Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 13/1995
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1],
gevestigd te Staphorst, eiseres,
gemachtigde: mr. M.A. Jansen,
en
De staatssecretaris van Economische zaken,
verweerder.
13/1995
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2012 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 64.767,50 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, een en ander als bedoeld in de Meststoffenwet (hierna: de Msw).
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 30 juli 2013 gegrond verklaard voor zover het de berekening van de stikstofgebruiksnorm betreft en voor het overige ongegrond verklaard. Eiseres heeft op 26 augustus 2013 tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 10 december 2013 behandeld. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door haar maten [naam 1], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Kuipers.
Overwegingen
1.
Feiten.
Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf met melkrundvee te Staphorst.
Uit een strafrechtelijk onderzoek door de Algemene Inspectiedienst (AID) gericht op het fictief afleveren van dierlijke meststoffen, is gebleken dat dierlijke meststoffen vermoedelijk fictief zijn afgeleverd op naam van de afnemer “[naam 2]” en/of “[naam 2]”.
Als overige betrokkene bij deze transporten is meestal “[naam 4] of “[naam 5]) op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen vermeld. Uit het rapport van de AID van 19 januari 2011 komt naar voren dat in de periode van 20 mei 2009 tot en met
22 juni 2009 op een perceel aan de [adres] te Staphorst dat in gebruik was bij eiseres twaalf vrachten dierlijke meststoffen zijn gelost, waarbij als afnemer “[naam 1] is vermeld en als overige betrokkene “[naam 5].
In het kader van een controle op de naleving van de Msw in 2009 heeft verweerder geconcludeerd dat eiseres de volgende overtredingen heeft gepleegd:
overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 7.123 kilogram stikstof;
overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 1.245 kilogram stikstof;
overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.918 kilogram stikstof.
Voor deze overtredingen heeft verweerder aan eiser drie bestuurlijke boetes van respectievelijk € 49.861,--, € 4.357,50 en € 10.549,--, derhalve totaal € 64.767,50, opgelegd.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover het de berekening van de stikstofgebruiksnorm betreft en de boete voor overschrijding van deze gebruiksnorm verlaagd naar € 24.325,--. Het totale boetebedrag is aldus verminderd naar € 39.231,50.
2.
Het geschil
Tussen partijen is niet in geschil de aanname van verweerder dat op het perceel van eiseres twaalf vrachten dierlijke meststoffen zijn gelost, dat deze vrachten op de percelen van eiseres zijn uitgereden en dat aldus sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen.
Wel houdt partijen verdeeld het antwoord op de vraag of eiseres van deze overschrijding een verwijt kan worden gemaakt en of de aan eiseres opgelegde boete dient te worden gematigd.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van verwijtbaarheid dan wel dat sprake is van een verminderde verwijtbaarheid en dat om die reden van het opleggen van de boete had moeten worden afgezien dan wel dat de boete had moeten worden gematigd.
Eiseres wist niet en kon ook niet weten dat illegaal mest in haar mestbassin is gedumpt.
Eerst op het moment van de bekendmaking van het voornemen om een boete op te leggen is haar duidelijk geworden dat zij slachtoffer is geworden van de grootschalige mestfraude en illegale praktijken van Lentjes. Eiseres heeft op dat moment direct actie ondernomen door het mestbassin af te sluiten.
Eiseres heeft verder gesteld dat de boete onevenredig hoog is vastgesteld en dat deze met minimaal 50 % gematigd had dienen te worden omdat zij geen economisch voordeel heeft genoten. Eiseres heeft met betrekking tot de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete gewezen op de uitspraken van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van
28 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) en 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB: 2013:CA2374). Uit de overwegingen in die uitspraken blijkt dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het behaalde economisch voordeel en de bestraffing. Bij het economisch voordeel is als uitgangspunt genomen dat het agrarisch bedrijf normaal gesproken kosten zou hebben gemaakt voor het afvoeren van de mest. Dit element neemt dus die bedrijven tot uitgangspunt waar de normale bedrijfsuitoefening tot een mestoverschot leidt en derhalve een deel van het mestoverschot moet worden afgevoerd. Die bedrijven hebben per definitie dus een kostenpost voor afvoer van mest. Eiseres behoort echter niet tot die bedrijven, omdat zij genoeg grond heeft om de eigen mest ieder jaar te kunnen uitrijden en zij dus niet de afvoer van mest als normale kostenpost heeft.
3.
Wet- en regelgeving
Op 1 juli 2009 is Titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht, dat betrekking heeft op bestuurlijke boetes, in werking getreden. Het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, bepaalt dat als een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor een overtreding die plaatsvond vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft. In dit kader gaat de rechtbank uit van de volgende regels.
Artikel 7 van Pro de Msw bepaalt dat het verboden is in een kalenderjaar meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8 van Pro de Msw bepaalt dat het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar (a) de gebruiks-norm voor dierlijke meststoffen, (b) de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en (c) de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.
De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is ingevolge het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Msw 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is ingevolge
het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de Msw een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is ingevolge het bepaalde in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, en derde lid, van de Msw 100 kilogram fosfaat per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Artikel 51 van Pro de Msw bepaalt dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen voor overtreding van artikel 7. De hoogte van een bestuurlijke boete wordt berekend op grond
van artikel 57 van Pro de Msw.
Artikel 59 van Pro de Msw bepaalt dat de minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien
de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of Pro 58 vastgestelde bestuurlijke boete gelet op bijzondere omstandigheden te hoog is.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmeer de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Ingevolge het derde lid van dit artikel geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke mest is overschreden.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 onderdeel Pro a van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 van deze Uitvoeringsregeling (derogatie).
Artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat uiterlijk op 1 december van het kalenderjaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 24, eerste lid, aanmeldt bij de Dienst Regelingen.
4.
Het oordeel van de rechtbank
4.1
De rechtbank stelt voorop dat als sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie, het in beginsel op de weg van verweerder ligt om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en, zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnormen meststoffen heeft overtreden. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel invoering gebruiksnormen (TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 68) blijkt echter dat de normstelling met betrekking tot de gebruiksnormen zodanig is ingericht, dat het zwaartepunt bij de verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen bij de gebruiker van die meststoffen ligt. Dit betekent dat verweerder bij de vaststelling of de gebruiker aan de gebruiksnormen voldoet, in beginsel van de door de gebruiker zelf aangeleverde gegevens uitgaat. Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat het,
indien vast is komen te staan dat de agrariër meststoffen heeft gebruikt, het primair aan de agrariër is om zich bij wijze van strafuitsluitingsgrond te beroepen op voldoening aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro de Msw voor opheffing van het verbod en dit ook aannemelijk te maken, waarbij het beginsel van de vrije bewijsleer geldt.
4.2
Verweerder is in het onderhavige geval bij de berekening van het gebruik van meststoffen door eiseres uitgegaan van de door eiseres overgelegde gegevens en de informatie van de AID. Het rapport van de AID is weliswaar niet aan te merken als een proces-verbaal, maar de rechtbank is van oordeel dat dit rapport voldoende grondslag biedt voor het door verweerder genomen besluit. Verweerder heeft op basis van de gegevens in dit rapport geconstateerd dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 7.123 kilogram, de stikstofgebruiksnorm met 1.245 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 1.918 kilogram overschreden heeft.
4.3
Uit het als bijlage D4 bij het AID-rapport gevoegde overzicht blijken de GPS-coördinaten. Deze GPS-coördinaten komen overeen met de locatie van het perceel van eiseres aan de [adres] te Staphorst. Uit dit overzicht is af te leiden dat op dit perceel mest is gestort. Tussen partijen is niet in geschil dat de GPS-coördinaten bepalend zijn, zodat aldus op grond hiervan vastgesteld dient te worden dat op het perceel van eiseres twaalf vrachten mest zijn gelost. Nu eiseres niet met afvoerbonnen of anderszins heeft kunnen aantonen dat de mest van haar percelen is afgevoerd, gaat de rechtbank ervan uit dat de mest over de percelen van eiseres is uitgereden.
Gelet op de vastgestelde overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, is sprake van een overtreding van artikel 7 van Pro de Msw en is eiseres, nu de mest op haar percelen gebracht is, aan te merken als overtreder.
4.5
Ten aanzien van het antwoord op de vraag of eiseres met betrekking tot de overtredingen een verwijt te maken valt, stelt de rechtbank voorop dat eiseres verantwoordelijk is voor de naleving van de Msw op de gronden en voorzieningen die bij haar in gebruik zijn en dat zij daarop aldus toezicht dient te houden. De omstandigheid dat het bassin vrij toegankelijk was en dat aldus vrachten mest in het bassin konden worden gelost, dient voor rekening en risico van eiseres te blijven. De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt dat het niet aannemelijk is dat eiseres pas na ontvangst van het voornemen tot opleggen van een boete kennis heeft gekregen van de aanvoer van vrachten mest. Daar komt bij dat het eiseres moet zijn opgevallen dat er mest in het bassin was aangevoerd. Door geen controle uit te voeren is eiseres tekortgeschoten in het toezicht.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de overtreding eiseres kan worden verweten en dat van een verminderde verwijtbaarheid aan haar zijde geen sprake is. Verweerder heeft eiseres dan ook in beginsel op juiste gronden de bestuurlijke boete opgelegd.
4.6
Ten aanzien van het standpunt van eiseres dat de boete onevenredig hoog is en dat verweerder tot matiging had moeten overgaan, overweegt de rechtbank onder verwijzing naar voormelde uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (het CBB) van 21 mei 2013 als volgt.
Artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boetes in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Verweerder heeft de aan eiseres opgelegde boetes wegens overschrijding van de gebruiksnormen vastgesteld overeenkomstig de boetenormen opgenomen in artikel 57 van Pro de Msw.
In artikel 59 van Pro de Msw (oud) is voorzien in een matigingsbevoegdheid, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog is. De tekst van deze bepaling sluit niet uit dat binnen het kader van dit artikel een evenredigheidstoets wordt voltrokken. Deze bepaling vormt dan ook het kader waarbinnen kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zonodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
De memorie van toelichting bij de Msw ten aanzien van artikel 79 van Pro de Msw (thans artikel 57 van Pro de Msw), (p. 125 en 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ (…) Het uitgangspunt (…) is dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof, onderscheidenlijk fosfaat waarmee de norm is overschreden.
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op Pro forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…).”
Uit voornoemde toelichting heeft het CBB in voormelde uitspraak van 21 mei 2013 afgeleid dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het CBB heeft voorts geconstateerd dat de wetgever het tarief van de boete, voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven, die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren.
De rechtbank volgt verweerder in diens in het verweerschrift ingenomen standpunt dat de wetgever hiermee niet heeft bedoeld om onderscheid te maken tussen producenten of leveranciers van mest enerzijds en afnemers van mest anderzijds. De gebruiksnormen richten zich ook tot afnemers van mest. Het overschrijden van de gebruiksnormen door een akkerbouwer door aanvoer van mest is vanuit milieuoogpunt niet minder ernstig dan het overschrijden van de gebruiksnormen door een veehouderijbedrijf door aanwending van op het eigen bedrijf geproduceerde mest op tot het bedrijf behorende landbouwgronden.
De wetgever heeft voor afnemers zoals eiseres geen ander tarief vastgesteld dan voor de tarieven zoals deze voor leveranciers van mest gelden, nu dit afbreuk zou doen aan de afschrikwekkende werking van de boetetarieven. Daar komt bij dat de wetgever uitdrukkelijk heeft bepaald dat het economisch voordeel als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer speelt. De wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid om aan te tonen dat het werkelijk genoten economisch voordeel lager is, dan dat hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
In hetgeen eiseres heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat de opgelegde boete in het concrete geval niet evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
De vraag of, gelet op de matigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 59 Msw Pro (oud), de omstandigheden van dit geval van dien aard zijn dat zij een onverkort vasthouden aan de boete hoogte rechtvaardigen, beantwoordt de rechtbank ontkennend. Door eiseres zijn geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder van zijn bevoegdheid tot matiging gebruik had dienen te maken.
Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, en door hem en Y. van der Zaan-van Arnhem als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.