Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 13/2804
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker 1] Metalen B.V. en RDM Kampen B.V.,
gevestigd te Kampen, verzoekers,
gemachtigde: mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen,
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2013 (het primaire alsmede het bestreden besluit) heeft verweerder aan [verzoeker 1] Metaal B.V. (hierna: [verzoeker 1]) een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het gelasten dat het slopen van schepen wordt gestaakt en gestaakt gehouden. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000,- per geconstateerde overtreding (maximaal eens per dag) met een maximum van € 100.000,-. De begunstigingstermijn bedraagt 1 dag na verzenddatum van het bestreden besluit.
Hiertegen heeft [verzoeker 1] bij brief van 10 december 2013 een bezwaarschrift ingediend.
Bij brief van 10 december 2013 hebben [verzoeker 1] en RDM Kampen B.V. (hierna: RDM) verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende het schorsen van het bestreden besluit.
Het verzoek is ter zitting van 17 januari 2014 behandeld. [verzoeker 1] en RDM hebben zich laten vertegenwoordigen door R.J. Kerkstra, bijgestaan door hun gemachtigde, kantoorgenoot mr. J.G.J. van den Bergh en mr. P.A. Faber, werkzaam bij Witteveen+Bos. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Riedstra, mr. M. Klappe en H. van Driesum, werkzaam bij de provincie Overijssel.
Overwegingen
1.
Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voorzover hierbij het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
2.
Bij besluit van 4 oktober 2010 heeft verweerder aan [verzoeker 1] een milieuvergunning (thans: omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een metaalrecyclingbedrijf. Op 26 september 2012 heeft een provinciale toezichthouder geconstateerd dat er activiteiten werden ontplooid waarop deze vergunning niet ziet. Dit betrof, voor zover hier van belang, het slopen van schepen. Verweerder heeft vervolgens [verzoeker 1] bij brief van 28 januari 2013 meegedeeld voornemens te zijn haar een last onder dwangsom op te leggen.
Op 1 februari 2013 hebben [verzoeker 1] en RDM een aanvraag om een omgevingsvergunning
(als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)) voor de uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten met, onder meer, het slopen van schepen, bij verweerder ingediend. Bij besluit van 4 september 2013 heeft verweerder, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 4:5 van de Awb, besloten deze aanvraag niet in behandeling te nemen omdat er sprake is van een onvolledige aanvraag.
Bij besluit van 22 juli 2013 heeft verweerder [verzoeker 1] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het (onder meer) gelasten dat het slopen van schepen wordt gestaakt en gestaakt gehouden. Aan deze last is een dwangsom verbonden van € 5.000,- per week met een maximum van € 20.000,-. De begunstigingstermijn bedraagt acht weken na verzenddatum van dit besluit.
Bij besluit van 25 november 2013, kenmerk 2013/0385730, heeft verweerder de last van
22 juli 2013, voor zover deze ziet op het slopen van schepen, ingetrokken. Voorts heeft verweerder bij dit besluit aan [verzoeker 1] een (nieuwe) last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het gelasten dat het slopen van schepen wordt gestaakt en gestaakt gehouden. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000,- per geconstateerde overtreding (maximaal eens per dag) met een maximum van € 100.000,-. De begunstigingstermijn bedraagt 1 dag na verzenddatum van het bestreden besluit.
3.
De voorzieningenrechter overweegt ambtshalve het volgende.
Het bestreden besluit is gericht aan [verzoeker 1]. Het hiertegen gerichte bezwaarschrift is ingediend door [verzoeker 1]. Het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen is daarentegen ingediend door [verzoeker 1] en RDM. De voorzieningenrechter oordeelt dat, reeds vanwege het niet voldoen aan het connexiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb, RDM niet kan worden ontvangen in haar verzoek. De voorzieningenrechter zal het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover ingediend door RDM, dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
Voor de volledigheid en ter informatie van partijen voegt de voorzieningenrechter hieraan het navolgende toe. De last onder dwangsom is gericht aan [verzoeker 1]. Het opleggen van een last aan [verzoeker 1] leidt ertoe dat [verzoeker 1], en niet RDM, een dwangsom verbeurt wanneer de last niet binnen de gestelde termijn wordt uitgevoerd. Dat het bedrijf deels wordt geëxploiteerd door [verzoeker 1] en deels wordt geëxploiteerd door RDM, zoals verzoekers stellen, maakt dit niet anders. Deze omstandigheid maakt dat de belangen van [verzoeker 1] en RDM tot op zekere hoogte met elkaar zijn verweven maar dit laat onverlet dat [verzoeker 1] en RDM van elkaar te onderscheiden entiteiten zijn met van elkaar te onderscheiden vermogens. Dat betekent dat, ook als het bezwaarschrift mede zou zijn ingediend door RDM, de voorzieningenrechter niet zou zijn toegekomen aan een inhoudelijke behandeling van het verzoek, voor zover ingediend door RDM. Immers, nu het bezwaarschrift van RDM naar
alle waarschijnlijkheid door verweerder niet-ontvankelijk zal worden verklaard, ligt een afwijzing van het verzoek, voor zover ingediend door RDM, in de rede. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 23 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8747, en 10 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:BH1667.
4.
Ten aanzien van het inhoudelijke geschil overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
4.1.
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden middels het opleggen van een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 122 Provinciewet juncto artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb). De last wordt opgelegd aan de overtreder (artikel 5:32, eerste lid, van de Awb). Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb).
[verzoeker 1] stelt zich op het standpunt dat verweerder zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om haar een last onder dwangsom op te leggen. De reden daarvoor is dat het slopen van schepen reeds is vergund in de op 4 oktober 2010 aan [verzoeker 1] verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’, zodat er geen sprake is van overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Ter onderbouwing van deze stelling heeft [verzoeker 1] ter zitting registerbladen 3 en 12, behorende bij de aan [verzoeker 1] verleende omgevingsvergunning, ingebracht. De voorzieningenrechter oordeelt dat uit deze registerbladen, anders dan [verzoeker 1] stelt, niet blijkt dat het slopen van schepen is vergund.
De voorzieningenrechter verwijst in dit kader met name naar registerblad 12. Hieruit blijkt dat het innemen (en nader verwerken) van reeds gesloopte schepen/boten is vergund. De last daarentegen ziet op de inname van intacte schepen die uit het water worden getild met een kraan en daarna worden gesloopt en nader verwerkt. Verweerder heeft zich naar voorlopig oordeel dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het slopen van (intacte) schepen niet reeds is vergund zodat het ontplooien van deze activiteit in strijd is met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
Ter zitting heeft [verzoeker 1] desgevraagd een toelichting gegeven op de werkverdeling binnen de holding. Deze werkverdeling houdt in dat RDM handelt in schepen en dat zij ([verzoeker 1]) schepen sloopt. Nu de last ziet op het slopen van schepen heeft verweerder terecht [verzoeker 1] als overtreder aangemerkt en de last aan haar (en niet aan RDM) opgelegd.
Samenvattend oordeelt de voorzieningenrechter dat verweerder zich terecht en op goede gronden bevoegd heeft geacht om aan [verzoeker 1] een last onder dwangsom op te leggen teneinde het slopen van (intacte) schepen te staken en gestaakt te houden.
4.2.
Ten aanzien van de aanwending van deze bevoegdheid overweegt de voorzieningenrechter dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.2.1.
[verzoeker 1] verwijst naar een door haar ingediende aanvraag om een omgevings-vergunning voor de uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten. Deze aanvraag is niet in behandeling genomen en [verzoeker 1] heeft tegen dit laatste besluit een bezwaarschrift ingediend. De voorzieningenrechter duidt dit betoog als de bezwaargrond dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie.
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent dat er ten tijde van het bestreden besluit geen ontvankelijke en vergunbare aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder voorlag. Reeds hierom was er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake van een concreet zicht op legalisatie (de Afdeling 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4956, overweging 2.4). Dat [verzoeker 1] tegen het niet in behandeling nemen van de aanvraag een bezwaarschrift heeft ingediend alsmede dat [verzoeker 1] zeer recent nadere stukken bij verweerder heeft ingediend, maakt dit niet anders. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het buiten behandeling laten van de aanvraag daarbij niet evident onjuist nu ook namens [verzoeker 1] ter zitting is aangegeven dat de aanvraag onder meer wat betreft de (voor)toets aan de Natuurbeschermingswet niet juist en compleet was.
De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen concreet zicht op legalisatie is.
4.2.2.
[verzoeker 1] stelt dat handhavend optreden in casu onevenredig is. In dat kader voert zij aan dat het milieubelang niet in het geding is. Daarnaast komt de bedrijfsvoering van [verzoeker 1] in het gedrang. Bovendien blijkt uit een rapportage van Witteveen+Bos d.d. 16 januari 2014 dat de stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden geen beletsel vormt voor het alsnog verlenen van de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’.
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent dat, ook indien moet worden aangenomen dat de inrichting geen belangrijke gevolgen voor het milieu veroorzaakt, dit niet betekent
dat verweerder van handhavend optreden behoorde af te zien. Verweerder heeft op goede gronden het belang van handhaving van de Wabo boven de financiële belangen van [verzoeker 1] en zijn werknemers kunnen stellen. Daarbij heeft verweerder [verzoeker 1] reeds vanaf 26 september 2012 erop gewezen dat hij er niet in berust dat [verzoeker 1] bedrijfsactiviteiten ontplooit wat betreft het slopen van schepen zonder dat [verzoeker 1] beschikt over een toereikende omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8738, overweging 2.6.
Dat het slopen van schepen in de toekomst wellicht kan worden vergund, neemt niet weg
dat hiertoe allereerst een ontvankelijke en vergunbare aanvraag bij verweerder moet zijn ingediend. Ten tijde van het bestreden besluit was daarvan geen sprake, zoals de voorzieningenrechter hiervoor reeds heeft overwogen.
Het beroep van [verzoeker 1] op het vertrouwensbeginsel faalt. [verzoeker 1] heeft immers geen ontvankelijke en vergunbare aanvraag bij verweerder ingediend, hetgeen een voorwaarde was voor het eventueel afgeven van een gedoogbeschikking.
Het beroep van [verzoeker 1] op het gelijkheidsbeginsel faalt. Verweerder is immers niet bestuurlijk gebonden aan hetgeen burgemeester en wethouders van de gemeente Kampen al dan niet vergunnen.
Samenvattend oordeelt de voorzieningenrechter dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden niet onevenredig is.
4.2.3.
[verzoeker 1] stelt dat de begunstigingstermijn te kort is. In dat kader voert zij aan dat, gelet op de gehele voorgeschiedenis, haar een ruimere termijn moet worden gegund.
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent dat, volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2314, overweging 6.1), de begunstigingstermijn er toe strekt de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Anders dan [verzoeker 1] stelt is een begunstigingstermijn niet bedoeld om de overtreder de mogelijkheid te bieden de overtreding nog enige tijd voort te zetten.
In casu ziet de last op het staken van een activiteit. Voor een niet-handelen is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een begunstigingstermijn van 1 dag voldoende alleen
al gelet op de eerdere last tot het staken en gestaakt houden van slopen van schepen van
22 juli 2013. De voorzieningenrechter voegt hieraan toe dat de thans in rechte voorliggende
last niet ziet op het afvoeren van de aanwezige schepen naar een andere verwerker. Dit is geregeld in een andere last die aan [verzoeker 1] is opgelegd. In die last is de begunstigingstermijn op 15 weken gesteld.
4.2.4.
[verzoeker 1] stelt dat de hoogte van de dwangsom in geen enkele verhouding staat tot het geschonden (milieu)belang, met name omdat verweerder eveneens verantwoordelijk is voor de ontstane situatie.
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat de overtreding het veranderen van de werking van een inrichting zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning betreft en dat de verantwoordelijkheid hiertoe enkel en alleen bij [verzoeker 1] ligt. Immers, [verzoeker 1] heeft er zelf voor gekozen om de bedrijfsactiviteiten uit te breiden en hiertoe verplichtingen jegens derden aan te gaan, zonder dat zij beschikte over een toereikende omgevingsvergunning (de Afdeling 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2314, overweging 5.3).
Daarnaast overweegt de voorzieningenrechter dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder tot naleving van de voor hem geldende verplichtingen te bewegen. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In casu heeft verweerder aanvankelijk aan [verzoeker 1] een last onder dwangsom opgelegd met een lagere dwangsom. Deze dwangsom bedroeg € 5.000,- per week met een maximum van € 20.000,-. Deze lagere dwangsom vormde blijkbaar onvoldoende prikkel voor [verzoeker 1] om de overtreding te beëindigen. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de last moest worden voorzien van een hogere dwangsom per tijdseenheid en een hogere maximale dwangsom.
4.3.
Gelet op vorenstaande oordeelt de voorzieningenrechter dat verweerder zich ten tijde van het bestreden (primaire) besluit terecht bevoegd heeft geacht om [verzoeker 1] een last onder dwangsom op te leggen teneinde het slopen van schepen te staken en gestaakt te houden. Voorts heeft verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Het primaire besluit is dan ook rechtmatig.
4.3.1.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder ten tijde van de komende beslissing op bezwaar bevoegd zal zijn om de last onder dwangsom te handhaven. [verzoeker 1] stelt zich op het standpunt dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kampen (hierna: burgemeester en wethouders) het bevoegde gezag is. [verzoeker 1] betwijfelt of burgemeester en wethouders de besluitvorming door verweerder zullen bekrachtigen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in dit geschil bevoegd blijft totdat de last onherroepelijk en geëffectueerd is. De brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 26 november 2013, waarnaar [verzoeker 1] heeft verwezen, is niet juist, zo blijkt uit een (niet in het geding gebrachte) e-mail van een medewerker van dit ministerie.
De voorzieningenrechter stelt vast dat een wijziging in bevoegdheid ter zake per 1 januari 2014 niet afdoet aan de rechtmatigheid van het primaire besluit van 25 november 2013. In concreto is vooralsnog ook niet aannemelijk gemaakt dat bij wijziging van de bevoegdheid
- als daarvan al sprake zou zijn - de last onder dwangsom niet zal worden bekrachtigd.
5.
Gelet op vorenstaande oordeelt de voorzieningenrechter voorshands dat het bestreden besluit in bezwaar kan worden gehandhaafd. Daarom komt het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen voor afwijzing in aanmerking.
Het verzoek, voor zover ingediend door RDM, wordt niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet voldoen aan het connexiteitsvereiste. Het verzoek, voor zover ingediend door [verzoeker 1], wordt afgewezen.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, voor zover ingediend door RDM, niet-ontvankelijk.
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, voor zover ingediend door [verzoeker 1], af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzieningenrechter, en door hem en mr. A.E.M. Lever als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2014.