straffe van verbeurte van een dwangsom. De dwangsom bedraagt € 1.000,- per constatering tot een maximum van
€ 10.000,-.
In het bestreden besluit d.d. 18 december 2013 heeft verweerder de primaire last gehandhaafd. Verweerder heeft hierbij de motivering van het primaire besluit aangevuld met zijn standpunt dat dit strijdige gebruik niet wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van de bestemmingsplannen “Raalte kern” en “Blekkerhoek 1996”. De reden hiervoor is dat eiseres niet heeft aangetoond dat ten tijde van de gebruikspeildatum (te weten 1 april 1997) het verenigingsgebouw reeds werd gebruikt voor feesten en partijen.
Hangende beroep heeft eiseres de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende het schorsen van het bestreden besluit totdat op het ingestelde beroep is beslist. De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van
4 februari 2014, zaaknummer 14/156, dit verzoek afgewezen. De voorzieningenrechter heeft hierbij laten meewegen dat uit verweerders brief van 30 januari 2014 blijkt dat verweerder geen handelingen, gebaseerd op het bestreden besluit, zal verrichten totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het ingestelde beroep.
3.
De rechtbank overweegt allereerst dat de bestreden beslissing op bezwaar van
18 december 2013 in rechte voor ligt en niet het primaire besluit van 19 februari 2013. De vraag of het primaire besluit al dan niet voldoende was gemotiveerd en of deze eventueel ontoereikende motivering in het primaire besluit moet worden geduid als schending van het zorgvuldigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:2 van Pro de Awb, kan in deze uitspraak dan ook niet aan de orde worden gesteld. De rechtbank passeert dan ook de beroepsgrond hieromtrent.
3.1.
Eiseres bestrijdt dat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden. Zij heeft in dit kader een primaire en een subsidiaire beroepsgrond aangedragen.
3.1.1.
Primair stelt eiseres dat het gebruik ten behoeve van feesten en partijen niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Raalte kern”. Het verenigingsgebouw en de daarin plaatsvindende activiteiten leveren een grote bijdrage aan de samenleving en leefstijl van de bewoners van de wijk Blekkenhoek, hetgeen in overeenstemming is met de (deel)bestemming cultuur. Het houden van een feest is in overeenstemming met de (deel)bestemming ontspanning, aldus eiseres.
De rechtbank overweegt allereerst dat de last enkel en alleen ziet op het verhuren c.q. in gebruik geven c.q. laten gebruiken van een deel van het verenigingsgebouw voor het houden van feesten en partijen. De last ziet niet op de overige activiteiten die worden ontplooid in het verenigingsgebouw, zoals de activiteiten van de kaartclub, de sjoelvereniging, de postzegelvereniging en de speel-o-theek. De rechtbank dient dan ook ‘slechts’ te beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het laten gebruiken van een deel van het verenigingsgebouw voor het houden van feesten en partijen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Voor de beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik in overeenstemming is met de aan de grond toegekende bestemming, is niet de ‘naam’ van de bewuste bestemming bepalend maar is daarentegen de omschrijving in de doeleindenomschrijving leidend.
Dat betekent in deze zaak dat moet worden beoordeeld of het gebruiken c.q. het in gebruik geven voor feesten en partijen in overeenstemming is met ‘cultureel-educatieve doeleinden’. Of een feest nu al dan niet kan worden geschaard onder de noemer ‘ontspanning’, zoals eiseres heeft betoogd, is dan ook niet relevant.
De term ‘cultureel-educatief’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Alsdan moet worden teruggevallen op het normale spraakgebruik. In de ‘Dikke van Dale’ wordt ‘cultureel’ omschreven als ‘op de cultuur, de beschaving betrekking hebbend’. ‘Cultuur’ wordt omschreven als ‘het geheel van geestelijke verworvenheden van een land, volk enz.; beschaving’. ‘Educatief’ wordt omschreven als ‘opvoedend, vormend’. De rechtbank oordeelt dat in het normale spraakgebruik het (tegen betaling) laten gebruiken van een pand voor feesten en partijen niet kan worden geschaard onder cultureel-educatieve doeleinden.
De rechtbank verwijst in dit kader tevens naar de toelichting behorende bij het bestemmingsplan “Raalte kern”. Alhoewel de toelichting niet bindend is, kan de toelichting worden gebruikt ter verduidelijking van de bedoeling van de planwetgever, oftewel de gemeenteraad. In de plantoelichting staat verwoord dat de bestemming “Cultuur en ontspanning” een museum en een speeltuinvereniging betreffen. De rechtbank concludeert hieruit dat de planwetgever niet heeft beoogd om het laten gebruiken van een pand voor feesten en partijen te scharen onder de omschrijving cultureel-educatieve doeleinden.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het in de last omschreven gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Raalte kern”.
3.1.2.
Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat het gebruiken voor feesten en partijen wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht.
De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank heeft hiervoor reeds geoordeeld dat het gebruik voor feesten en partijen in strijd is met het thans geldende bestemmingsplan “Raalte kern”. Dat dit gebruik eveneens in strijd is met de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” volgens het voorheen geldende bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996”, is tussen partijen niet in geschil, zo is ter zitting gebleken. Dit heeft tot gevolg dat het gebruiksovergangsrecht, zoals dat is neergelegd in artikel 35.2 van bestemmingsplan “Raalte kern”, niet van toepassing is.
De gebruiksovergangsbepaling van het bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996” maakt, anders dan de gebruiksovergangsbepaling in het bestemmingsplan “Raalte kern”, geen uitzondering voor gebruik dat reeds strijdig was ingevolge het daarvoor geldende bestemmingsplan. Dit betekent dat het gebruik ten behoeve van feesten en partijen onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996” valt, mits dit gebruik plaatsvond ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan (1 april 1997) en nadien onafgebroken is voortgezet. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd meegedeeld dat zij deze gebruikspeildatum niet bestrijdt.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder niet van haar kan verlangen dat zij haar stelling (dat het gebruik ten behoeve van feesten en partijen wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht) bewijst, nu de van toepassing zijnde gebruikspeildatum ongeveer 20 jaren terug ligt.
De rechtbank overweegt hieromtrent dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), de bewijslast - dat bepaald gebruik wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht - op degene rust die zich daarop beroept (onder meer de uitspraak van 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6440). Hiertoe dient diegene te bewijzen dat het gebruik plaatsvond op de gebruikspeildatum, wat de omvang was van dat gebruik op de gebruikspeildatum en dat dit gebruik nadien ononderbroken is voortgezet (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV0934 en LJN AV0937). Een onderbreking van het gebruik wordt onder omstandigheden geduid als voortgezet gebruik (de Afdeling 9 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5851). Dit betekent dat eiseres moet bewijzen dat (een deel van) het pand op en nabij de gebruikspeildatum (1 april 1997) reeds werd gebruikt c.q. in gebruik werd gegeven voor feesten en partijen, wat de omvang is van dit gebruik (gemeten in feesten per tijdseenheid) en dat dit gebruik in deze omvang onafgebroken is voortgezet.
De rechtbank constateert dat verweerder in het bestreden besluit heeft volstaan met het onderzoeken of het pand ten tijde van de gebruikspeildatum reeds werd gebruikt voor feesten en partijen en wat de omvang hiervan was ten tijde van de gebruikspeildatum. Op basis van de door eiseres aangedragen stukken heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, zo er al sprake was van het gebruiken ten behoeve van feesten en partijen ten tijde van de gebruikspeildatum, de omvang van dit gebruik niet is aangetoond. Nu (de omvang van) het gebruik ten tijde van de gebruikspeildatum niet is aangetoond door eiseres, heeft verweerder niet van eiseres verlangd dat zij het opvolgende gebruik (tussen 1 april 1997 en 19 februari 2013) aantoonde.
Eiseres heeft in beroep nadere stukken ingebracht. Dit betreft kasboeken van januari tot en met december 1997 en verklaringen van particulieren met betrekking tot de zaalverhuur.
De rechtbank overweegt als volgt. In de bestuurlijke fase heeft eiseres exploitatieoverzichten en/of begrotingen van de jaren 1993, 1994, 1995, 1996, 1997 en 2012 ingebracht. De rechtbank constateert dat in de jaren 1993-1997 telkenmale de term ‘verhuur’ wordt opgevoerd, bestaande uit een bepaald bedrag c.q. opbrengst. Uit deze gegevens blijkt niet aan wie (particulier, vereniging, etc.) er werd verhuurd, voor welk doel (bijeenkomst vereniging, kinderfeestje, feesten en partijen, etc.) er werd verhuurd en wat de omvang (aantal keren verhuurd) was. Uit de stukken blijkt dat verweerder deze onduidelijkheid eveneens heeft geconstateerd en eiseres heeft verzocht een nadere verduidelijking te geven. Deze verduidelijking is niet gegeven.
De stukken die eiseres in de beroepsfase heeft ingebracht betreffen kasboeken en verklaringen van particulieren. Ten aanzien van de kasboeken constateert de rechtbank dat uit deze gegevens slechts blijkt dat er verhuur heeft plaatsgevonden en dat hiermee een bepaalde opbrengst is gegenereerd. Uit deze gegevens blijkt niet aan wie, voor welk doel en in welke omvang werd verhuurd. Ten aanzien van de verklaringen van particulieren overweegt de rechtbank dat hieruit blijkt dat er enige verhuur aan particulieren heeft plaatsgevonden maar niet wat de omvang van deze verhuur was. Zo is er slechts één verklaring ingebracht die betrekking heeft op het jaar 1997. Verder is in deze verklaringen geen onderscheid gemaakt tussen (toegestane) kinderfeestjes/kinderverjaardagen en (niet toegestane) feesten en partijen.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat er (enige) verhuur ten behoeve van feesten en partijen plaatsvond ten tijde van de gebruikspeildatum. De omvang van dit gebruik, gemeten in feesten per tijdseenheid, heeft eiseres evenwel niet aannemelijk gemaakt. Nu de omvang van het gebruik ten tijde van de gebruikspeildatum niet is aangetoond, kan er reeds hierom geen beroep worden gedaan op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996”. Nader onderzoek naar de omvang van dit gebruik in de periode 1 april 1997 tot 19 februari 2013 is dan ook niet nodig.
3.1.3.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat eiseres het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo juncto artikelen 6 en 1.34 van het bestemmingsplan “Raalte kern” heeft overtreden en dat dit gebruik niet wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Blekkerhoek 1996”. Verweerder heeft zich dan ook terecht en op goede gronden bevoegd geacht om hiertegen handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.
3.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.2.1.
Eiseres stelt dat de verhuur aan particulieren reeds sinds 20 jaren plaatsvindt en dat verweerder hier nimmer tegen op heeft getreden.
De rechtbank overweegt allereerst dat zij hiervoor reeds heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat het gebruiken voor feesten en partijen in de gestelde omvang van meerdere feesten per week, reeds twintig jaren plaatsvindt. De rechtbank voegt hier aan toe dat, volgens vaste jurisprudentie, het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat verweerder niet eerder handhavend heeft opgetreden brengt dan ook niet met zich dat verweerder thans niet tegen met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand zou mogen optreden. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder het strijdige gebruik, zoals omschreven in de last, gedurende meerdere jaren heeft gedoogd.
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er evenmin grond voor het oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er namens verweerder concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan zij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat niet handhavend tegen het gebruik ten behoeve van feesten en partijen zou worden opgetreden.
3.3.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om eiseres een last onder dwangsom op te leggen alsmede dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
4.
Het beroep is daarom ongegrond.
5.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. van de Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep