Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/783
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1] B.V., [naam 2] B.V. en
[naam 3]te Den Ham, eisers,
gemachtigde: mr. J. Bosma,
en
de burgemeester van Twenterand, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 4] , handelend onder de namen [naam 5] en [naam 6], te Den Ham.
[naam 4] , handelend onder de namen [naam 5] en [naam 6], te Den Ham.
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam 4] (hierna: [naam 4] een vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf op het perceel [adres] te Den Ham (hierna: het perceel).
Bij besluit van 12 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gehandhaafd met een gewijzigde situatieschets/plattegrond van de inrichting en een uitbreiding van de motivering.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. [naam 4] heeft hierop gereageerd en stukken in het geding gebracht. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2019. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door c.q. zijn verschenen in de persoon van [naam 3] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.C. Alblas en P.M.C. Elders. [naam 4] is in persoon verschenen, vergezeld door [naam 7]
Overwegingen
Feiten
1. Onder de handelsnamen [naam 5] en [naam 6] organiseert [naam 4] outdoor-activiteiten met een recreatieve en/of bandverbeterende doelstelling. [naam 4] heeft begin 2017 het perceel verworven om hier een eigen buitensportaccommodatie te vestigen.
Op het perceel is een gebouw/blokhut aanwezig. Dit gebouw omvat twee zalen (een grote zaal van 100 m² en een kleine zaal van 60 m²), met in beide zalen een bar, en een keuken. Bij de zalen zijn twee terrassen aanwezig, met een oppervlakte van (afgerond) 95 m² en 52 m².
De afstand tussen dit gebouw en de woning van eiser [naam 3] bedraagt ongeveer 140 m. De afstand tussen het gebouw en de manege bedraagt eveneens ongeveer 140 m. De ontsluiting van het perceel bevindt zich in de nabijheid van de woning van eiser [naam 3] , een paardenstal behorende bij de manege en enkele recreatiewoningen behorende bij het bungalowpark.
Wettelijk kader
2. Artikel 2:27, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Twenterand 2018 (hierna: APV) bepaalt dat in deze afdeling onder openbare inrichting wordt verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een buiten de in het eerste lid bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras, voor de toepassing van deze afdeling deel uit maakt van die besloten ruimte.
Artikel 2.28, eerste lid, van de APV bepaalt dat het verboden is een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt, voor zover hier van belang, dat de burgemeester de vergunning weigert als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 1:8, de burgemeester de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk kan weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
Artikel 2:29, eerste lid, van de APV bepaalt dat openbare inrichtingen zijn gesloten op maandag tot en met zondag tussen 01:00 uur en 06:00 uur (sluitingstijd).
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat bezoekers die om 01:00 uur nog aanwezig zijn, het verblijf tot uiterlijk 03:00 uur mogen verlengen. Tussen 01:00 en 06:00 uur mogen geen nieuwe bezoekers meer worden toegelaten.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat het verboden is een openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in de inrichting te laten verblijven na sluitingstijd.
Besluitvorming
3. Bij aanvraag, gedateerd 18 juni 2018, heeft [naam 3] verweerder verzocht hem een horeca-exploitatievergunning te verlenen voor de exploitatie van het horecabedrijf op het perceel. Tevens heeft [naam 3] verweerder verzocht hem een vergunning op grond van de Drank- en horecawet (hierna: DHW) te verlenen.
In het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde horeca-exploitatievergunning verleend. Aan dit besluit zijn voorschriften verbonden. Bij separaat besluit van dezelfde datum heeft verweerder ook de gevraagde DHW-vergunning verleend.
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Daarbij is de situatieschets/plattegrond van de inrichting gewijzigd en heeft verweerder gemotiveerd waarom er, naar zijn oordeel, geen reden is om op voorhand aan te nemen dat de exploitatie van de horeca-inrichting tot een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse zal leiden. In dit besluit heeft verweerder tevens de verleende DHW-vergunning gehandhaafd.
Afbakening van het beroep
4. Het beroep van eisers is enkel gericht tegen het in bezwaar handhaven van de verleende horeca-exploitatievergunning. In het beroepschrift staat expliciet vermeld en ook ter zitting is door eisers desgevraagd bevestigd dat de in bezwaar gehandhaafde DHW-vergunning niet wordt bestreden.
Beroepsgronden en beoordeling daarvan door de rechtbank
5. Eisers stellen dat in de besluitvorming de aanvraag is verlaten, hetgeen op grond van de Algemene wet bestuursrecht niet is toegestaan. Ter onderbouwing hebben eisers aangevoerd dat de aanvraag ziet op openingsuren van 10:00 uur tot 01:00 uur voor elke dag van de week, terwijl in de vergunning is opgenomen dat bezoekers tot 03:00 uur in de inrichting mogen verblijven. Er is dus 2 uur meer vergund dan is aangevraagd, aldus eisers.
In hun beroepschrift hebben eisers aangevoerd dat zij dit eveneens in bezwaar naar voren hebben gebracht, maar dat hieraan in het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht is besteed. Ter zitting hebben eisers desgevraagd meegedeeld dat deze stelling bij nader inzien onjuist is; in het bestreden besluit is deze grond wel besproken. Eisers hebben ter zitting vervolgens aangevoerd dat zij het niet eens zijn met de weerlegging van deze bezwaargrond in het bestreden besluit.
6. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
De bezwarencommissie is in haar advies, pagina’s 13 en 14 (kopje ‘Is er afgeweken van de aanvraag?’) uitvoerig ingegaan op deze (bezwaar)grond en heeft gemotiveerd geconcludeerd dat er niets anders is vergund dan is aangevraagd, zodat dit bezwaar ongegrond wordt geacht. In het bestreden besluit heeft verweerder op pagina 3 overwogen dat hij deze conclusie van de bezwarencommissie met de daarbij behorende motivering overneemt. Eisers hebben volstaan met de enkele stelling dat zij het met deze conclusie niet eens zijn; zij hebben niet onderbouwd waarom de gebruikte motivering niet juist zou zijn. De rechtbank onderschrijft de gemotiveerde conclusie van verweerder. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7. Eisers stellen dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 2.28, derde lid, van de APV, om de aangevraagde horeca-exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk te weigeren. De reden hiervoor is dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eisers, samengevat weergegeven, het navolgende aangevoerd.
Het enkele feit dat de exploitatie past in het bestemmingsplan betekent niet dat de exploitatievergunning dan maar moet worden verleend. De toets aan de APV zou daarmee zinledig worden. Uit informatie van de website van [naam 5] blijkt dat uitjes worden georganiseerd voor groepen tot wel 1.000 personen. Verweerder is uitgegaan van onjuiste aantallen, namelijk maximaal 150 personen exclusief degenen die zich op de terrassen bevinden. Deze groepen mogen tot 03:00 uur in het gebouw aanwezig zijn en het vertrek nabij de entree naar het perceel gaat met veel geluid gepaard. Dit betreft napraten met luide stem, dichtslaande portieren, ronkende motoren en claxonneren. Verweerder had moeten onderzoeken welke overlast gepaard gaat met de ruime openingstijden en de terrassen. Verweerder kan in dit kader niet volstaan met het stellen dat er wordt voldaan aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit. Dit betekent immers niet dat er dan automatisch sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften om geluidsoverlast tegen te gaan zijn niet toereikend, gelet op de groepsomvang van 150 tot 250 personen.
Ter zitting hebben eisers hieraan toegevoegd dat de geluidsoverlast, zowel veroorzaakt door de outdoor-activiteiten op het perceel als door het gebruik van het gebouw en de terrassen voor horeca-activiteiten, tot gevolg heeft dat bezoekers van het bungalowpark niet meer terugkomen. Deze klanten komen immers voor de rustige omgeving en deze rust wordt verstoord door de geluiden vanwege de activiteiten op het perceel. Het (nagenoeg) ontbreken van meldingen van geluidsoverlast betekent niet dat er geen overlast zou zijn; de politie pareert een klacht met de mededeling dat eisers eerst (telefonisch) contact moeten opnemen met [naam 4] . Doordat bezoekers niet meer terugkomen, lijdt het bungalowpark omzetschade.
Het exploiteren van de manege wordt volgens eisers eveneens bemoeilijkt door de geluidsoverlast, omdat de paarden onrustig worden. Ten slotte geldt voor [naam 3] dat hij in de weekenden niet meer aan zijn nachtrust toekomt.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
8.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat in beroep de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde vergunning voor het exploiteren van het horecabedrijf op het perceel voorligt. Deze exploitatievergunning ziet enkel op het gebouw (inclusief de daarbij behorende terrassen) op het perceel; deze vergunning heeft niets van doen met de outdoor-activiteiten die [naam 4] op het perceel organiseert. Dit gebruik van het perceel is afgedekt in het ter plaatse geldende bestemmingsplan en is daarom toegestaan. De rechtbank zal daarom niet ingaan op de (voornamelijk ter zitting) gestelde geluidsoverlast vanwege de outdoor-activiteiten op het perceel.
De hierna te bespreken overlast betreft dan ook overlast, veroorzaakt door het exploiteren van het gebouw op het perceel voor horeca-activiteiten.
8.2.
Blijkens de redactie van artikel 2:28, derde lid, van de APV heeft verweerder beoordelings- en beleidsruimte bij zijn besluit om een exploitatievergunning al dan niet te weigeren op grond van die bepaling. Het is aan verweerder om de situatie te beoordelen en om de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of verweerder geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving door verlening van de exploitatievergunning niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
8.3.1.
Verweerder heeft in aanmerking mogen nemen dat de exploitatie van het gebouw op het perceel, zijnde het vooral verhuren van de zalen in combinatie met een bepaalde (actieve) activiteit en/of arrangement op het perceel, past binnen de recreatieve bestemming die in het bestemmingsplan aan het perceel is toegekend. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat rekening moet worden gehouden met enige hinder voor de omgeving door de exploitatie van het gebouw op het perceel.
8.3.2.
Bij de besluitvorming heeft verweerder informatie van de website van [naam 5] alsmede de door [naam 4] (ter hoorzitting) verstrekte informatie betrokken. Op basis van deze informatie is verweerder ervan uitgegaan dat maximaal 150 personen gelijktijdig in het gebouw aanwezig zullen zijn. Dat de besluitvorming gebaseerd zou zijn op onjuiste gegevens, omdat op de website ook een aantal van 1.000 bezoekers wordt genoemd, onderschrijft de rechtbank niet. Dat [naam 4] wellicht in staat is om activiteiten van een dergelijke omvang te organiseren, betekent niet dat bij de besluitvorming over de exploitatievergunning, welke immers slechts betrekking heeft op het gebouw en de twee terrassen, uitgegaan moet worden van 1.000 bezoekers. Dit gebouw, bestaande uit twee zalen en twee terrassen, is volstrekt ontoereikend voor het ontvangen van een dergelijk aantal bezoekers.
8.3.3.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het verlenen van een (omgevings)vergunning zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woonklimaat als een inrichting moet voldoen aan het Activiteitenbesluit en er geen aanwijzingen zijn dat daaraan niet wordt voldaan (uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1136, overweging 5.1). Dit is anders indien sprake is van geluid dat niet wordt getoetst aan het Activiteitenbesluit, zoals stemgeluid van bezoekers op de openbare weg voor de inrichting. Dit geluid moet worden betrokken bij de vraag of een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd (uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:969).
Verweerder heeft dit onderkend en heeft dan ook niet, zoals eisers ten onrechte stellen, volstaan met het verwijzen naar (het moeten voldoen aan) de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit, maar heeft de eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidsoverlast in aanmerking genomen. In dit kader heeft verweerder verwezen naar de (aanzienlijke) afstand tussen de horeca-inrichting en woningen van derden, de situering van de terrassen grotendeels achter het hoofdgebouw en de sluitingstijd van de terrassen om 23:00 uur. Ten aanzien van de ontsluiting van het perceel heeft verweerder overwogen dat komende en vertrekkende bezoekers in voorkomende gevallen enige hinder kunnen veroorzaken voor de bewoners/gebruikers van de woning van eiser [naam 3] en enkele recreatiewoningen.
Mede gelet op de aard van het horecabedrijf, waarbij sprake is van ondergeschikte commerciële zalenverhuur en horeca gelinkt aan recreatie (en geen sprake is van bijvoorbeeld een jongerencafé dan wel disco-avonden), acht verweerder deze hinder niet zodanig dat van een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat moet worden gesproken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Verweerder heeft verder onderzocht of er meldingen (hetzij bij de gemeente, hetzij bij de politie) zijn geweest over (geluids)overlast. Verweerder heeft vastgesteld dat er drie meldingen zijn ingediend bij de gemeente en de provincie. Bij controles door toezichthouders van de gemeente is geen (ontoelaatbare) overlast geconstateerd. Verder is er één melding bij de politie ingediend, maar deze heeft ter plaatse geen geluidsoverlast geconstateerd. Verweerder heeft op basis hiervan geconcludeerd dat niet gebleken is van structurele en/of frequente overlast vanwege de exploitatie van het gebouw.
Dat het ontbreken van meldingen over geluidsoverlast niets zegt over de door de bezoekers van het bungalowpark ondervonden overlast, omdat deze bezoekers niet klagen maar ervoor kiezen om niet meer terug te komen, zoals eisers ter zitting hebben betoogd, staat haaks op de door [naam 4] ingebrachte recensies van bezoekers van het bungalowpark. Hieruit blijkt dat deze bezoekers juist erg positief zijn over de rustige omgeving. Van ondervonden overlast vanwege het gebruiken van het gebouw voor horeca-activiteiten is in de recensies niets te vinden.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het gebrek aan meldingen over geluidsoverlast bij zijn oordeelsvorming mogen betrekken. Op basis hiervan heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van structurele en/of frequente overlast voor [naam 3] en bezoekers/eigenaren van recreatiewoningen van het bungalowpark.
Dat de exploitatie van de manege wordt bemoeilijkt, omdat de aanwezige paarden onrustig worden van het geluid afkomstig van bezoekers van het gebouw, is niet onderbouwd met een verklaring van een dierenarts/veearts of op een andere geobjectiveerde wijze. De rechtbank gaat hier dan ook aan voorbij.
8.3.4.
Verweerder heeft aan de exploitatievergunning voorschriften verbonden die nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat zoveel mogelijk moeten voorkomen. Dat deze voorschriften ontoereikend zijn om overlast tegen te gaan, vermag de rechtbank niet in te zien. In dit kader overweegt de rechtbank allereerst dat eisers ten onrechte uitgaan van 250 bezoekers in het gebouw, hetgeen nagenoeg onmogelijk is. Verder blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat verweerder de exploitant zal aanspreken als blijkt dat deze de voorschriften niet naleeft en onvoldoende toezicht houdt. [naam 4] heeft ter zitting betoogd dat hij zich ervan bewust is dat verweerder de bevoegdheid heeft om op te treden indien hij zich niet aan de voorschriften houdt en dat verweerder in het uiterste geval de exploitatievergunning kan en zal intrekken. Hij heeft er zelf dan ook alle belang bij om overlast voor de omgeving tegen te gaan, aldus [naam 4] .
8.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9. Eisers stellen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij artikel 2:29, tweede lid, van de APV in deze zaak niet buiten toepassing heeft gelaten. Daartoe is alle aanleiding, omdat dit artikel is toegespitst op een doorsnee café in een binnenstad, waar sprake is van een voortdurend komen en gaan van bezoekers. In deze zaak evenwel gaat het om groepen personen die van tevoren, als groep, hebben geboekt en als geheel zullen vertrekken. Een gefaseerd sluitingsproces betekent in dit geval een verruiming van de openingstijd van 01:00 uur naar 03:00 uur, waarbij alle bezoekers gelijktijdig om 03:00 uur zullen vertrekken.
10. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
10.1.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de rechter tot het oordeel kan komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan - in dit geval verweerder - gehouden was dat voorschrift buiten toepassing te laten omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. De rechtbank verwijst naar de in dit kader door partijen aangehaalde uitspraken van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:864, en 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3245.
10.2.
Uit de redactie van artikel 2.29 van de APV volgt dat de sluitingstijd en de daaraan gekoppelde uitloop geldt voor alle openbare inrichtingen en niet alleen voor cafés in een binnenstad. De APV-wetgever, de raad, heeft dan ook gekozen voor een uniform sluitingsbeleid voor alle inrichtingen met horeca-activiteiten. De horeca-activiteiten in het gebouw op het perceel zijn naar het oordeel van de rechtbank niet dermate bijzonder dat een afwijking van het uniforme sluitingsbeleid gerechtvaardigd zou zijn. Het ontvangen van groepen personen is in de horecawereld immers geen bijzonderheid. Aan het in de jurisprudentie geformuleerde vereiste dat sprake moet zijn van een bijzonder geval, wordt in deze zaak dan ook niet voldaan. Reeds hierom is een buiten toepassing laten van het bepaalde in artikel 2.29, tweede lid, van de APV niet aan de orde. Voor de volledigheid voegt de rechtbank hieraan toe dat aan het tweede vereiste, te weten dat besluitvorming conform het uniforme sluitingsbeleid resulteert in kennelijke onredelijkheid, in deze zaak eveneens niet wordt voldaan. In dit kader verwijst de rechtbank naar hetgeen zij naar voren heeft gebracht in overweging 8.3.
10.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
11. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reden is om aan te nemen dat de exploitatie van de horeca-inrichting tot ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse zal leiden. Gelet hierop mocht verweerder de horeca-exploitatievergunning verlenen.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en
mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.