Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer : Awb 14/393
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
William Schrikker Stichting Pleegzorg,
gevestigd te Diemen, eiseres,
gemachtigde: mr. J.A.C. Verheyden, advocaat te Utrecht,
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij toekenningsbesluit van 15 januari 2013 (inclusief aanvullende besluiten) heeft verweerder eiseres voor 2013 subsidie verleend voor reeds lopende zorgtrajecten tot een bedrag van € 1.627.600,--. Voor de zorg voor Overijsselse jongeren die na 1 januari 2013 bij eiseres instromen heeft verweerder aangegeven dat eiseres zich dient te wenden tot de drie daarvoor door de provincie aangewezen hoofdaannemers. Voor deze nieuwe zorgtrajecten heeft verweerder om deze reden geweigerd subsidie te verlenen.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 20 januari 2014 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 24 april 2014 behandeld. Eiseres is verschenen bij gemachtigde, voornoemd en V.T.M. Asselman. Verweerder is verschenen bij gemachtigden
mr. J.H. Vrielink en H. van Veluwen.
Overwegingen
1.
Tot 1 januari 2012 verliep de bekostiging van de pleegzorg door eiseres via het Convenant Landelijk Werkende Instellingen. Op basis van dit Convenant trad de regio Amsterdam op als budgetbeheerder en had de provincie Overijssel een trekkingsrecht voor het aan haar toebedeelde budget. Per 1 januari 2012 is genoemd Convenant komen te vervallen en wordt het budget rechtstreeks aan verweerder overgemaakt.
2.
Vanaf 2011 hanteert verweerder voor subsidiëring van de jeugdzorg een zogenaamde trajectfinanciering. Deze financieringssystematiek voorziet in een werkwijze waarbij sprake is van drie hoofdaannemers (te weten Trias, Pactum en Jarabee) die verantwoordelijk zijn voor de jeugdzorg binnen de provincie Overijssel. Deze hoofdaannemers ontvangen een vast bedrag per afgerond zorgtraject, ongeacht de werkelijke kosten. Zij worden door verweerder gezien als maatschappelijke ondernemers en zij gaan een contractuele relatie aan met de par-ticuliere zorgaanbieders in de jeugdzorg: de onderaannemers. Met ingang van 1 januari 2013 hanteert verweerder deze financieringssystematiek ook voor landelijk werkende instellingen (LWI’s) zoals eiseres. Het betreft dan de financiering van nieuwe zorgtrajecten en niet de reeds lopende zorgtrajecten. Verweerder heeft aangegeven dat nog steeds sprake is van integrale financiering van de jeugdzorg.
3.
Eiseres heeft aangevoerd dat de systematiek die verweerder vanaf 1 januari 2013 hanteert voor de financiering van de jeugdzorg in strijd is met de Wet op de jeugdzorg (Wjz), nu deze wet een gesloten structuur kent. Ook zullen de hoofdaannemers niet in staat zijn tot onaf-hankelijke besluitvorming te komen. Verder acht eiseres het beëindigen van de directe subsidierelatie per 1 januari 2013 niet redelijk en in strijd met het bepaalde in artikel 4:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.
Juridisch kader (voor zover relevant)
Artikel 31, eerste en derde lid, van de Wjz:
1.Provinciale Staten stellen eenmaal in de vier jaar een provinciaal beleidskader jeugdzorg voor de komende vier kalenderjaren vast.
3.Het provinciale beleidskader bevat de hoofdlijnen van het beleid ten aanzien van de stichting (=
een stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt, toevoeging rechtbank) en de jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat alsmede een financieel kader voor dat beleid.
een stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt, toevoeging rechtbank) en de jeugdzorg waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat alsmede een financieel kader voor dat beleid.
Artikel 41, tweede lid, van de Wjz:
2.Gedeputeerde Staten verstrekken aan zorgaanbieders subsidie ten behoeve van de uitvoering van die jeugdzorg en het verwerken van gegevens als bedoeld in de artikelen 43 en 44.
5.
In haar uitspraak van 13 februari 2014 (ECLI:NL:RBOVE:2014:692) in de beroepszaak tussen Jarabee en verweerder, waarin de hoogte van de verleende subsidie aan deze eiseres ter discussie stond, heeft de rechtbank – onder meer – overwogen dat eind 2007 Provinciale Staten van Overijssel het meerjaren-beleidsprogramma jeugd heeft vastgesteld, genaamd “Nieuwe bezems”. Met dit beleidsprogramma beoogt verweerder onder meer de groeiende instroom van cliënten in de geïndiceerde jeugdzorg terug te dringen. In november 2011 is daarnaast het Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg 2012 vastgesteld, waarin verweerders inzet op het terrein van de jeugdzorg is beschreven aan de hand van drie kaders: instroom, doorstroom en uitstroom van cliënten.
Binnen deze beleidskaders hanteert verweerder de volgende uitgangspunten:
- provincie en de Stichting Jeugdzorg Overijssel (verder: BJO) richten zich op het “wat”, aanbieders van jeugdzorg op het “hoe”;
- ruimte voor ondernemerschap en professionaliteit;
- aanbieders worden afgerekend op het behalen van de einddoelen van een cliënt-zorgtraject;
- een uniforme trajectprijs.
Verweerder heeft dit beleid vertaald naar een sturingsmodel met maximale sturing op doorstroom en beheersbaarheid en daartoe op 28 maart 2012 het “Nieuwe bezems sturings- en subsidiekader Overijssel 2012” vastgesteld.
Op grond van dit sturingsmodel verleent verweerder subsidie aan de regionale hoofdaan-nemers op basis waarvan tegen een uniform vastgesteld trajecttarief een aantal cliëntzorg-trajecten ingekocht kan worden. Dat aantal stoelt op het inkoopadvies van BJO en de eigen raming (geschatte inkoop) van verweerder.
6.
De rechtbank heeft in genoemde uitspraak geoordeeld dat verweerder met de in dit beleid gehanteerde uitgangspunten en het daarop gebaseerde sturingsmodel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten is gegaan. In die uitspraak heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de geoorloofdheid van het systeem van hoofdaannemerschap-onderaannemerschap aangezien die vraag in die procedure niet ter discussie stond.
In onderhavige procedure staat die vraag wel ter discussie en de rechtbank is ter zake van oordeel dat een systeem van hoofdaannemerschap-onderaannemerschap als onderdeel van de financieringssystematiek in beginsel onredelijk noch in strijd met de wet is. Met name heeft de rechtbank in de Wjz geen steun kunnen vinden voor de stelling van de gemachtigde van eiseres dat verweerder verplicht zou zijn tot de door eiseres bepleite directe bekostiging van de jeugdzorg.
De rechtbank deelt in dit verband dan ook het oordeel van verweerder dat op grond van artikel 41, tweede lid, van de Wjz verweerder gehouden is subsidie te verstrekken aan “zorgaanbieders” en dat de drie hoofdaannemers waarmee verweerder een subsidierelatie heeft gesloten, aan dit gestelde criterium voldoen.
Eiseres heeft de rechtbank er niet van overtuigd dat de Wjz slechts voorziet in een gesloten zorgstelsel. Naar het oordeel van de rechtbank kent de Wjz dan ook geen verbod voor de constructie waarbij een door verweerder gesubsidieerde jeugdzorgaanbieder niet zelf de feitelijke zorg biedt maar de jongeren bij een andere zorgaanbieder plaatst.
Nu de constructie van een hoofdaannemerschap-onderaannemerschap naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd wordt geacht met de bepalingen van de Wjz, kan de rechtbank de overige door de gemachtigde van eiseres op dit punt aangevoerde beroepsgronden buiten beoordeling laten.
7.
Niet in geschil is dat de hoofdaannemers vanaf 1 januari 2013 geheel verantwoordelijk zijn voor het leveren van de benodigde zorg, waarbij zij die zelf mogen leveren dan wel daarover met een andere zorgaanbieder, zoals eiseres, afspraken kunnen maken. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is voor de rechtbank echter niet duidelijk geworden op grond van welke criteria een hoofdaannemer zelf de benodigde zorg kan verlenen dan wel wanneer een andere zorgaanbieder, zoals eiseres, wordt benaderd. Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder weliswaar gewezen op een bestaand sturingskader, doch dit kader is niet overgelegd, zodat de rechtbank dit kader niet heeft kunnen toetsen.
Naar analogie van het bepaalde in artikel 2:4, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult, is de rechtbank van oordeel dat zonder duidelijke criteria niet is gewaarborgd dat meergenoemde hoofdaannemers alle zorgaanbieders gelijk behandelen. Dit klemt te meer nu verweerder ter zitting wisselend heeft verklaard ter zake van de gehoudenheid van de hoofdaannemer tot honorering van de wens van de cliënt voor een bepaalde zorgaanbieder.
Afwezigheid van eventuele “toewijzings-criteria”(voor de feitelijke zorgverlening) brengt naar het oordeel van de rechtbank het onaanvaardbare risico met zich mee dat hoofdaannemers, zijnde ook zorgaanbieders, zichzelf systematisch bevoordelen ten koste van andere zorgaanbieders. Er is – met andere woorden – dan onvoldoende gewaarborgd dat alle zorgaanbieders gelijk worden behandeld.
Niet is in deze zaak gebleken van het bestaan van dergelijke toewijzingscriteria. Daarmee staat onvoldoende vast dat verweerder zijn subsidieverleningsbevoegdheid zonder vooringenomenheid (in de zin van art. 2:4, eerste lid, van de Awb) heeft uitgeoefend. Verweerder laat de hoofdaannemers, tevens zijnde concurrerende zorgaanbieders, volledig vrij bij hun beslissingen omtrent de feitelijke zorgverlening zonder zich er op enigerlei wijze van te vergewissen dat de hoofdaannemers – als ‘verlengstuk van verweerder’ – alle zorgaanbieders (inclusief zichzelf) op basis van tevoren kenbare toewijzingscriteria gelijkelijk (zullen) behandelen.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat vanwege het ontbreken van criteria het bestreden besluit ten aanzien van dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Het beroep wordt gelet hierop gegrond verklaard. De rechtbank ziet in het vorenstaande aanleiding om te bepalen dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiseres dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
8.
Voor wat betreft het standpunt van eiseres dat de directe subsidierelatie met haar niet met inachtneming van een redelijke termijn is beëindigd merkt de rechtbank op dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 16 oktober 2013 heeft geoordeeld dat verweerder door middel van het besluit van 1 maart 2012 op rechtsgeldige wijze de beëindiging van de subsidierelatie heeft aangekondigd. De rechtbank deelt het standpunt van verweerder dat vanaf deze datum de redelijke termijn als genoemd in artikel 4:51 van Pro de Awb is gaan lopen. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder vervolgens gehanteerde termijn van 9 maanden als een redelijke termijn moet worden beschouwd. Ze is voorts van oordeel dat eiseres zich enkel heeft moeten instellen op een gewijzigde financiering van zorgverlening aan nieuwe cliënten, nu niet in geschil is dat de rechtstreekse subsidierelatie tussen eiseres en verweerder is blijven bestaan (en zal blijven bestaan totdat de beoogde transitie van de jeugdzorg naar de gemeenten zal hebben plaatsgevonden) voor zover het cliënten betreft die reeds op 1 januari 2013 bij eiseres in de zorg waren.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder met inachtneming van een redelijke termijn de directe subsidierelatie tussen eiseres en verweerder met ingang van 1 januari 2013 heeft beëindigd.
9.
Gelet op de gegrondverklaring van het beroep ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten en stelt deze vast op € 974,-- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (2 punten voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting, tegen een waarde per punt van € 487,-- en de wegingsfactor 1 voor een zaak van gemiddeld gewicht).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover de gelijke behandeling van eiseres als
zorgaanbieder (onderaannemer) ten opzichte van andere zorgaanbieders door de
hoofdaannemers niet is gewaarborgd;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. R.J. van Lochem en
mr. A..J.G.M. van Montfort, leden in aanwezigheid van C. Kuiper als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
de griffier is verhinderd voorzitter
de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk opwww.raadvanstate.nlvoor meer informatie over het indienen van digitaal beroep