Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/500, 15/501 en 15/515
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
1.
[eisers 1], te Zwolle, eisers 1,
[eisers 1], te Zwolle, eisers 1,
gemachtigde: mr. R. Scholten,
2.
[eiser 2]te Zwolle, eiser 2,
[eiser 2]te Zwolle, eiser 2,
3.
[eisers 3]te Zwolle, eisers 3,
[eisers 3]te Zwolle, eisers 3,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder, op een daartoe strekkende aanvraag van Communiq Onroerend Goed B.V. (hierna: Communiq), een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van een rijksmonument op het perceel [adres] te Zwolle (hierna: het perceel). Deze interne verbouw ziet op het geschikt maken van het pand voor onzelfstandige bewoning.
Bij besluit van 21 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers 1 hebben op 2 maart 2015 tegen het bestreden besluit pro forma beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 15/500. De gronden zijn op 8 april 2015 binnengekomen. Het beroepschrift van eiser 2 is op 2 maart 2015 bij de rechtbank binnengekomen en is geregistreerd onder zaaknummer 15/501. Eiser 2 heeft op 26 maart en 10 juni 2014 nadere stukken ingebracht. Eisers 3 hebben op 3 maart 2015 pro forma beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 15/515. De gronden zijn op 20 mei 2015 bij de rechtbank binnengekomen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2015. Eisers 1 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eiser 2 en eisers 3 zijn eveneens verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.C.S. van Dop, werkzaam bij de gemeente Zwolle.
Overwegingen
1. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
Artikel 2.10, eerste lid, onder a en c, van de Wabo bepaalt, voor zover van belang en samengevat weergegeven, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen voldoet aan het Bouwbesluit;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo bepaalt, voor zover van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan: in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Deze algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
Op 1 november 2014 is het Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht in werking getreden (Stb 2014, 333).
De rechtbank laat in het midden of op dit geschil het bepaalde in artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde tot 1 november 2014 dan wel zoals dat luidt sinds
1 november 2014 van toepassing is, nu de wijziging van dit onderdeel in deze zaak materieel niet relevant is.
Artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, zoals dit luidde tot 1 november 2014 en voor zover van belang, bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt: het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
Artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, zoals dit luidt sinds 1 november 2014 en voor zover van belang, bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
Artikel 2.15 van de Wabo bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
2. Op 27 september 2013 heeft Communiq een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het intern verbouwen van een rijksmonument (wijziging kantoor naar onzelfstandige bewoning) op het perceel. Het bouwplan voorziet in een interne verbouwing op de begane grond, eerste verdieping en zolderverdieping ten behoeve van kamerbewoning door vijf personen. Op de begane grond wordt tevens een interne fietsenberging gerealiseerd.
Het perceel is bestemd tot “Centrum-Wonen” en de mede-bestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waarde-Cultuurhistorie” volgens het bestemmingsplan “Binnenstad en omgeving” (hierna: het bestemmingsplan). De voor “Centrum-Wonen” aangewezen gronden zijn, onder andere, bestemd voor woningen (artikel 9.1 van het bestemmingsplan). Onder ‘woning’ wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden (artikel 1.96 van het bestemmingsplan).
Nu de aanvraag ziet op het realiseren van onzelfstandige woonruimte, te weten kamerbewoning door vijf personen, is de aanvraag in strijd met het bepaalde in artikel 9.1 juncto artikel 1.96 van het bestemmingsplan.
Bij beantwoording van de vraag of medewerking kan worden verleend aan het afwijken van het bestemmingsplan, heeft verweerder de aanvraag in primo getoetst aan de ‘Beleidsregel onttrekkingsvergunning’ (hierna: de voormalige beleidsregel), die van kracht was van 24 juni 2004 tot 7 februari 2014. Verder heeft verweerder, voor de volledigheid, de aanvraag tevens getoetst aan de ‘Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte binnen de in het vigerende bestemmingsplan vastgelegde woonbestemmingen’ (hierna: de beleidsregel). De beleidsregel is op 11 februari 2014 vastgesteld en op 28 maart 2014 in werking getreden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag in overeenstemming is met zowel de voormalige beleidsregel als de beleidsregel.
Bij het primaire besluit d.d. 27 februari 2014 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen’ ‘strijdig gebruik’ en ‘wijzigen van een beschermd monument’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en f, van de Wabo. Hierbij is verweerder afgeweken van het bestemmingsplan op grond van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo juncto artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor.
In bezwaar heeft verweerder onderkend dat hij heeft verzuimd de aanvraag ter advisering voor te leggen aan de welstands-/monumentencommissie en heeft hij dit verzuim hersteld. Op 27 juni 2014 heeft deze een negatief advies afgegeven. Communiq heeft vervolgens een aangepast bouwplan ingediend, waarbij, onder meer, de inpandige fietsenberging is verplaatst naar de voorkamer. Verder is er niet langer sprake van een gezamenlijke keuken maar wordt er per kamer een kookgelegenheid gerealiseerd. Op 6 november en 11 december 2014 heeft genoemde commissie positief geadviseerd over het aangepaste bouwplan.
De brandweer heeft op 10 december 2014 gerapporteerd over de noodzakelijke brandveiligheidseisen.
Verweerder heeft in bezwaar de gewijzigde aanvraag getoetst aan de beleidsregel en heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de gewijzigde aanvraag hiermee in overeenstemming is.
In de beslissing op bezwaar d.d. 21 januari 2015 heeft verweerder een beslissing genomen op deze gewijzigde aanvraag en hiervoor een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’, ‘strijdig gebruik’ en ‘wijzigen van een beschermd monument’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en f, van de Wabo. Hierbij is verweerder afgeweken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12. eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo juncto artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Aan deze omgevingsvergunning zijn een vijftal (extra) voorwaarden verbonden. De bezwaren zijn ongegrond verklaard.
3. Voor zover van belang en samengevat weergegeven hebben eisers 1, eiser 2 en eisers 3 de navolgende beroepsgronden ingebracht.
3.1.
Eisers 1 en eisers 3 stellen dat zij ambtelijk zijn gehoord en dat er tevens ambtelijk een advies over hun bezwaren is uitgebracht. Dit had evenwel moeten geschieden door de bezwarencommissie.
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de redactie van de artikelen 7:5 en 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) blijkt dat de wetgever bestuursorganen de keuze heeft gelaten of zij bezwaarschriften voorleggen aan een daartoe ingestelde adviescommissie dan wel dat er door of mede door het bestuursorgaan zelf wordt gehoord.
In casu heeft de gemeente Zwolle een adviescommissie bezwaarschriften ingesteld. Artikel 2, eerste lid, van de Verordening Adviescommissie bezwaarschriften 2012 bepaalt dat er een commissie is die bestuursorganen van de gemeente Zwolle adviseert ten aanzien van de beslissing op bezwaarschriften, die haar ter advisering in handen zijn gesteld. Verweerder heeft in zijn verweerschrift, nader toegelicht ter zitting, aangegeven dat sinds 2013 wordt gehoord overeenkomstig artikel 7:5 van de Awb en dat slechts in uitzonderingsgevallen, te weten personele aangelegenheden, politiek gevoelige besluiten of complexe besluiten, het bezwaarschrift in handen wordt gesteld van de bezwarencommissie ex artikel 7:13 van de Awb.
De rechtbank oordeelt dat deze wijze van behandelen van bezwaarschriften niet in strijd is met de genoemde artikelen van de Awb en dan ook is toegestaan.
3.2.
Eiser 2 stelt, samengevat weergegeven, dat in de primaire fase veel fouten door verweerder zijn gemaakt die (deels) zijn hersteld in de bezwaarfase. Dit betreft, wederom samengevat weergegeven en voor zover voor het geschil van belang, het pas in bezwaar onderkennen dat er sprake is van een rijksmonument. Voorts betreft dit het dermate wijzigen van het bouwplan hangende de bezwaarfase dat een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend. Ter zitting heeft eiser 2 desgevraagd meegedeeld dat een bezwaarprocedure niet is bedoeld om fouten in de primaire fase te herstellen. Het enkele feit dat in de primaire fase is verzuimd om het bouwplan ter advisering voor te leggen aan de welstands-/monumentencommissie, betekent dat de gehele procedure opnieuw moet worden doorlopen. Dat zijn belangen door herstel in de bezwaarfase niet zijn geschaad, is volgens eiser 2 niet relevant. Het op correcte wijze doorlopen van wettelijk voorgeschreven procedures is slechts relevant, aldus eiser 2.
Eisers 1 en eisers 3 stellen eveneens dat het bouwplan in de bezwaarfase dermate is gewijzigd dat een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend.
De rechtbank overweegt allereerst dat in beroep het bestreden besluit (oftewel de beslissing op bezwaar) voorligt en niet het primaire besluit. Verder overweegt de rechtbank dat, anders dan eiser 2 veronderstelt, een bezwaarprocedure onder andere is bedoeld om fouten in de primaire besluitvorming te herstellen. Dat verweerder alsnog in de bezwaarfase het bouwplan heeft voorgelegd aan de welstands-/monumentencommissie is dan ook in overeenstemming met deze herstelfunctie van de bezwaarfase.
Ten aanzien van het wijzigen van het bouwplan hangende de bezwaarfase overweegt de rechtbank het volgende. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is verweerder gerechtigd, en in bepaalde gevallen zelfs verplicht, om de indiener van een bouwaanvraag (thans: aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’) in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de bouwvergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geen nieuwe bouwaanvraag is vereist. Er is dus geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is. De vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, dient per concreet geval te worden beantwoord. De rechtbank verwijst in dit kader naar, onder meer, de uitspraken van de Afdeling van 3 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4009, 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7253, en 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:929.
In casu ziet het gewijzigde bouwplan, evenals het bouwplan in primo, op een interne verbouwing en het aantal kamers, en daarmee samenhangend de ruimtelijke uitstraling van het pand, wijzigt niet. Dat de gemeenschappelijke keuken vervalt en dat er vijf keukenblokjes in de vijf kamers worden aangebracht, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat er sprake is van een in bouwkundig opzicht ingrijpende wijziging. Dat de voorkamer zal worden gebruikt als fietsenstalling maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het pand hiermee de uitstraling van een fietsenhok krijgt. Dat de welstands-/monumentencommissie over het nieuwe bouwplan, in tegenstelling tot het bouwplan in primo, wel positief heeft geadviseerd, maakt niet dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijzigingen ondergeschikt van aard zijn. De positieve adviezen zijn immers gebaseerd op een betere bescherming van de inpandige monumentale waarden, onder andere doordat inpandig een andere indeling wordt gehanteerd.
De rechtbank oordeelt dan ook dat de wijzigingen in het bouwplan in verhouding tot het gehele bouwplan van beperkte omvang en strekking zijn, dat de wijzigingen in bouwkundig opzicht niet ingrijpend zijn en dat de wijzigingen, gelet op de ongewijzigde verschijningsvorm en het ongewijzigde gebruik van het pand (te weten kamerbewoning door vijf personen), uit planologisch oogpunt niet van grote betekenis zijn. Nu er sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard, heeft verweerder terecht het aangepaste bouwplan ‘meegenomen’ in de bezwaarprocedure. Dat eisers hierdoor ten opzichte van Communiq in een nadelige onderhandelingspositie zijn gekomen nu aan Communiq al een omgevingsvergunning (in primo) was verleend, wat daar ook van zij, is in dit kader niet van doorslaggevende betekenis. Een nieuwe aanvraag was dan ook niet nodig.
3.3.
Eiser 2 stelt dat er sprake is van een brandgevaarlijke situatie die nog brandgevaarlijker wordt indien er vijf kamerbewoners worden gehuisvest in het pand. Hij verwijst hierbij naar een gesprek dat hij heeft gevoerd met een medewerker van de Veiligheidsregio. Ter zitting hebben eisers 1 eveneens betoogd dat het brandgevaar toeneemt door de onzelfstandige bewoning.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit de bewoordingen van het beroepschrift van eiser 2, evenals uit de brief van de Brandweer IJsselland van 28 oktober 2014, blijkt dat aan eiser 2 is meegedeeld dat de aanvraag moet worden getoetst aan het Bouwbesluit 2012, bestaande bouw, en dat de hierin opgenomen eisen met betrekking tot de weerstand tegen branddoorslag van een laag niveau zijn.
De rechtbank oordeelt dat het de keuze van de wetgever is geweest om aan bestaande bouw andere technische eisen te stellen dan aan nieuwbouw. Deze keuze van de wetgever is een gegeven. Of de brandweer met deze keuze nu al dan niet gelukkig is, is bij vergunningverlening niet relevant. Immers, bij de toetsing aan het Bouwbesluit op grond van het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo dient te worden uitgegaan van de toepasselijke (lichtere) brandveiligheidseisen, zoals de wetgever deze heeft geformuleerd. Indien naar het oordeel van verweerder hieraan wordt voldaan, is er geen weigeringsgrond.
Verder overweegt de rechtbank dat de Brandweer IJsselland op 10 december 2014 een advies heeft uitgebracht waarin noodzakelijke brandveiligheidsmaatregelen zijn omschreven. Het uitvoeren van deze noodzakelijke brandveiligheidsmaatregelen is als voorwaarde verbonden aan de in bezwaar verleende omgevingsvergunning. Gelet hierop heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat naar zijn oordeel het bouwen voldoet aan de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit.
3.4.
Eisers 1 hebben ter zitting aangevoerd dat verweerder geen alternatieven heeft bezien. Een mogelijk alternatief is het opsplitsen van het pand in twee appartementen, aldus eisers 1.
De rechtbank overweegt als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7324) moet een college van burgemeester en wethouders besluiten over het bouwplan, zoals dat bij hem is ingediend. Indien het op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
Het door eisers 1 genoemde alternatief betreft het opsplitsen van het pand op het perceel in twee zelfstandige appartementen. Een dergelijk bouwplan kan niet worden aangemerkt als zijnde gelijkwaardig aan het geschikt maken van het pand voor onzelfstandige bewoning door vijf personen/vijf kamers. Dat de twee appartementen eventueel bewoond kunnen wonen door twee stellen, zijnde vier personen, betekent niet dat deze woonvorm kan worden geduid als een alternatief met een gelijkwaardig resultaat.
3.5.
Eisers 1 en eisers 3 stellen in hun beroepschrift, nader toegelicht ter zitting, dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt dat in casu wordt voldaan aan de beleidsregel. Ten eerste is niet inzichtelijk gemaakt of inderdaad aan de 10%-regel wordt voldaan. Ten tweede is het voorstelbaar en reëel dat er een verstoring van het geordend woon- en leefmilieu plaatsvindt.
Eiser 2 stelt, samengevat weergegeven en voor zover van belang, dat de Walstraat nagenoeg geheel bestaat uit gezinsbewoning. Kamerbewoning verstoort de sociale cohesie en werkt verloedering in de hand, mede doordat een fietsenstalling in de voorkamer wordt gerealiseerd. De fietsen zullen buiten worden gestald omdat plaatsen van de fietsen in het pand niet mogelijk is vanwege geparkeerde auto’s. Verder is met vergunningverlening geen enkel algemeen belang gemoeid; de stad Zwolle beschikt over voldoende kamers in de verhuursector, zo blijkt uit in 2011 door Bureau RIGO uitgevoerd onderzoek. De rechtbank duidt deze beroepsgrond van eiser 2 als dat eiser 2 stelt dat er geen deugdelijke en inzichtelijke belangenafweging is uitgevoerd.
Ter zitting hebben eisers aan vorenstaande toegevoegd dat de beleidsregel, voor wat betreft de 10%-regel, onduidelijk en vaag is alsmede dat deze regel niet werkt in de binnenstad van Zwolle, gelet op de smalle en kronkelige straatjes. De rechtbank duidt deze beroepsgrond dat de beleidsregel, voor wat betreft de 10%-regel, kennelijk onredelijk dan wel anderszins onjuist is.
De rechtbank overweegt als volgt.
Verweerder heeft ter uitoefening van zijn bevoegdheid tot het afwijken van het bestemmingsplan ex artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 2º, van de Wabo, juncto artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor ten behoeve van het omzetten van zelfstandige bewoning naar onzelfstandige bewoning, beleidsregels vastgesteld. Dit betreft de beleidsregel die verweerder op 11 februari 2014 heeft vastgesteld en die op 28 maart 2014 in werking is getreden.
Artikel 4, eerste lid, van de beleidsregel bepaalt, voor zover hier van belang, dat een afwijking van het bestemmingsplan voor onzelfstandige bewoning wordt geweigerd indien:
b. op het moment van de aanvraag meer dan 10% van de woningen in de betreffende straat met dezelfde postcode wordt gebruikt voor bewoning van onzelfstandige woonruimte;
f. vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de afwijking zou leiden tot een verstoring van de openbare orde, veiligheid of gezondheid, dan wel een verstoring van een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw of deel van een gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft.
Dat de beleidsregel, voor wat betreft artikel 4, eerste lid, onder b, kennelijk onredelijk dan wel anderszins onjuist is, zoals eisers ter zitting hebben betoogd, onderschrijft de rechtbank niet. Onderdeel b kan immers niet los worden gezien van onderdeel f. Dit betekent dat, ook als wordt voldaan aan de eis dat minder dan 10% van de woningen in een postcodegebied wordt gebruikt voor onzelfstandige bewoning (onderdeel b), verweerder nog steeds dient te onderzoeken of de verlening van de afwijking kan resulteren in een verstoring van een geordend woon- en leefmilieu (onderdeel f).
Verweerder heeft in bezwaar het (gewijzigde) bouwplan aan de beleidsregel getoetst en zich op het standpunt gesteld dat dit bouwplan hiermee in overeenstemming is. Verweerder heeft ter zitting hieraan toegevoegd dat hij niet heeft volstaan met deze toetsing maar dat hij een ‘brede’ belangenafweging heeft uitgevoerd. Bij deze belangenafweging zijn de aspecten betrokken die eisers naar voren hebben gebracht en is er contact geweest met de wijkagent, aldus verweerder.
De rechtbank overweegt omtrent deze brede belangenafweging dat, ingevolge artikel 4:84 van de Awb, het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Een separate en ‘reguliere’ belangenafweging vindt in beginsel dan ook niet plaats. De afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb ziet op bijzondere gevallen die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd. De rechtbank verwijst in dit kader naar, onder meer, de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8262.
Gelet op het hiervoor beschreven toetsingskader begrijpt de rechtbank het standpunt van verweerder aldus dat verweerder de door hem uitgevoerde afweging van belangen heeft uitgevoerd in het kader van de vraag of in casu aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onder f, van de beleidsregel wordt voldaan alsmede of er sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder inzichtelijk gemaakt en genoegzaam gemotiveerd dat er van strijd met het bepaalde in de hiervoor opgenomen onderdelen b en f alsmede van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb geen sprake is. De rechtbank verwijst hierbij naar het bestreden besluit en de nadere motivering in de schriftelijke reactie van 14 november 2014, waarnaar is verwezen in het bestreden besluit.
Ten aanzien van de gevreesde overlast merkt de rechtbank nog op dat aan de omgevingsvergunning onder meer de voorwaarden zijn verbonden dat er als gevolg van het verlenen van de omgevingsvergunning geen overlast mag ontstaan voor de direct omwonenden en dat fietsen, bromfietsen en scooters niet in de openbare ruimte gestald mogen worden maar in de daarvoor bestemde ruimte in de woning gestald moeten worden. Als in strijd met deze voorwaarden wordt gehandeld, kunnen eisers zich bij verweerder vervoegen met een handhavingsverzoek. De vrees dat verweerder niet zal handhaven is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder in casu niet had mogen afwijken van het bestemmingsplan.
Gelet op vorenstaande was er voor verweerder geen grond om te weigeren gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid om onzelfstandige bewoning in het pand mogelijk te maken.
3.6.
Eisers 1 en eisers 3 verwijzen naar een second opinion die het Gelders Genootschap op 19 maart 2015 heeft uitgebracht. Eisers 1 en 3 concluderen in hun beroepschriften dat, nu de bescherming van belangrijke aspecten niet is gewaarborgd, de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Ter zitting hebben eisers 1 en 3 echter desgevraagd ook meegedeeld dat de second opinion de werkwijze en de inhoudelijke advisering van de welstands-/monumenten-commissie feitelijk onderschrijft.
Eiser 2 stelt dat de welstands-/monumentencommissie ten onrechte een positief advies heeft afgegeven. De mooiste kamer van het pand wordt omgebouwd/gebruikt tot fietsenstalling. Deze commissie heeft ten onrechte niet bezien of er andere mogelijkheden zijn die wel recht doen aan de monumentale kwaliteiten van het pand. In dat kader heeft eiser 2 verwezen naar een door hem aangedragen advies (kantoor op de begane grond; drie kamers op de eerste en tweede verdieping). Dit voorstel is door Communiq resoluut afgewezen omdat de investeringen daarvoor te hoog zouden zijn, aldus eiser 2.
Verweerder stelt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit op deze beroepsgrond.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van appellant.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1510, het navolgende overwogen.
“Het vereiste van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo bij het wijzigen van een beschermd monument strekt tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Dit vloeit voort uit artikel 2.15 van de Wabo, waarin is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Het feitelijke belang waarin [appellant] dreigt te worden geraakt, is zijn woon- en leefklimaat. Hij vreest geluidsoverlast ten gevolge van de activiteiten van het Mac Body & Mind Centre. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012, zaak nr. 201113488/1/A2, overweegt de Afdeling dat dit geen belang is dat valt onder het beschermingsbereik van artikel 2.15 van de Wabo. Evenmin betreft dit een belang dat verweven is met de algemene belangen die artikel 2.15 van de Wabo beoogt te beschermen, nu het (inpandige) wijzigingen in de vorm van plaatsing van een glazen wand met deuren in het monumentale pand betreffen, die geen invloed hebben op het woon- en leefklimaat van [appellant].
De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar artikel 8:69a van de Awb overwogen dat zijn betoog niet tot vernietiging van het besluit van 11 juli 2013 kan leiden.”
Nu het feitelijke belang waarin eisers dreigen te worden geraakt hun woon- en leefklimaat betreft en dit belang niet valt onder het beschermingsbereik van artikel 2.15 van de Wabo, kunnen deze beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal deze beroepsgronden daarom niet bespreken.
4. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om af te wijken van het bestemmingsplan, dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, dat verweerder terecht de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ heeft verleend en dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de monumentenzorg zich niet verzet tegen vergunningsverlening voor het inpandig wijzen van een rijksmonument.
Het beroep is daarom ongegrond.
5. Eisers 1 en 3 hebben de rechtbank verzocht om verweerder te veroordelen in de door hen gemaakte kosten voor het laten uitbrengen van het tegenadvies door het Gelders Genootschap. De rechtbank overweegt hieromtrent dat het tegenadvies feitelijk een adhesiebetuiging is; de bevindingen van de welstands-/monumentencommissie worden immers onderschreven. Het Gelders Genootschap heeft weliswaar enkele aanvullende beschermingsmaatregelen voorgesteld maar niet gesteld dat het niet uitvoeren van deze maatregelen zou resulteren in een negatief advies. De rechtbank oordeelt dat er niet wordt voldaan aan de dubbele redelijkheidstoets, zoals de Afdeling deze hanteert. Het verzoek om vergoeding van de kosten voor het uitbrengen van een deskundigenadvies wordt dan ook afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling voor wat betreft de kosten voor rechtskundige bijstand bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.