Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/2121
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
1. Leussink Retail Hengelo B.V.gevestigd te Haaksbergen,
2. M.A.W. Klieverik h.o.d.n. C1000 Klieverikwonende te Hengelo,
3. C1000 Vastgoed B.V.gevestigd te Amersfoort,
4. Albert Heijn B.V.gevestigd te Zaandam,
5. Ahold Europe Real Estate & Construction B.V.gevestigd te Zaandam,
eisers,
gemachtigde: mr. A. Kamphuis,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo,
verweerder,
en
Lidl Nederland GmbH,
gevestigd te Huizen, belanghebbende,
gemachtigde: mr. D.H. Nas.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft verweerder aan belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een supermarkt, het inrichten van een parkeerterrein en het handelen in strijd met het bestemmingsplan op het perceel aan de Enschedesestraat nabij nummer 214 in Hengelo.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2014. Namens eisers zijn verschenen N.G.B. Leussink, J.A. Martens, P.H. ten Kleij en T. Oversteegen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.S. van Dijk,
P.L. Drent, A.C.J. Mahler en C.H. Hartendorp. Namens belanghebbende zijn verschenen P.G.M. Pipers, T.J. Broeze, D.A. Zipper en R.G.W. Hoeben, bijgestaan door de gemachtigde, voornoemd.
Overwegingen
1. Belanghebbende heeft op 2 augustus 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een supermarkt met een bijbehorend parkeerterrein op het perceel aan de Enschedesestraat nabij nummer 214 in Hengelo. De aangevraagde supermarkt heeft een bruto vloeroppervlakte van 1.843 m² en een maximale hoogte van ongeveer
7,5 meter aan de voorzijde, aflopend naar ongeveer 4,5 meter aan de achterzijde
.Het aangevraagde parkeerterrein voorziet in 102 parkeerplaatsen.
.Het aangevraagde parkeerterrein voorziet in 102 parkeerplaatsen.
2. De gronden waarop de supermarkt en het parkeerterrein zijn beoogd liggen in het bestemmingsplan ‘Hengelo Zuid - Veldwijk e.o.’ (hierna: het bestemmingsplan), dat op
26 maart 2013 is vastgesteld en op 22 mei 2013 in werking is getreden. Ingevolge dit bestemmingsplan hebben de gronden waarop de supermarkt is beoogd de bestemming ‘Detailhandel’. De bij deze bestemming behorende regels schrijven voor dat op een groot gedeelte van deze gronden de maximaal toegestane bouwhoogte 5 meter bedraagt. Het bouwplan voor de supermarkt is in strijd met dit voorschrift.
De gronden waarop het parkeerterrein is beoogd hebben volgens het bestemmingsplan de bestemming ‘Bedrijf’ met de aanduiding ‘wro-zone – wijzigingsgebied 3’. Op gronden met deze bestemming is geen parkeerterrein ten behoeve van een supermarkt toegestaan.
Voorts hebben de gronden waarop de supermarkt en het parkeerterrein zijn beoogd de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie Middel (binnen kom)’.
3. Verweerder heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan belanghebbende een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wabo verleend. Deze vergunning voorziet in een afwijking van het bestemmingsplan voor de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte en het parkeren ten behoeve van detailhandel op de gronden met de bestemming ‘Bedrijf’.
4.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat eisers in beroep hebben aangegeven dat
eiseres sub 1 een supermarkt exploiteert aan de Willem de Merodestraat 34-40 in Hengelo. Eiser sub 2 exploiteert twee supermarkten in Hengelo, te weten aan de Boekeloseweg 24 en de Steenbakkersweg 25. Eiseres sub 3 is de verhuurder van deze beide panden. Eiseres sub 4 exploiteert vier supermarkten in Hengelo. De gebouwen waarin deze zijn gevestigd worden verhuurd door eiseres sub 5.
4.2.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de supermarkten die door eisers worden geëxploiteerd op ruime afstand liggen van de supermarkt van belanghebbende, die met de verleende omgevingsvergunning mogelijk wordt gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de afstanden tussen de supermarkten van eisers en die van belanghebbende echter niet zo groot, dat deze zich niet meer op hetzelfde verzorgingsgebied richten. Tevens richten de supermarkten zich op hetzelfde marktsegment. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat het beroep van alle eisers ontvankelijk is. Ten aanzien van eiseres sub 3 en eiseres sub 5 wijst de rechtbank in dit verband nog op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 31 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2706. Naar het oordeel van de rechtbank is niet uitgesloten dat als gevolg van het bestreden besluit de verhuurbaarheid van de panden van de twee genoemde eisers nadelig zal worden beïnvloed dan wel dat het bestreden besluit voor hen zal leiden tot derving van huurinkomsten.
5.1.
Eisers voeren, kort samengevat, in beroep aan dat Hengelo kampt met een forse winkelleegstand, die alleen maar verder oploopt. Om die reden moet volgens eisers worden voorkomen dat er nieuwe winkellocaties bijkomen, zeker buiten de bestaande winkelgebieden. Verweerder heeft de gevolgen van de met de vergunning toegelaten bestemmingsplanafwijkingen volgens hen dan ook niet overzien. Eisers stellen zich daarbij op het standpunt dat met de verlening van de bestreden vergunning een grotere supermarkt wordt toegestaan dan volgens het bestemmingsplan mogelijk is. Omdat verweerder dit niet heeft onderkend, is het bestreden besluit volgens eisers onzorgvuldig voorbereid. Daarnaast is de verlening van de omgevingsvergunning volgens eisers in strijd met de ‘Detailhandelsvisie Hengelo 2006-2016, geactualiseerde versie 2012’ (hierna: de Detailhandelsvisie). De locatie van de beoogde supermarkt is namelijk een solitaire locatie en niet in één van de zes wijkwinkelcentra gelegen. Het toevoegen van solitaire supermarkten is volgens de Detailhandelsvisie niet toegestaan. Ook is de verlening van de omgevingsvergunning volgens eisers in strijd met artikel 2.4.2. van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsverordening). Voorts is de activiteit waarvoor nu vergunning is verleend volgens eisers in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat de komst van de supermarkt negatieve gevolgen zal hebben voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat in de bestaande winkelgebieden van Hengelo. Ten slotte voeren eisers aan dat de gemeenteraad van Hengelo voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) had moeten afgeven.
5.2.
Ter zitting hebben eisers aangegeven dat hun beroep niet is gericht tegen de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte, maar dat het hen gaat om het realiseren van het parkeerterrein op het naastgelegen perceel. Door dit toe te staan kan belanghebbende volgens eisers namelijk een grotere supermarkt realiseren dan volgens het bestemmingsplan mogelijk is.
6. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing en Nota zienswijzen, op het standpunt gesteld dat op gronden met de bestemming ‘Detailhandel’ de vestiging van een supermarkt bij recht is toegestaan. Volgens verweerder heeft de afweging over de toelaatbaarheid van een supermarkt op die locatie al plaatsgevonden voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan. De verleende omgevingsvergunning voorziet volgens verweerder niet in een planologische toevoeging van detailhandelsmeters, maar slechts in een gebruikswijziging voor het voorziene parkeerterrein. Als gevolg van deze gebruikswijziging mag het naastgelegen perceel worden gebruikt voor parkeren ten behoeve van een supermarkt. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat het op gronden met de bestemming ‘Bedrijf’ is toegestaan om auto’s te stallen ten behoeve van (bijvoorbeeld) taxibedrijven, personenautoverhuurbedrijven of de handel in auto’s. Ook zijn op gronden met die bestemming parkeervoorzieningen ten behoeve van dergelijke bedrijven toegestaan, met dien verstande dat deze ondergeschikt aan het bedrijf moeten zijn. Voorts heeft verweerder er op gewezen dat op de bestemmingsplankaart een bouwvlak is ingetekend op het perceel waarop de parkeerplaats is beoogd en dat de regels van de bestemming ‘Bedrijf’ voorzien in een bevoegdheid om de bestemming te wijzigen in de bestemming ‘Detailhandel’ met de aanduiding ‘detailhandel perifeer’. Daarbij heeft verweerder gesteld dat perifere detailhandelsfuncties over het algemeen een zeer grote verkeersaantrekkende werking en parkeerbehoefte kennen. Op grond hiervan is verweerder van mening dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan ook al een ruimtelijke afweging heeft plaatsgevonden over een invulling van het naast de supermarkt gelegen perceel met dezelfde uitstraling als de nu vergunde parkeerplaats.
7. Belanghebbende stelt dat zij op haar perceel binnen de bestemming ‘Detailhandel’ ook een supermarkt met dezelfde omvang zou kunnen realiseren, waarbij tevens op dat perceel het benodigde aantal parkeerplaatsen wordt gerealiseerd. De planologische medewerking ziet volgens haar uitsluitend op het gebruik van het naastgelegen perceel voor de realisatie van extra parkeergelegenheid ten behoeve van de supermarkt en het hogere, schuin aflopende dak. In dat verband heeft zij gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0431. Belanghebbende heeft voorts uitgelegd dat zij bij haar supermarkt een zo gebruiksvriendelijk mogelijke parkeervoorziening wil realiseren en dat de overschrijding van de voorgeschreven maximale bouwhoogte enkel verband houdt met de huisstijl van haar bedrijf.
8. In de door belanghebbende genoemde uitspraak van 3 augustus 2005 overwoog de Afdeling dat bij de beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen van de voorschriften van het bestemmingsplan in beginsel alle daarbij betrokken belangen in aanmerking moeten worden genomen. Het gewicht dat aan de belangen moet worden toegekend kan van geval tot geval verschillen. In dit verband komt volgens de Afdeling mede betekenis toe aan de aard van de afwijking van de voorschriften die door de vrijstelling mogelijk wordt gemaakt. In deze uitspraak overweegt de Afdeling voorts dat de appellante in dat geschil het gewraakte nadelige gevolg van het bouwplan heeft te aanvaarden, voor zover komt vast te staan dat op grond van het bestemmingsplan ook zonder verlening van vrijstelling een bouwplan zou kunnen worden gerealiseerd met datzelfde voor appellante nadelige gevolg.
9. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank onderschrijft dit, dat op de gronden met de bestemming ‘Detailhandel’ een supermarkt is toegestaan. Voorts is niet in geschil dat de vergunde supermarkt volledig is gelegen binnen het bouwvlak met de bestemming ‘Detailhandel’ en dat deze alleen voor wat betreft de bouwhoogte in strijd is met die bestemming. De vestiging van een supermarkt op het betreffende perceel en het aantal vierkante meters aan winkeloppervlak dat met het thans bestreden besluit is vergund, is volgens het bestemmingsplan derhalve toegestaan.
10. Nu de (solitaire) supermarkt qua oppervlakte volgens het bestemmingsplan is toegestaan, is er planologisch gezien geen sprake van nieuwvestiging van een supermarkt. Om deze reden staat de Detailhandelsvisie naar het oordeel van de rechtbank niet aan de verlening van de vergunning in de weg. Dat geldt ook voor artikel 2.4.2 van de Omgevingsverordening.
Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat bestemmingsplannen niet voorzien in de nieuwe mogelijkheid om detailhandel uit te oefenen op bedrijventerreinen. Deze bepaling is gericht tot de bestemmingsplanmakers en betreft niet een rechtstreeks voor burgers werkende bepaling. Daarnaast staat deze bepaling ook niet aan vergunningverlening in de weg, omdat het in het onderhavige geval niet gaat om een nieuwe mogelijkheid om detailhandel uit te oefenen, maar gebruik wordt gemaakt van een bestaande planologische mogelijkheid om detailhandel uit te oefenen.
11. Zoals hiervoor reeds aangegeven, staat de verleende omgevingsvergunning, ten opzichte van hetgeen het bestemmingsplan toelaat, geen extra oppervlakte aan winkelruimte toe. Afgezien van de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte, staat de bestreden vergunning uitsluitend voor het parkeren een gebruik van gronden in afwijking van het bestemmingsplan toe. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiervoor in redelijkheid vergunning kunnen verlenen. Niet is gebleken dat eisers door de verlening van de vergunning dusdanig in hun belangen worden geschaad, dat het bestreden besluit om deze reden niet in stand kan blijven. Voorts hoefde verweerder niet voorafgaand aan de vergunningverlening te onderzoeken of de komst van de supermarkt zal leiden tot een onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau in de regio dan wel het woon- of ondernemersklimaat in de betreffende kern, omdat het bestemmingsplan reeds een supermarkt met een dergelijke omvang ter plaatse toestaat. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de activiteit waarvoor nu een omgevingsvergunning is verleend, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
12.1.
Belanghebbende heeft ter zitting aangevoerd dat de beroepsgrond van eisers met betrekking tot het ontbreken van een vvgb op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank overweegt echter dat dit punt ziet op de bevoegdheid van verweerder om in het onderhavige geval de gevraagde vergunning te verlenen, zodat de rechtbank ambtshalve reeds dient te onderzoeken of in het onderhavige geval een vvgb was vereist. De rechtbank volgt belanghebbende daarom niet in zijn ter zitting opgeworpen stelling.
12.2.
Het eerste lid van artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor), voor zover hier van belang, bepaalt dat, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad heeft verklaard dat hij tegen het project geen bedenkingen heeft.
Het derde lid van artikel 6.5 van het Bor bepaalt dat de gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
12.3.
Bij besluit van 9 november 2010 heeft de raad van de gemeente Hengelo een lijst met categorieën gevallen vastgesteld waarvoor bij de verlening van een omgevingsvergunning geen vvgb is vereist. De algemene toepassingsvoorwaarden van die lijst schrijven voor dat daarvan alleen gebruik mag worden gemaakt, indien:
1. het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, waarin gemotiveerd wordt waarom er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening;
2. het project in overeenstemming is met vastgesteld gemeentelijk beleid;
3. het project in overeenstemming is met de Omgevingsvisie/Omgevingsverordening van de provincie Overijssel.
12.4.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het project waarvoor vergunning is verleend aan de algemene toepassingsvoorwaarden uit de door de gemeenteraad vastgestelde lijst.
De rechtbank is van oordeel dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Omdat de supermarkt voor wat betreft het aantal vierkante meters aan detailhandelsoppervlakte volgens het bestemminsplan is toegestaan, is de rechtbank eveneens van oordeel dat niet is gebleken dat het project in strijd is met vastgesteld gemeentelijk beleid of de Omgevingsvisie/Omgevingsverordening van de provincie Overijssel.
12.5.
Met betrekking tot de categorieën van gevallen waaronder projecten kunnen vallen,
is in de door de gemeenteraad vastgestelde lijst vermeld dat cumulatieve toepassing per categorie voor een project (het zogeheten ‘knippen’ van een project) niet is toegestaan. Een combinatie van meerdere categorieën voor een project is wel mogelijk, mits wordt voldaan aan de gestelde voorwaarden.
12.6.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het project onder punt 6 van de lijst valt (detailhandel, inclusief bijbehorende voorzieningen). Daarbij is van belang dat met het bestreden besluit niet meer vierkante meters aan detailhandel worden vergund dan het bestemmingsplan al toestaat. Voorts is de rechtbank van oordeel dat uit de stukken en met name de door partijen overgelegde foto’s is gebleken dat de percelen waarop de supermarkt en het parkeerterrein zijn beoogd niet op een bedrijventerrein liggen. In hetgeen eisers op dit punt hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. In het voorgaande is tevens al uitgelegd dat het project naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met het gemeentelijke detailhandelsbeleid.
13. Voor zover eisers, zoals belanghebbende ter zitting heeft gesteld, een beroep hebben gedaan op de ladder voor duurzame verstedelijking, leidt dit evenmin tot een ander oordeel. Nu een supermarkt met een oppervlakte als de onderhavige op grond van het bestemmingsplan reeds is toegestaan, is de rechtbank van oordeel dat met het bestreden besluit niet een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt waarvoor verweerder de ladder voor duurzame verstedelijking had moeten toepassen.
14. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. W.R.H. Lutjes, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.