ECLI:NL:RBOVE:2016:1124

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 15/1959

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres]te Vriezenveen, eiseres,

gemachtigde: dr.mr. M.F. Vermaat,

het college van burgemeester en wethouders van Twenterand, verweerder

gemachtigde: E. van Duuren.

Procesverloop

Bij besluit van 30 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor de periode van 18 mei 2015 tot en met 29 mei 2018 aan eiseres huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) van € 148,50 per vier weken toegekend.

Bij besluit van 7 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften gemeente Twenterand (hierna: commissie), ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2016.Namens eiseres is de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eiseres kent beperkingen als gevolg van een chronisch rugprobleem. Zij woont samen met haar meerderjarige dochter in een eengezinswoning. Eiseres werd tot 31 augustus 2014 op grond van de Wmo (2007) in aanmerking gebracht voor een pgb voor huishoudelijke ondersteuning met een omvang van 8,5 uur per week. De omvang is verminderd van 6,5 uur per week in de maand september 2014 en 4,5 uur per week in oktober naar 3,5 uur per week voor de periode van 1 november 2014 tot en met 31 december 2014. Dit hield verband met het toenmalige standpunt van verweerder dat voor maximaal 5 uur per week hulp bij het huishouden kon worden verstrekt, terwijl de inwonende, volwassen dochter van eiseres voor 1,5 uur per week gebruikelijke zorg zou kunnen leveren.

Bij besluit van 28 januari 2015 is aan eiseres voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 17 mei 2015 in het kader van de Wmo 2015 huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pgb ter hoogte van € 148,50 per vier weken voor professionele hulp toegekend. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen geen beroep ingesteld, zodat dit besluit in rechte vast staat. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld in de rubriek ‘Procesverloop’.

2. Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Hiertoe voert zij aan dat de maatwerkvoorziening beperkt is in reikwijdte. Eiseres stelt dat niet wordt toegelicht waarom de voorziening in het voorliggende geval voldoet aan de in artikelen 2.3.2 en 2.3.4 van de Wmo 2015 gestelde eisen. Ten onrechte heeft geen volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsgevonden, maar is in feite slechts vastgesteld dat het primaire besluit juist is, zonder dat kenbaar de ingebrachte bezwaren zijn gewogen. Het indiceren in resultaatsgebieden (schoon huis), zonder dat daarbij in het individuele geval wordt bezien of dat schone huis daadwerkelijk kan worden bereikt, is te onbepaald. Daar komt bij dat het verstrekte pgb eiseres in staat moet stellen de diensten bij derden te betrekken en zelf het beoogde resultaat te halen. Dat is niet het geval. Niet is gebleken dat de zorgbehoefte van eiseres, op grond waarvan haar voorheen 8,5 uur hulp bij het huishouden per week werd verstrekt, is afgenomen. Volgens eiseres is ongeveer 5 uur per week aan hulp bij het huishouden nodig naast datgene dat zij met het verstrekte pgb kan inkopen.

3. De rechtbank overweegt als volgt.

3.1.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit een samenvatting van het advies van de commissie bezwaarschriften heeft weergegeven en de eindconclusie van deze commissie zonder meer heeft overgenomen. De commissie heeft de bezwaren van eiseres echter onvoldoende inhoudelijk besproken. Met name is in het advies onder het kopje “keuze pgb” slechts een weergave van het standpunt van het college opgenomen, zonder hier verder inhoudelijk op in te gaan. Door onder deze omstandigheden zonder nadere motivering in het bestreden besluit te volstaan met een herhaling van het advies van de commissie bezwaarschriften, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan het vereiste dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen. Dat betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit wordt vernietigd.

De rechtbank zal hierna bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.

3.2.

De gemeenteraad van Twenterand (de Raad) heeft, zoals de Wmo 2015 voorschrijft, de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Twenterand 2015 (hierna: de Verordening) vastgesteld. Daarnaast heeft verweerder de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning 2015 gemeente Twenterand (hierna: Beleidsregels) en het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Twenterand 2015 (hierna: het Besluit) vastgesteld.

3.3

In artikel 3.1.2 van de Beleidsregels is opgenomen dat de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning zo nodig ondersteuning omvat om te komen tot de volgende resultaten:

-het kunnen beschikken over een gestructureerd huishouden;

-het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding;

-het kunnen beschikken over de benodigde dagelijkse maaltijden;

-het kunnen zorgen voor minderjarige kinderen.

Uit de Beleidsregels volgt verder dat de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning wordt geleverd op basis van resultaatondersteuning en dat deze bestaat uit twee componenten: ‘huishoudelijke ondersteuning’(basispakket) en het ‘pluspakket’ huishoudelijke ondersteuning’. Onder het basispakket valt een gestructureerd huishouden en schone en draagbare kleding; het pluspakket ziet op zorg voor minderjarige kinderen en regievoering.

In de Beleidsregels is onder 3.1.2. opgenomen dat het kunnen beschikken over een gestructureerd huishouden betrekking heeft op de ruimten die nodig zijn voor het normale gebruik van de woning en die daadwerkelijk dagelijks in gebruik zijn. Uitgezonderd zijn de zorg voor dieren, planten en werkzaamheden die buiten de woning plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld ramen lappen buiten en tuinonderhoud. Onder het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding wordt verstaan dat de burger ondersteund wordt om over schone en draagbare kleding te kunnen beschikken.

3.4

Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dit geval een toereikende maatwerkvoorziening is toegekend in de vorm van een pgb, waarmee bij eiseres het resultaat een gestructureerd huishouden behaald kan worden. De hoogte van het pgb is juist vastgesteld op een afgeleide van de gemiddelde kosten die verweerder maakt voor het zogenoemde basispakket, zijnde € 165,00 per vier weken, waarbij een korting van 10% van dit bedrag is toegepast. De aanbieder dient tezamen met de betrokkene ervoor zorg te dragen dat de voorziening wordt afgestemd op de reële behoefte; eiseres dient derhalve met haar hulp afspraken te maken hoe haar huis op orde kan worden gehouden. Het primaire besluit meldt wat onder een gestructureerd huishouden wordt verstaan, te weten: “het schoonmaken van essentiële gebruiksruimten die frequent in gebruik zijn. Onder essentiële gebruiksruimten vallen het toilet, de badkamer, de woonkamer, de keuken en de slaapkamer. Het buitenwerk (ramen, tuin), het verzorgen van (huis)dieren en het doen van de was vallen niet onder huishoudelijke ondersteuning.” Voor het doen van de was en de ramen zijn volgens verweerder algemene voorzieningen in de zin van de Wmo 2015 voorhanden, waarvan eiseres (tegen betaling) gebruik zou kunnen maken. Te denken valt aan een glazenwasser en een strijkservice. Ter zitting is hierover nog naar voren gebracht, dat een was- en strijkservice en glazenwasser ook onder de noemer algemeen gebruikelijke voorziening zijn te rangschikken. Verder wijst verweerder op een nieuwe algemene voorziening, waarbij men tegen sterk gereduceerd tarief extra hulp kan inkopen bij een door de gemeente gecontracteerde aanbieder, bijvoorbeeld voor het doen van de was en de ramen.

3.5.

Voor zover eiseres betoogt dat het indiceren op resultaatsgebied op zich te onbepaald is, volgt de rechtbank dit niet, nu in de beleidsregels is omschreven wat met het basispakket wordt geboden, terwijl er ook in het primaire besluit een omschrijving is opgenomen.

3.6.

Aan de begrippen zelfredzaamheid, participatie en gestructureerd huishouden kan bij de uitvoering van de Wmo 2015 naar het oordeel van de rechtbank geen andere betekenis worden toegekend dan die welke de wetgever in de Wmo 2015 heeft beoogd. Doordat de wetgever gebruik heeft gemaakt van open normen komt aan de gemeenteraad bij het vaststellen van het beleidsplan wel de bevoegdheid toe die normen nader in te vullen, maar daarbij mag hij niet zo ver gaan dat naar redelijke wetsuitleg tot zelfredzaamheid, participatie en een gestructureerd huishouden te rekenen aspecten geheel van de ondersteuning worden uitgesloten. De rechtbank ziet in dit kader in de wet noch de wetsgeschiedenis aanwijzingen die steun bieden voor een standpunt dat bijvoorbeeld hulp bij het huishouden (op onderdelen) op voorhand buiten de door het college te verstrekken ondersteuning van de zelfredzaamheid en participatie is gebracht. De rechtbank ziet zich in dit oordeel gesteund door hetgeen in de Memorie van Toelichting (TK 2013-2014, 33841, nr.3,p. 10) is opgenomen:
“De verplichting om maatwerk te leveren is in het wetsvoorstel ruimer geformuleerd dan de compensatieplicht in de Wmo en ziet op alle gevallen waarin iemand problemen heeft met zijn zelfredzaamheid en participatie, of beschermd wonen of opvang nodig heeft. De maatwerkvoorziening is aanvullend op wat iemand zelf kan bijdragen en vormt samen met de inzet van eigen kracht of, indien van toepassing, gebruikelijke hulp of mantelzorg een samenhangend ondersteuningsaanbod, ofwel maatwerk.”

Verder is onder meer in de kwartaalbrief van de staatssecretaris van Volksgezondheid welzijn en sport van 21 september 2015, opgenomen: “
Het categoriaal vooraf, bijvoorbeeld in het beleidsplan, uitsluiten van bepaalde typen van ondersteuning als bijdrage aan iemands zelfredzaamheid, zoals hulp bij het huishouden, zonder daarbij een zorgvuldig onderzoek te doen naar de ondersteuningsvraag in relatie tot de (actuele) kenmerken van de cliënt en dienst situatie, verhoudt zich niet met de Wmo 2015. (…)”.

3.7

De rechtbank vindt (ook) geen steun in de Wmo 2015 voor het standpunt van verweerder, zoals dat in de Beleidsregels is te lezen, dat onder de Wmo 2015 de huishouding (slechts) bij het participeren geen obstakel moet zijn, dat het huishouden (slechts) “op orde” moet zijn en dat de te bieden ondersteuning kan worden vereenvoudigd en versoberd en zich beperkt tot het op orde houden van woon-, slaap- en badkamer, keuken en toilet. Dat op voorhand kan worden bepaald dat overige huishoudelijke werkzaamheden, zoals het schoonhouden van extra ruimten in het geheel niet onder de door het college te verstrekken ondersteuning vallen, vindt naar het oordeel van de rechtbank geen grond in de Wmo 2015. Een en ander sluit niet uit dat bij het bieden van ondersteuning als hier bedoeld met ruimten in huis waarvan weinig gebruik wordt gemaakt op een andere manier rekening wordt gehouden dan met veelgebruikte.

3.8

Het College heeft naar het oordeel van de rechtbank, bij het in de Beleidsregels definiëren van de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning als het kunnen beschikken over een gestructureerd huishouden, het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding, het kunnen beschikken over de benodigde maaltijden en het kunnen zorgen voor minderjarige kinderen, en door criteria te ontwikkelen voor de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning op de hiervoor genoemde wijze, categoraal vooraf bepaalde typen van ondersteuning als bedoeld in de Wmo 2015 uitgesloten en een te beperkte uitleg gegeven aan het gebied waarover verweerders zorgplicht zich in beginsel uitstrekt. Daarbij betrekt de rechtbank, dat de te verstrekken maatwerkvoorziening, gelet op artikel 2.3.5 van de Wmo 2015, een passende bijdrage dient te leveren aan het realiseren van een situatie waarin de betrokkene in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen woonomgeving kan blijven. Met eiseres is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder in strijd met de Wmo 2015 de reikwijdte van de maatwerkvoorziening te beperkt heeft opgevat.

3.9.

Voorts heeft naar het oordeel van de rechtbank geen op eiseres toegespitst onderzoek plaatsgevonden als bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo.

Uit het - summiere - rapport van 30 april 2015 blijkt niet in hoeverre de behoeften, persoonskenmerken en voorkeuren van eiseres zijn beoordeeld en hoeverre rekening is gehouden met de rol van haar dochter. Een verwijzing naar de – overigens niet betwiste- chronische rug aandoening, zonder nadere toelichting, acht de rechtbank onvoldoende. De enkele opmerking van verweerder dat de dochter van eiseres gebruikelijke zorg verleent en dat het verder aan de aanbieder is hier vorm aan te geven is ook onvoldoende, mede in het licht van de door eiseres gestelde dreigende overbelasting van de dochter. Verder is niet afdoende bezien welke mogelijkheden eiseres heeft om met gebruikmaking van algemene voorzieningen te komen tot verbetering van de zelfredzaamheid en/of participatie. Daarbij betrekt de rechtbank het volgende.

3.10.

Dat ten tijde van belang een was- en strijkservice als algemene voorziening was opgezet in het kader van de Wmo 2015 is de rechtbank niet gebleken. Zo is in het rapport van 30 april 2015 opgemerkt, dat er voor eiseres geen mogelijkheden zijn om gebruik te maken van een algemene voorziening. De verwijzing van verweerder naar een nieuwe algemene voorziening “huishoudelijke hulp toeslag” voor mensen met een maatwerkvoorziening, waarbij tegen sterk gereduceerd tarief extra hulp kan worden ingekocht bij een door de gemeente gecontracteerde aanbieder, bijvoorbeeld voor het doen van de was en de ramen, volstaat verder niet, reeds nu verweerder niet heeft onderzocht of het voor eiseres mogelijk is om met gebruikmaking van deze voorziening de beperkingen die zij ondervindt in de zelfredzaamheid of participatie te verminderen of weg te nemen. Zo is niet bezien of deze voorziening voor eiseres, gelet op de daarbij door haar te leveren geldelijke bijdrage, financieel haalbaar is en kan gelden als adequate compensatie.

3.11

Voor zover verweerder zich in dit kader op het standpunt stelt dat een was- en strijkservice en een glazenwasser algemeen gebruikelijk is en daarom op voorhand niet valt onder de zorgplicht van verweerder in het kader van de Wmo 2015, gaat verweerder naar het oordeel van de rechtbank uit van een onjuist uitgangspunt. In de Beleidsregels is hierover opgemerkt, dat een algemeen gebruikelijke voorziening een voorziening is, die niet bij wet wordt aangeboden en die, indien voorhanden, in redelijkheid een oplossing kan bieden voor de ondersteuningsbehoefte van de betrokkene. De Centrale Raad van Beroep heeft in dit kader geoordeeld, dat er sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening, indien de betreffende voorziening daadwerkelijk beschikbaar is, door de betrokkene financieel kan worden gedragen en adequate compensatie biedt, terwijl het gebruik ervan in financiële zin passend moet worden geacht voor een betrokkene met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2014:4276). Deze rechtspraak is naar het oordeel van de rechtbank ook onder de Wmo 2015 onverkort van toepassing.

3.12

Daar komt bij dat verweerder niet heeft bezien of in dit specifieke geval sprake is van een was- en strijkservice, die conform de uitleg van het begrip in de Verordening niet speciaal is bedoeld voor mensen met een beperking en die algemeen verkrijgbaar is en niet of niet veel duurder is dan vergelijkbare producten. Ook is nagelaten te bezien of het inschakelen van een was- en strijkservice voor een persoon zonder beperkingen in een financieel vergelijkbare positie wordt gerekend tot het normale “aanschaffingspatroon”. Dit, terwijl naar het oordeel van de rechtbank geenszins op voorhand aannemelijk is te achten dat eiseres over een was- en strijkservice zou hebben beschikt, als zij niet geconfronteerd werd met rugproblemen. Dit geldt evenzeer voor het inschakelen van een glazenwasser.

3.13

Gelet op het voorgaande kan niet worden vastgesteld of de aan eiseres geboden voorziening een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin zij in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in haar eigen leefomgeving kan blijven.

3.14.

De rechtbank komt tot de conclusie dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand kunnen blijven, nu niet aan de hand van de beschikbare gegevens kan worden bepaald dat in de situatie van eiseres een passende bijdrage als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 is geboden. Aan het beoordelen van de verdere gronden die zien op (de hoogte van) het pgb komt de rechtbank niet toe.

3.15.

Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.

3.16.

Verweerder zal een deugdelijk onderzoek moeten verrichten naar aanleiding van de aanvraag van eiseres. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak.

4. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Peper, voorzitter, mr. P.H. Banda en mr. D. Hardonk-Prins, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Knol, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.