Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1553
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. J.J. Weldam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder,
gemachtigde: J. Boxem.
Procesverloop
Op 8 november 2018 heeft verweerder eiser een brief gestuurd. Daarin staat dat eiser wordt aangemeld voor een taaltoets.
Bij besluit van 18 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
De feiten
1. Eiser ontvangt bijstand op grond van de Participatiewet (PW). Eiser is geboren in Turkije en heeft de Nederlandse nationaliteit.
In de brief van 8 november 2018 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij wordt aangemeld voor een taaltoets. In deze brief staat onder meer het volgende vermeld:
‘Wat hebben wij besloten?
Wij willen weten of u de Nederlandse taal voldoende beheerst om werk te vinden of om goed mee te kunnen doen in de samenleving. Daarom wordt u aangemeld voor een taaltoets. Wij testen daarmee of u het Nederlands kunt spreken, verstaan en lezen.
(…)
Verplichtingen
U ontvangt een uitkering van de gemeente Enschede. Daarom bent u verplicht om te komen en uw medewerking te verlenen (artikel 17 lid 2 Participatiewet en Afstemminsverordening Participatiewet, IAOW en IAOZ Enschede). Als u zonder geldige reden niet aanwezig bent, dan kan de gemeente uw uitkering verlagen of zelfs beëindigen.’
Eiser heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt. Op 23 mei 2019 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Vervolgens heeft de commissie bezwaarschriften op
14 juli 2019 advies uitgebracht. Dat advies heeft verweerder overgenomen in het bestreden besluit.
Standpunt van verweerder
2. Verweerder stelt dat bij eiser op 25 januari 2007 een taaltoets is afgenomen. Daaruit is naar voren gekomen dat hij toen nog niet over het juiste taalvaardigheidsniveau beschikte. Dat eiser eerder een taaltoets heeft ondergaan ontslaat hem dan ook niet van de verplichting om deel te nemen aan de taaltoets in het kader van artikel 18b van de PW. Ook voor het overige is niet gebleken dat eiser aan het vereiste taalniveau voldoet, aldus verweerder. Volgens verweerder is verplichte deelname aan een taaltoets niet in strijd met de
artikelen 18 en 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) of artikel 23 van de Richtlijn 2004/38/EG van het Europees parlement en de Raad van
29 april 2004 (Richtlijn 2004/38). De taaltoets geldt voor alle bijstandsgerechtigden. Er is daarmee geen sprake van directe discriminatie. Het is wel een indirect discriminerende verplichting, aldus verweerder. Die kan slechts gerechtvaardigd worden door objectieve overwegingen die los staan van de nationaliteit en evenredig zijn aan het rechtmatig door het nationale recht nagestreefde doel. De verplichting deel te nemen aan een taaltoets is volgens verweerder in overeenstemming met het algemeen belang. Het doel is het bevorderen van de uitstroom uit de bijstand door de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt te vergroten. Deze overwegingen staan los van de nationaliteit of etniciteit. Eiser beschikt nu niet over het juiste taalniveau. Eiser was vrijgesteld van arbeidsverplichtingen, maar sinds 8 december 2017 is de taaleis weer op hem van toepassing. Eiser heeft volgens verweerder dan ook met ingang van die datum de verplichting tot het afleggen van een taaltoets.
Het standpunt van eiser
3. Eiser stelt zich – samengevat weergegeven – op het standpunt dat de taaltoets van artikel 18b van de PW in strijd is met artikel 1 van de Grondwet (GW) en ook met het Europese recht. Eiser noemt in dat verband artikel 14 van het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM),
artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 18 en 45 van het VWEU, artikel 21 van het Handvest en artikel 24 van de Richtlijn 2004/38. Eiser wijst er op dat personen die in Nederland zijn geboren of getogen in beginsel zijn vrijgesteld, maar dat van deze personen niet is vastgesteld dat zij het Nederlands voldoende beheersen. Eiser is afkomstig uit Turkije en moet wel aantonen dat hij de Nederlandse taal voldoende beheerst. De wet leidt hiermee tot een verschillende behandeling van autochtone en allochtone Nederlanders, als bedoeld in art 1 van de GW. Er wordt volgens eiser ook een onderscheid gemaakt tussen Nederlanders en niet-Nederlanders. Dit onderscheid is niet gerechtvaardigd op basis van objectieve overwegingen, omdat niet is gebleken dat er onderzoek is gedaan naar de kansen van eiser op de arbeidsmarkt en naar zijn individuele belangen. Het gemaakte onderscheid komt daarbij rechtstreeks voort uit een verschil in nationaliteit en/of etniciteit, aldus eiser.
Eiser stelt verder dat de taaltoets in strijd is met artikel 9 van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, de standstillbepalingen in het associatierecht en de Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000. Hij verwijst daarbij naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BR4959) waarin is geoordeeld dat de Wet inburgering niet kan worden toegepast op Turkse burgers, vanwege strijd met
artikel 9 van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije. Dat geldt volgens eiser ook voor de taaltoets. In feite wordt nu aan bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst alsnog een inburgeringsplicht opgelegd en dat is niet toegestaan, aldus eiser. Eiser verwijst voor de onderbouwing van zijn betoog naar een artikel uit het Nederlands Juristenblad [1] .
Ten slotte stelt eiser dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en niet goed is gemotiveerd. Eiser heeft met het overleggen van de resultaten van de taaltoets van
25 januari 2007 niet beoogd te stellen dat hij het gewenste taalniveau heeft. Hij heeft met het stuk aangetoond dat hij al een taaltoets heeft afgelegd en dat verweerder bekend is met de uitslag hiervan. Nu eiser al een taaltoets heeft afgelegd, mag verweerder niet zonder meer opnieuw aan hem de verplichting tot het afleggen van een taaltoets opleggen. Als bij verweerder het redelijke vermoeden bestaat dat eiser de taal niet voldoende beheerst, dan was het college gehouden eiser hiervan in kennis te stellen en hem in staat te stellen de vaardigheden alsnog te verwerven. Dit is niet gebeurd, aldus eiser.
Kan eiser opkomen tegen de brief van 8 november 2018?
4. De rechtbank stelt voorop dat de brief van 8 november 2018 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het gericht is op publiekrechtelijk rechtsgevolg. Verweerder brengt eiser met dit besluit immers onder de reikwijdte van artikel 18b, tweede lid, van de PW en legt hem de verplichting op een taaltoets af te leggen. Dit raakt eiser in zijn rechtspositie. Weliswaar zijn de consequenties voor eisers recht op bijstand nog ongewis, maar dat doet niet af aan de rechtstreekse gevolgen van deze brief. Eiser heeft er vanuit het oogpunt van rechtsbescherming ook belang bij om duidelijkheid te hebben over de rechtmatigheid van de aan hem opgelegde verplichting. De rechtbank gaat daarom over tot een inhoudelijke beoordeling van het geschil.
Wat vindt de rechtbank van eisers beroepsgronden?
5.1
Eisers stelling dat artikel 18b van de PW buiten toepassing moet worden gelaten, omdat het in strijd is met artikel 1 van de GW, slaagt niet. De PW is een wet in formele zin. Het staat de rechter op grond van artikel 120 van de GW en artikel 11 van de Wet algemene bepalingen niet vrij om formele wetgeving te toetsen op haar grondwettigheid noch om de innerlijke waarde of billijkheid van de wet te toetsen. Dit betekent dat de rechtbank artikel 18b van de PW niet kan toetsen aan artikel 1 van de GW.
5.2
Het beroep van eiser op artikel 21 van het Handvest slaagt evenmin, omdat er geen
sprake is van een situatie waarin het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht (artikel 51 van het Handvest).
5.3
Voorts is niet gebleken dat eiser valt onder de werkingssfeer van de Richtlijn 2004/38/EG. Eiser komt dan ook geen geslaagd beroep toe op artikel 24 van deze richtlijn.
5.4
Eisers beroep op artikel 9 van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en op de
standstillbepaling in het associatierecht slagen evenmin. Het verbod op discriminatie in artikel 9 is slechts van toepassing binnen de werking van het associatierecht, waaronder de standstillbepaling. Eiser heeft niet kunnen toelichten dat hij, als bijstandsgerechtigde in Nederland, onder het toepassingsbereik van Associatieovereenkomst EEG-Turkije valt.
5.5
Over eisers beroep op de Richtlijn 2000/43/EG overweegt de rechtbank als volgt. In
artikel 14, aanhef en onder a, van de Richtlijn 2000/43/EG is bepaald dat lidstaten de nodige maatregelen nemen om er zorg voor te dragen dat alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die met het beginsel van gelijke behandeling in strijd zijn, worden afgeschaft. De rechtbank stelt vast dat deze richtlijn bij wet van 21 februari 2004 tot wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling (Staatsblad 2004, 119) is geïmplementeerd in het nationale recht. Gesteld noch gebleken is dat de Richtlijn 2000/43/EG onjuist of onvolledig is geïmplementeerd, zodat ook deze beroepsgrond faalt.
5.6
Eiser heeft gesteld dat de taaleis van artikel 18b van de PW in strijd is met artikel 14
van het EVRM, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. In dat verband overweegt de rechtbank als volgt.
5.7
Op grond van artikel 18b, tweede lid, van de PW neemt verweerder een toets bij de
belanghebbende af, indien de belanghebbende niet gedurende acht jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd, geen inburgeringsdiploma als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de Wet inburgering kan overleggen en geen ander document kan overleggen waaruit blijkt dat hij de vaardigheden in de Nederlandse taal beheerst. Deze bepaling maakt geen direct onderscheid naar nationaliteit, etnische herkomst of geboorte. Wel kan sprake zijn van een indirect onderscheid. Zo’n indirect onderscheid is niet zonder meer verboden, maar kan worden gerechtvaardigd indien daarvoor een objectieve en redelijke grond bestaat. Het gemaakte onderscheid moet daarnaast geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en het mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.
5.8
De rechtbank laat in het midden of in dit geding gesproken kan worden van gelijke
gevallen die ongelijk behandeld worden nu voor deze eventuele ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is het bevorderen van de uitstroom uit de bijstand en het vergroten van de kansen voor participatie op de arbeidsmarkt beoogd [2] . Dit moet worden gezien als een gerechtvaardigd doel. Aangenomen moet worden dat de beheersing van de Nederlandse taal de kans op arbeidsmarktparticipatie en daarmee uitstroom uit de bijstand vergroot. Bovendien draagt kennis van de Nederlandse taal bij aan maatschappelijke participatie.
5.9
De volgende vraag is of het gehanteerde middel in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Van betekenis daarbij is wat in de memorie van toelichting is opgenomen [3] :
De regering is van oordeel dat het zich voldoende kunnen uitdrukken in de Nederlandse taal een zeer belangrijk element is voor het kunnen participeren op en voor het inzetbaar zijn en blijven op de arbeidsmarkt. Immers, de Nederlandse arbeidsmarkt is moeilijk toegankelijk voor mensen die de Nederlandse taal niet of beperkt beheersen. Ook eenvoudige werkzaamheden vragen vaak een basiskennis van de Nederlandse taal. Het stellen van de taaleis stimuleert de participatie tot de arbeidsmarkt. Voor de regering weegt in dat verband zwaar dat de bijstand geen onbeperkte voorziening is, maar bedoeld als uiterste redmiddel wanneer men niet in het eigen levensonderhoud kan voorzien. In dat licht bezien is het niet onredelijk om bij een beroep op de sociale voorzieningen inspanningen van de aanvrager te vragen die bijdragen aan het uitgangspunt van de WWB, dat de aanvrager zoveel mogelijk in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien, door middel van werk. Dit weegt op tegen het feit dat de betrokkene inspanningen moet leveren om het vereiste taalniveau te bereiken. Zonder het vooruitzicht van een eventuele verlaging van de bijstandsuitkering zullen er bijstandsgerechtigden zijn die zich niet zullen inspannen om, door middel van het verwerven van voldoende taalvaardigheid, hun kans op uitstroom uit de bijstand te vergroten. De belanghebbende wordt binnen een redelijke termijn de mogelijkheid gegeven de Nederlandse taal te beheersen. Het getrapte systeem van de verlaging van de uitkering zorgt er binnen een redelijke termijn voor dat de belanghebbende een eigen verantwoordelijkheid heeft om te laten zien dat hij de Nederlandse taal beheerst. Voorts is hierbij van belang artikel 18b, zesde lid. Dit lid introduceert de individualiserende bepaling, waarbij de bijstand niet wordt verlaagd. Het aanvangen en voldoen aan de geplande opleiding, het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid, of dringende omstandigheden van het geval kunnen ertoe leiden dat de uitkering niet wordt verlaagd.
De rechtbank neemt verder in aanmerking dat in het zevende lid van artikel 18b van de PW een hardheidsclausule is opgenomen. Van belang is ook dat verweerder tijdens de zitting zijn praktijk heeft toegelicht die inhoudt dat bijstandsgerechtigden die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen en die niet onder de reikwijdte van artikel 18b van de PW vallen met het oog op arbeidsinschakeling zonodig worden verplicht een taalcursus te volgen op grond van artikel 55 van de PW. De taaleis geldt daarmee dus in de gemeente Enschede ook voor analfabete en laaggeletterde bijstandsgerechtigden van Nederlandse herkomst.
5.1
Gelet op de “margin of appreciation” op het terrein van de sociale zekerheid kan niet worden geoordeeld dat het in artikel 18b van de PW gemaakte onderscheid naar beheersing van de Nederlandse taal een schending van artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM oplevert.
5.11
Ten slotte heeft eiser gesteld dat hij al een taaltoets heeft gedaan en verweerder hem niet zonder meer opnieuw kan verplichten tot het afleggen van een taaltoets. Als verweerder het redelijke vermoeden heeft dat eiser de taal niet voldoende beheerst, dan moet verweerder eiser op grond van art 18b, zesde lid, onder a van de PW hiervan in kennis te stellen en hem in staat stellen de vaardigheden alsnog te verwerven.
5.12
De rechtbank stelt vast dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij aan de taaleis voor een bijstandsuitkering voldoet zoals bedoeld in artikel 18b, tweede lid, onder a tot en met c, van de PW. Eiser heeft eerder op 25 januari 2007 een taaltoets afgelegd waaruit naar voren is gekomen dat hij op de onderdelen luisteren en spreken ‘NT2 niveau A1’ beheerst en op de onderdelen lezen en schrijven redelijk op weg is naar ‘NT2 niveau A1’. Eiser voldoet daarmee niet aan het vereiste ‘NT2 niveau A2’, dat vergelijkbaar is met het referentieniveau 1F. Dit niveau behelst een basale beheersing van de taal in woord en geschrift en geldt als minimumniveau. Gezien het dwingendrechtelijke karakter van artikel 18b, tweede lid, van de PW, is verweerder gehouden om een taaltoets af te nemen bij eiser. Dat eiser eerder een taaltoets heeft afgelegd, maakt niet dat verweerder bij eiser niet opnieuw een taaltoets mag afnemen, temeer daar de resultaten van de eerdere toets verouderd zijn. Pas vanaf het moment dat het redelijke vermoeden bestaat als bedoeld in artikel 18b, eerste lid, van de PW, ontstaat er een nieuwe plicht voor eiser: de inspanningsverplichting, die inhoudt dat eiser zich voldoende moet inspannen om de Nederlandse taal te beheersen op referentieniveau 1F. De inspanningsverplichting brengt onder meer met zich dat eiser één maand de tijd heeft om verweerder te berichten dat hij bereid is om de Nederlandse taal te leren. Dat redelijke vermoeden bestond bij verweerder nog niet op basis van uitkomsten van de toets uit 2007.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, voorzitter, en mr. A.M.S. Kuipers en
mr. A.M. Mensink, leden, in aanwezigheid van A. van den Ham, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.