Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/1182
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: [gemachtigde] ,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.730,-- wegens overtreding van het bepaalde in artikel 4a van de Kwaliteitswet zorginstellingen.
Bij besluit van 18 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2016.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Lavertu, M.J. Vlemmix, J.I.T. van Santpoort en
G.R. van Wette.
Overwegingen
1.1
In het onder [eiseres] vallende ziekenhuis te [vestigingsplaats] is op 19 oktober 2014 een patiënt overleden die op 9 oktober 2014 in het ziekenhuis was opgenomen in verband met een toename van vochtverlies uit een stoma. Naar aanleiding van dit overlijden heeft intern onderzoek plaatsgevonden. Nadat het eiseres uit dat onderzoek duidelijk was geworden dat het overlijden van de desbetreffende patiënt een calamiteit in de zin van artikel 4a van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwaliteitswet) was, heeft zij de calamiteit op 12 januari 2015 gemeld aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ).
1.2
Verweerder heeft bij het primaire besluit een bestuurlijke boete opgelegd aan eiseres vanwege het niet onverwijld melden van een calamiteit.
2.1
De bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van het bepaalde in artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwaliteitswet, zoals dit artikel ten tijde van het nemen van het primaire besluit luidde. Dit artikel, voor zover hier van belang, bepaalde dat de zorgaanbieder iedere calamiteit die in de instelling heeft plaatsgevonden onverwijld meldt. In het tweede lid van dit artikel was ten tijde van het nemen van het primaire besluit bepaald dat onder een calamiteit wordt verstaan een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis die betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg en die tot de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de instelling heeft geleid.
2.2
In artikel 9, eerste lid, van de Kwaliteitswet, zoals dit artikel ten tijde van het nemen van het primaire besluit luidde, was bepaald dat Onze Minister bevoegd is om een bestuurlijke boete van ten hoogste € 33.500,-- op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens, onder meer, artikel 4a van die wet.
2.3
Op 1 januari 2016 is de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (hierna: Wet kkgz) in werking getreden. In artikel 32, eerste lid, van de Wet kkgz is bepaald dat de Kwaliteitswet wordt ingetrokken. Nader overgangsrecht ontbreekt. Omdat het primaire besluit een punitieve sanctie is, geldt als hoofdregel dat de aansprakelijkheid wordt bepaald door de regelgeving die gold ten tijde van het plegen van het beboetbare feit, behalve indien sprake is van een verandering van inzicht van de wetgever omtrent de beboetwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane beboetbare feiten. Uit het bepaalde in artikel 30, eerste lid, van de Wet kkgz, gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, van deze wet, kan ook naar huidig recht een bestuurlijke boete worden opgelegd wegens het niet tijdig melden van een calamiteit. Van een verandering van inzicht van de wetgever omtrent de beboetwaardigheid van het niet melden van een calamiteit is dan ook geen sprake. Verweerder heeft dan ook terecht getoetst aan het bepaalde in de Kwaliteitswet, zoals deze ten tijde van de gedraging waarvoor de bestuurlijke boete is opgelegd gold.
3.1
Op het tijdstip waarop de calamiteit heeft plaatsgevonden hanteerde verweerder bij het opleggen van bestuurlijke boetes de bij besluit van 14 oktober 2013 vastgestelde ‘Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS’. De rechtbank zal deze beleidsregels in deze uitspraak, ter onderscheiding van de bij besluit van 12 december 2014 vastgestelde gelijknamige beleidsregels, aanduiden als Beleidsregels 2013. Ingevolge het bepaalde in artikel 1 van Pro de Beleidsregels 2013 waren deze beleidsregels onder meer van toepassing indien verweerder een bestuurlijk beboetbaar feit op grond van de Kwaliteitswet constateerde.
3.2
Bij besluit van 12 december 2014 heeft verweerder ‘Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS’ vastgesteld. De rechtbank zal deze beleidsregels in deze uitspraak, ter onderscheiding van de bij besluit van 14 oktober 2013 vastgestelde gelijknamige beleidsregels, aanduiden als Beleidsregels 2015. De Beleidsregels 2015 zijn op 1 januari 2015 in werking getreden. Ingevolge het bepaalde in artikel 6 van Pro de Beleidsregels 2015 zijn de Beleidsregels 2013 ingetrokken. Nu de Beleidsregels 2013 waren ingetrokken, kon verweerder daar bij het nemen van het gehandhaafde primaire besluit dan ook niet naar verwijzen.
3.3
Vast staat dat in de Beleidsregels 2015, die volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels 2015 ook van toepassing zijn op bestuurlijk beboetbare feiten op grond van de Kwaliteitswet, anders dan in de Beleidsregels 2013, geen bijlage is opgenomen met betrekking tot de Kwaliteitswet. Hieruit volgt dat er ten tijde van het nemen van het gehandhaafde primaire besluit geen specifieke nadere uitwerking van de Beleidsregels bestond met betrekking tot deze wet, waarnaar verweerder kon verwijzen.
3.4
Het voorgaande leidt, anders dan namens eiseres is betoogd, niet tot het oordeel dat verweerder in 2015 niet bevoegd was eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. De bevoegdheid om in geval van overtreding van het bepaalde in artikel 4a van de Kwaliteitswet een bestuurlijke boete op te leggen volgt immers uit de wet en niet uit de beleidsregels.
3.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de inhoud van de op de Kwaliteitswet betrekking hebbende bijlage bij de Beleidsregels 2013 na intrekking van deze beleidsregels als vaste gedragslijn heeft mogen hanteren. Wel volgt uit het bepaalde in artikel 4:82 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de inhoud van deze gedragslijn, nu deze gedragslijn niet langer is neergelegd in een beleidsregel. Verweerder heeft zijn beslissing daarom per onderdeel moeten motiveren. Verweerder heeft dat gedaan.
4.1
Aangezien artikel 4a van de Kwaliteitswet bepaalt dat iedere calamiteit die in een instelling heeft plaatsgevonden onverwijld dient te worden gemeld, volgt uit deze bepaling dat een dergelijke melding onverwijld na het incident dat als calamiteit wordt gekwalificeerd dient plaats te vinden. Omdat niet in alle gevallen aanstonds duidelijk is of een bepaald incident als calamiteit moet worden gekwalificeerd, hanteert verweerder de aan de Beleidsregels 2013 ontleende gedragslijn dat onder ‘onverwijld’ wordt verstaan het melden binnen drie werkdagen na de vaststelling van een calamiteit. Dit uitgangspunt acht de rechtbank in zijn algemeenheid niet onredelijk.
4.2
Verweerder hanteert voorts de aan de Beleidsregels 2013 ontleende gedragslijn dat een instelling vanaf de constatering van een incident een termijn van maximaal zes weken heeft om onderzoek te doen naar de vraag of er sprake is van een calamiteit in voornoemde zin. Alhoewel voorop moet worden gesteld dat bij een gedragslijn of bij een beleidsregel geen verplichtingen kunnen worden opgelegd aan derden, acht de rechtbank het uitgangspunt dat een periode van zes weken in zijn algemeenheid voldoende zou moeten zijn voor het doen van dergelijk onderzoek niet onredelijk. In dit verband is van belang dat de wettelijke norm inhoudt dat de melding onverwijld na het incident zelf dient plaats te vinden; onderzoek naar de vraag of een incident een calamiteit is, dient daarom met de noodzakelijke spoed en prioriteit te worden uitgevoerd. Daarbij komt dat, zolang een calamiteit niet gemeld is, geen actie kan worden ondernomen door de IGZ, terwijl dit onder omstandigheden wel nodig kan zijn. Indien een periode van zes weken in een concreet geval niet voldoende is voor het doen van onderzoek naar de vraag of een incident een calamiteit is, ligt het op de weg van de instelling om dit aannemelijk te maken.
5.1
De rechtbank stelt vast dat eiseres de calamiteit eerst bijna drie maanden nadat deze heeft plaatsgevonden aan verweerder heeft gemeld. Niet ter discussie staat dat naar aanleiding van het incident op 19 oktober 2014 eerst intern onderzoek diende plaats te vinden met betrekking tot de vraag of al dan niet sprake was van een calamiteit. Echter, niet valt in te zien waarom dit onderzoek zo lang heeft geduurd. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van eiseres geweigerd om de vraag te beantwoorden of het sneller had gekund als iedereen in de instelling, bijvoorbeeld, zijn agenda’s aan de kant had geschoven en prioriteit had toegekend aan het onderzoek. Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door verweerder gehanteerde termijn van zes weken voor het doen van intern onderzoek in dit geval onvoldoende was.
De stelling van eiseres dat de termijn van zes weken eerst is aangevangen nadat uit onderzoek is gebleken dat sprake was van een calamiteit en dat eiseres tijdig, nadat het onderzoek dat had uitgewezen, de calamiteit gemeld heeft, volgt de rechtbank niet. Uit artikel 4a van de Kwaliteitswet blijkt dat een calamiteit onverwijld moet worden gemeld. Uit het gebruik van het woord “onverwijld” leidt de rechtbank af dat uitgangspunt is dat een calamiteit vooral snel gemeld moet worden, wat te begrijpen valt gelet op de ernst van de gevolgen bij het niet tijdig nemen van maatregelen. Een uitgebreid onderzoek naar de vraag óf sprake is van een calamiteit, zoals eiseres bedoelt, verdraagt zich niet met dat uitgangspunt.
Eiseres heeft dan ook gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 4a van de Kwaliteitswet. Verweerder was derhalve, gelet op het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Kwaliteitswet, bevoegd om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
5.2
Verweerder hanteert de aan de Beleidsregels 2013 ontleende gedragslijn dat in geval van te laat melden van een calamiteit de eerste keer volstaan wordt met een waarschuwing. Tussen partijen is niet in geschil dat reeds eerder sprake is geweest van een te laat gemelde calamiteit.
5.3
Naar aanleiding van de stelling van eiseres dat zij bestraft wordt voor haar zorgvuldigheid, omdat indien de calamiteit niet zou zijn gemeld geen boete aan haar zou zijn opgelegd, overweegt de rechtbank als volgt. De omstandigheid dat het melden van een calamiteit op zichzelf genomen zorgvuldig is, laat onverlet dat dit ook onverwijld dient te gebeuren. Aan eiseres is geen bestuurlijke boete opgelegd vanwege het doen van de op 12 januari 2015 gedane melding, maar vanwege het niet onverwijld doen van deze melding. Dat in geval van het niet melden van de calamiteit geen boete zou zijn opgelegd is onjuist. Ook het niet melden van een calamiteit was ten tijde van het nemen van het primaire besluit in strijd met het bepaalde in artikel 4a van de Kwaliteitswet en kon op grond van artikel 9, eerste lid, van de Kwaliteitswet worden beboet.
5.4
Verweerder heeft, onder toepassing van de aan de Beleidsregels 2013 ontleende gedragslijn dat rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding, met de verwijtbaarheid hiervan, met de grootte van de instelling en met overige bijzondere omstandigheden, aan eiseres niet de maximale bestuurlijke boete van € 33.500,-- opgelegd maar een boete van € 12.730,--. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende gemotiveerd hoe verweerder tot dit boetebedrag is gekomen. Niet gebleken is dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot een verdere verlaging van de opgelegde bestuurlijke boete hadden moeten leiden. De omstandigheid dat eiseres de overtreding alsnog zelf gemeld heeft kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid gelden. Eiseres was hiertoe immers verplicht. De bestuurlijke boete van € 12.730,-- is naar het oordeel van de rechtbank proportioneel aan de ernst van de overtreding.
6.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit de rechterlijke toets doorstaat.
6.2
Het beroep is daarom ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.