Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/12, AWB 20/13 en AWB 20/14
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eisers] ., te [woonplaats 1] , eisers,
gemachtigde: mr. D.G.J. Sanderink,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borne, verweerder 1, gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil.
en
de raad van de gemeente Borne, verweerder 2,
gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2019 (hierna: het collegebesluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borne (hierna: het college) een voorlopig voorkeursrecht als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) gevestigd op percelen die in eigendom zijn van J.G. Hammink, J.J. Hammink en A. Hammink, respectievelijk wonende te Almelo, Hoge Hexel en Borne (hierna tezamen: eisers. Het betreft de percelen, kadastraal bekend gemeente Borne:
sectie [nummer en grootte] ;
sectie [nummer en grootte] ;
sectie [nummer en grootte] ;
sectie [nummer en grootte] ;
en sectie [nummer en grootte] .
Tegen dat besluit hebben eisers bij schrijven van 14 juni 2019 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 2 juli 2019 (het primaire besluit en hierna: het raadsbesluit), heeft de raad van de gemeente Borne (hierna: de raad) op grond van artikel 2, juncto artikel 4 van Pro de Wvg een voorkeursrecht gevestigd op de hiervoor bedoelde percelen van eisers.
Bij brief van 29 oktober 2019 hebben eisers het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 7 mei 2019.
Bij besluit van 12 november 2019 heeft het college aangegeven dat geen dwangsom is verschuldigd omdat er sprake is van een prematuur ingediende ingebrekestelling.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft de raad het bezwaar van eisers tegen het besluit van 2 juli 2019 ongegrond verklaard.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 10 december 2019, het niet nemen van een beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 7 mei 2019 en tegen het besluit van 12 november 2019 naar aanleiding van de ingebrekestelling.
Deze beroepen zijn achtereenvolgens geregistreerd onder de nummers AWB 20/12 (beroep tegen het besluit van 10 december 2019), AWB 20/13 (beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar) en AWB 20/14 (beroep tegen het besluit van 12 november 2019.
De gemachtigde van verweerders heeft een gezamenlijk verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020.
Eisers zijn verschenen bij hun gemachtigde en diens kantoorgenoot mr. C. Ebbers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J.H. Niemans.
Overwegingen
2. Feiten en omstandigheden
Op 28 oktober 2004 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Bornsche Maten’ vastgesteld, welk bestemmingsplan vervolgens bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 31 oktober 2006 onherroepelijk is geworden en per 15 december 2006 in werking is getreden.
Bij een eveneens op 28 oktober 2004 genomen besluit heeft de raad een gemeentelijk voorkeursrecht op de bovengenoemde percelen gevestigd. Daaraan lag ten grondslag dat de percelen zijn gelegen in het bestemmingsplan ‘Bornsche Maten’. Dit voorkeursrecht is per 15 december 2016 van rechtswege komen te vervallen.
Na het verstrijken van de in artikel 9c van de Wvg genoemde termijn van 2 jaar waarbinnen geen nieuw voorkeursrecht kon worden gevestigd, heeft het college, ten behoeve van de verwezenlijking van de derde fase van de Bornsche Maten, bij besluit van 7 mei 2019 opnieuw een voorlopig voorkeursrecht als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wvg gevestigd op de desbetreffende percelen.
Eisers hebben tegen dit besluit op 14 juni 2019 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 2 juli 2019 heeft de raad vervolgens op grond van artikel 2, juncto artikel 4 van Pro de Wvg, een voorkeursrecht gevestigd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat aan de percelen in de ‘Structuurvisie Borne 2030’ de functie ‘Uitbreidingslocatie’ is toebedacht.
Op grond van het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Wvg is het bezwaar van 14 juni 2019 mede gericht tegen dit besluit van de raad.
Eisers hebben het college op 29 oktober 2019 in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 7 mei 2019.
Daarop heeft het college bij brief van 12 november 2019 aangegeven dat sprake is van een prematuur ingediende ingebrekestelling en er dus geen dwangsom is verschuldigd.
Bij het thans bestreden besluit van 10 december 2019 heeft de raad het bezwaar van eisers tegen het besluit van 2 juli 2019, tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 7 mei 2019 en tegen het besluit van 12 november 2019 ongegrond verklaard.
De rechtbank zal de beroepen in navolgende volgorde behandelen:
- AWB 20/13;
- AWB 20/14
- AWB 20/12
2. Wettelijk kader
Op grond van artikel 2 van Pro de Wvg kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd inhoudende dat op die gronden de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wvg komen in aanmerking voor aanwijzing gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
In afwijking van artikel 3, eerste lid, van de Wvg komen ingevolge artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wvg tevens in aanmerking gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wvg kunnen burgemeester en wethouders gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking treedt.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Wvg geldt dat, indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, het bezwaar of beroep mede geacht wordt te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.
Artikel 10, eerste lid, van de Wvg bepaalt dat een vervreemder van grond waarop een voorkeursrecht is gevestigd, eerst tot vervreemding ervan over kan gaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te verkrijgen.
3.
Zaak 20/13: beroep tegen het niet tijdig beslissen door het college op het bezwaar van 14 juni 2019 tegen het collegebesluit van 7 mei 2019.
Zaak 20/13: beroep tegen het niet tijdig beslissen door het college op het bezwaar van 14 juni 2019 tegen het collegebesluit van 7 mei 2019.
3.1
Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college met toepassing van artikel 6 van Pro de Wvg een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op de percelen genoemd in rubriek 1 van deze uitspraak.
Eisers hebben op 14 juni 2019 daartegen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 29 oktober 2019 hebben eisers het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 7 mei 2019.
Met hun beroepschrift van 23 december 2019 hebben zij tevens beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op hun bezwaarschrift.
3.2
Standpunten van partijen.
3.2.1
Eisers zijn van mening dat het college zich ten onrechte niet meer bevoegd acht om op het bezwaar te beslissen. Eisers vinden voor hun standpunt steun bij de bewoordingen van de tekst van artikel 6, derde lid, van de Wvg, in de wetgeschiedenis en in de jurisprudentie.
Zij stellen dat zij ook nog steeds belang hebben bij een beslissing op hun bezwaarschrift omdat zij verwachten schade te hebben geleden door de voorlopige vestiging van het voorkeursrecht door het college. Voorts zijn zij van mening dat er een besluit op hun bezwaarschrift moet worden genomen omdat zij ook verzocht hebben om vergoeding van hun proceskosten in bezwaar.
3.2.2
Verweerder is van mening dat uit de tekst van artikel 6, eerste lid, in verbinding met artikel 6, derde lid, van de Wvg volgt dat na het raadsbesluit het voorlopige voorkeursrecht is komen te vervallen en het college niet langer bevoegd is tot besluitvorming ook niet op het bezwaar gericht tegen zijn besluit. De woorden “mede gericht tegen” hebben geen andere betekenis dan dat tegen het raadsbesluit niet nog eens een afzonderlijk bezwaarschrift hoeft te worden ingediend omdat het bezwaar gericht tegen het collegebesluit zich nu richt tegen het raadsbesluit.
3.3
Voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van niet tijdig beslissen op het bezwaar door het college, dient de rechtbank te beoordelen of het college nog bevoegd was om te beslissen op het bezwaar. Immers als het college niet langer bevoegd was kan hem niet worden tegengeworpen dat hij niet tijdig heeft beslist op het bezwaar.
3.3.1
De rechtbank is het volgende van oordeel.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep van eisers in deze zaak zich richt tegen het college als verweerder. Eisers verwijten het college dat hij niet tijdig heeft beslist op hun bezwaren.
De rechtbank stelt vast dat gelet op het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van de Wvg het collegebesluit van rechtswege is vervallen op het moment dat het raadsbesluit is genomen. Gelet op het bepaalde in het derde lid van artikel 6 van Pro de Wvg wordt het bezwaarschrift van eisers van 14 juni 2019 geacht mede te zijn gericht tegen dat laatste besluit.
De rechtbank is na bestudering van de tekst van de wet, de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie tot de volgende conclusies gekomen.
In het systeem van de wet is aan het college de bevoegdheid gegeven om vooruitlopend op een raadsbesluit waarbij een definitief voorkeursrecht wordt gevestigd een voorlopig voorkeursrecht te vestigen. Dat voorkeursrecht mag maximaal 3 maanden gelden en binnen die termijn dient de raad een definitief besluit tot het vestigen van een voorkeursrecht te nemen. Door het definitief vestigen van een voorkeursrecht vervalt van rechtswege het voorlopig voorkeursrecht. Tegen zowel een voorlopig voorkeursrecht als tegen een definitief voorkeursrecht kan bezwaar worden gemaakt. In de regel zal een voorlopig voorkeursrecht niet verschillen van een definitief voorkeursrecht. Het is de bedoeling van de wetgever geweest om beide bezwaarprocedures te stroomlijnen. De wetgever heeft dat zo geregeld dat iemand die bezwaar heeft gemaakt tegen een voorlopig voorkeursrecht niet nog weer ook afzonderlijk bezwaar hoeft te maken tegen een definitief voorkeursrecht. Het bezwaar gericht tegen het voorlopig voorkeursrecht gaat tevens gelden als te zijn gericht tegen het definitieve voorkeursrecht.
Daarmee vervalt naar het oordeel van de rechtbank niet de mogelijkheid en de noodzaak om een afzonderlijk besluit te nemen op het bezwaar gericht tegen een voorlopig voorkeursrecht-besluit. Immers het is mogelijk dat zo’n voorlopig voorkeursrechtbesluit schade heeft veroorzaakt. Het is dan noodzakelijk dat in dat verband de rechtmatigheid van het voorlopig voorkeursrechtbesluit wordt beoordeeld.
De vraag ligt vervolgens voor of het college die bevoegdheid daartoe nog heeft nadat dat voorlopig voorkeursrechtbesluit van rechtswege is vervallen.
In het systeem van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is alleen het bestuursorgaan dat een bestreden besluit heeft genomen bevoegd tot het nemen van een besluit op bezwaar daartegen. Gelet daarop zou de raad niet bevoegd kunnen zijn om op het bezwaar gericht tegen het collegebesluit een besluit te nemen.
Echter van de regeling neergelegd in een algemene wet kan in een bijzondere wet worden afgeweken. Naar het oordeel van de rechtbank doet die situatie zich in dit geval voor. De wetgever heeft er naar het oordeel van de rechtbank voor gekozen om in de bijzondere wet, (de Wvg) in afwijking van de regeling in de algemene wet (de Awb) de bevoegdheid tot het beslissen op het bezwaar gericht tegen een voorlopig voorkeursrechtbesluit van het college toe te kennen aan de raad in het geval de raad binnen drie maanden na het besluit waarbij het voorlopig voorkeursrecht is gevestigd een definitief voorkeursrecht vestigt.
Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat het college niet meer bevoegd was om op het bezwaar gericht tegen zijn besluit te beslissen. De raad was daartoe na 2 juli 2019 bevoegd. Om die reden kan het college niet verweten worden dat hij geen besluit heeft genomen op het bezwaar gericht tegen het collegebesluit.
De vraag of de door eisers gestelde belangen tot een ander oordeel zouden moeten leiden beantwoordt de rechtbank ontkennend. Nu de raad bevoegd is om op het bezwaar gericht tegen het collegebesluit te beslissen dient de raad zich dus een oordeel te vormen over deze door eisers genoemde belangen.
Het beroep van eisers gericht tegen het niet tijdig door het college nemen van een besluit op hun bezwaren tegen het besluit van 7 mei 2019 is dan ook niet-ontvankelijk.
4.
Zaak 20/14: beroep tegen de brief van het college van 12 november 2019.
Zaak 20/14: beroep tegen de brief van het college van 12 november 2019.
4.1
Bij brief van 29 oktober 2019 hebben eisers het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaarschrift van 14 juni 2019.
In zijn brief van 12 november 2019 heeft het college op deze ingebrekestelling gereageerd. Hij heeft daarin – samengevat - verklaard dat de beslistermijn nog loopt en dat de ingebrekestelling binnen de beslistermijn is ingediend. De ingebrekestelling is dan ook in de visie van het college prematuur en om die reden zijn er dan ook geen dwangsommen verschuldigd.
Eisers hebben de brief van 12 november 2019 aangemerkt als een dwangsombeschikking op grond van artikel 4:18 van Pro de Awb. Naar hun mening kwalificeert de brief tevens als een schriftelijke weigering om een besluit op het bezwaar te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb.
4.2
De rechtbank is het volgende van oordeel.
In rechtsoverweging 3.3.1 heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat vanaf 2 juli 2019 (de datum van het raadsbesluit waarbij het definitieve voorkeursrecht is gevestigd) het college niet langer bevoegd was om te beslissen op het tegen zijn besluit ingediende bezwaarschrift.
Dit oordeel leidt er toe dat eisers ten onrechte hun ingebrekestelling hebben gericht tot het college. Het college was niet meer bevoegd tot beslissen en kan dan ook niet worden verweten dat hij de beslistermijn heeft overschreden.
Dat roept vervolgens de vraag op hoe de brief van het college van 12 november 2019 moet worden gekwalificeerd.
De rechtbank stelt vast dat het college in deze brief standpunten inneemt over zijn eigen beslissingsbevoegdheid en die van de raad, over de tijdigheid van de ingebrekestelling en over de verschuldigdheid van dwangsommen.
De rechtbank kwalificeert die mededelingen/standpunten/opmerkingen als verklaringen van een niet bevoegd bestuursorgaan. Aan die standpunten zijn dan ook geen rechtsgevolgen verbonden en daarmee ontbeert de brief van 12 november 2019 naar het oordeel van de rechtbank hetbesluitkarakter in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank kwalificeert de brief evenmin als de schriftelijke weigering om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb.
Tegen de brief van 12 november 2019 staat daarom geen rechtsmiddel open.
Dat leidt de rechtbank tot de conclusie dat zij niet bevoegd is te beslissen op het beroep voor zover zich dat richt tegen de brief van 12 november 2019. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren.
5.
Zaak 20/12: beroep tegen besluit van de raad van 23 december 2019 op het bezwaarschrift gericht tegen de besluiten van 7 mei 2019 en 2 juli 2019.
Zaak 20/12: beroep tegen besluit van de raad van 23 december 2019 op het bezwaarschrift gericht tegen de besluiten van 7 mei 2019 en 2 juli 2019.
5.1
Bij het bestreden besluit heeft de raad de bezwaren van eisers van 14 juni 2019 ongegrond verklaard.
De rechtbank stelt vast dat het collegebesluit en het raadsbesluit gelijkluidend zijn en ook de bezwaren tegen beide besluiten zijn gelijkluidend. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat met de beoordeling van de bezwaren door de raad niet alleen die bezwaren in het licht van het raadsbesluit zijn beoordeeld maar tevens in het licht van het collegebesluit.
5.2
Standpunt van partijen
5.2.1
Eisers voeren in beroep, kort weergegeven, aan dat:
a. eisers menen dat zij nog altijd belang hebben bij een besluit op hun bezwaar gericht tegen het collegebesluit aangezien zij menen schade te hebben geleden door dat besluit, alsmede om reden dat zij hebben verzocht om vergoeding van hun proceskosten in het kader van hun bezwaarschrift tegen dat collegebesluit
b. de keuze om de ‘Structuurvisie Borne 2030’ aan het besluit ten grondslag te leggen in strijd is met de artikelen 3 en 4 van de Wvg dan wel het systeem van de Wvg, omdat het voorkeursrecht moet zijn gebaseerd op het meest concrete besluit dat gaat over het (voornemen tot) een niet- agrarische bestemming voor de aangewezen gronden;
c. er sprake is van strijd met het repeteerverbod van artikel 9c van de Wvg;
d. er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod van artikel 1 Twaalfde Pro Protocol bij het EVRM, nu op andere percelen in het plangebied geen voorkeursrecht is gevestigd. In dat verband wijzen eisers op de percelen, kadastraal bekend gemeente Borne sectie C nr. 223, sectie C nr. 653, sectie C nr. 908, sectie C nr. 924, sectie C nr. 1089, sectie C nr. 1090, sectie L nr. 11 en sectie L nr. 301;
-e. er sprake is van strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Eisers stellen dat het door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beschermde eigendomsrecht wordt aangetast nu de gemeente al meer dan 18 jaar een claim op de percelen legt en de mogelijkheid tot vrije vervreemding van de percelen als het ware hebben bevroren. Door geen uitwerkingsplan of nieuw bestemmingsplan vast te stellen kunnen eisers niet zelf tot woningbouw overgaan maar kunnen zij ook niet hun agrarische bedrijf intensiveren;
f. Ten aanzien van perceel L16 menen eisers in hun reactie op het verweerschrift dat verweerder veel eerder het daarop gevestigde voorkeursrecht had kunnen intrekken omdat al veel eerder duidelijk was dat aan die gronden geen behoefte meer was en dus geen niet-agrarische bestemming meer was toebedacht. Om die reden was het voorkeursrecht op die gronden al veel eerder dan op het moment dat het werd ingetrokken niet meer gerechtvaardigd.
5.2.2
Verweerder stelt zich kort weergegeven op het standpunt dat:
Ad a. eiser geen belang hebben bij een afzonderlijk besluit op hun bezwaren tegen het collegebesluit aangezien die bezwaren worden betrokken in het besluit op bezwaar van de raad van 23 december 2019. De gestelde belangen maken dat niet anders, aangezien eisers de gestelde schade niet aannemelijk hebben gemaakt en het verzoek om vergoeding van de gemaakte proceskosten wordt betrokken bij de beoordeling of recht bestaat op die vergoeding.
Ad b. er geen sprake is van strijd met de artikelen 3 en 4 van de Wvg, dan wel het systeem van de Wvg, nu de ‘Structuurvisie Borne 2030’ waarop het huidige voorkeursrecht is gebaseerd, van ná de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Bornsche Maten’, waarop het eerdere voorkeursrecht was gebaseerd, dateert.
Ad c. er geen sprake is van strijd met het repeteerverbod uit artikel 9c van de Wvg;
Ad d. er evenmin sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. In dat verband wijst verweerder er op dat geen sprake is van gelijke gevallen omdat een deel van de door eisers genoemde percelen inmiddels is aangekocht, een deel van de percelen inpasbaar is, en omtrent de overige genoemde percelen overleg over de verwerving gaande is met de eigenaar;
Ad e. er geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel nu het wettelijk voorkeursrecht volgens vaste jurisprudentie slechts een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt omdat het de eigenaar uitsluitend verplicht om in het geval dat hij tot vervreemding van de gronden wil overgaan, eerst de gemeente in de gelegenheid te stellen om de gronden te kopen;
Ad f. verweerder meent niet ontijdig het voorkeursrecht om de gronden van perceel L16 te hebben ingetrokken.
5.3
Beoordeling van het beroep
Ad a. belang van eisers op een afzonderlijk besluit op hun bezwaar tegen het besluit van het college van 7 mei 2019
5.3.1
Eisers menen dat zij nog steeds belang hebben bij een afzonderlijke beoordeling van hun bezwaar gericht tegen het collegebesluit. In dat verband wijzen zij er op dat zij waarschijnlijk schade hebben geleden door het vestigen van het voorlopig voorkeursrecht omdat ze vanaf dat moment niet meer geheel vrij waren om hun percelen aan derden te verkopen. Verder hebben zij er op gewezen dat zij hebben verzocht om proceskostenvergoeding en dat dat enkele gegeven al leidt tot een belang.
5.3.1.1 De rechtbank is van oordeel dat eisers hun gestelde schade veroorzaakt door het collegebesluit in deze procedure niet aannemelijk hebben gemaakt. Zij hebben verwezen naar een aanbod dat zij hebben gekregen van een derde-partij die bereid was om de desbetreffende gronden aan te kopen.
De rechtbank is evenwel van oordeel dat uit de overgelegde stukken is gebleken dat een derde-partij weliswaar de intentie heeft uitgesproken om de gronden tegen een bepaalde prijs aan te kopen maar eveneens is daaruit gebleken dat hij zijn intenties nog niet verder geconcretiseerd heeft. Uit de overgelegde correspondentie is gebleken dat de desbetreffende kandidaat nog de nodige vragen had en voorwaarden stelde aan een definitieve aankoop. Onduidelijk blijkt derhalve uit deze stukken of eisers daadwerkelijk zijn geschaad door de vestiging van het voorlopig voorkeursrecht. Zij hebben dat naar het oordeel van de rechtbank met de stukken die zij in het geding hebben gebracht onvoldoende geconcretiseerd en aannemelijk gemaakt.
5.3.1.2 De rechtbank volgt eisers evenmin in hun standpunt dat uit het enkele feit dat zij in de bezwaarprocedure tegen het collegebesluit om vergoeding van hun proceskosten hebben verzocht voldoende reden wordt gevonden om een afzonderlijk besluit op hun bezwaar te krijgen. Naar het oordeel van de rechtbank wordt hun verzoek om vergoeding van de proceskosten betrokken bij de het besluit op het bezwaarschrift dat mede is gericht tegen het raadsbesluit. Dat betekent dat een afzonderlijk besluit op bezwaar gericht tegen het collegebesluit ook om die reden niet aan de orde is.
Ad b de besluiten van 7 mei 2019 en 2 juli 2019 zijn in strijd met de systematiek van de Wvg.
5.3.2
Ten aanzien van de gestelde strijd met de systematiek van de Wvg, is de rechtbank van oordeel dat het uitgangspunt is dat een voorkeursrecht op grond van het bepaalde in artikel 3 van Pro de Wvg is gebaseerd op een bestemmingsplan dat in een niet-agrarische bestemming voorziet. In afwijking van dat uitgangspunt kan een voorkeursrecht op grond van het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wvg echter ook worden gevestigd op basis van een structuurvisie, waarin de gronden een niet-agrarische bestemming is toebedacht. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de bewoordingen van de artikelen 3, 4 en 5 van de Wvg niet blijkt dat daarmee een bepaalde rangorde in de Wvg is beoogd. Ook in de toelichting op de wet komt dat naar het oordeel van de rechtbank niet naar voren. Van strijd met de systematiek van de Wvg is dan ook, naar het oordeel van de rechtbank, geen sprake.
Ad c de besluitvorming is in strijd met het in artikel 9c van de Wvg neergelegde repeteerverbod.
5.3.3
De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het repeteerverbod, nu het eerdere voorkeursrecht per 15 december 2016 van rechtswege is komen te vervallen en er eerst op 7 mei 2019 een nieuw (voorlopig) voorkeursrecht is gevestigd op de gronden. Daarmee is ruimschoots voldaan aan het bepaalde in artikel 9c van de Wvg, waarin kort weergegeven wordt gesteld dat niet binnen twee jaar na het van rechtswege vervallen van een voorkeursrecht opnieuw een zodanig besluit kan worden genomen. Daarbij laat de rechtbank in het midden of een voorkeursrecht gebaseerd op artikel 2 in Pro samenhang met artikel 3 van Pro de Wvg gelijk moet worden beschouwd aan een voorkeursrecht gebaseerd op artikel 2 in Pro samenhang met artikel 4 van Pro de Wvg.
Ad d de besluitvorming is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod
5.3.4
Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod stelt de rechtbank vast dat eisers deze grond niet eerder dan pas in beroep hebben opgevoerd. Verweerder heeft dan ook niet eerder dan in het verweerschrift en ter zitting daarop een reactie kunnen geven.
De rechtbank stelt voorop dat het vestigen van een (voorlopig) voorkeursrecht een discretionaire bevoegdheid van verweerders betreft. Het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid dient, indien aan de wettelijke voorwaarden voor toepassing daarvan is voldaan, door de rechter terughoudend te worden getoetst.
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting gemotiveerd aangegeven waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en/of het discriminatiebeginsel.
Daarbij heeft verweerder ten aanzien van de percelen [nummers 1] aangegeven dat in die situatie, in tegenstelling tot de situatie met eisers, al op 27 augustus 2018, zijnde in de periode dat er geen voorkeursrecht was gevestigd op enige gronden in het gebied, een koopovereenkomst is gesloten tussen de grondeigenaar ( [naam 1] ) en [naam 2] en dat de aankoop van die gronden in samenspraak met de gemeente heeft plaatsgevonden. Dat de levering daarna op 10 december 2019 heeft plaatsgevonden is voor de gemeente geen reden geweest om toch op die gronden ook het voorkeursrecht te vestigen. Voor de gemeente stond inmiddels in voldoende mate vast dat de overdracht van die gronden de realisering van de door de gemeente gewenste ontwikkeling in dat gebied niet zou belemmeren. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat in dit geval geen aanleiding bestond om een voorkeursrecht te vestigen.
Ook ten aanzien van de percelen [nummers 2] is de rechtbank van oordeel dat het verschil met de situatie van eisers gelet op de door verweerder gegeven motivering verdedigbaar, verklaarbaar en redelijk is. Dat het perceel L11 van de desbetreffende eigenaar en het perceel [nummer] van eisers vergelijkbaar zijn en dat er daarom geen goede reden is waarom in het geval van perceel [nummer] geen voorkeursrecht is gevestigd en in het geval van eisers perceel [nummer] wel, volgt de rechtbank niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder redelijkerwijs heeft kunnen afzien van het vestigen van een voorkeursrecht op perceel [nummer] nu dat in een “pakket” was betrokken met het perceel [nummer] . Over de vraag naar de inpasbaarheid van gebouwen op en het gebruik van die gebouwen en de gronden op het perceel [nummer] heeft verweerder ter zitting in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat daarover overleg met de eigenaar heeft plaatsgevonden en voor zover er strijd zou zijn met het nieuwe bestemmingsplan het gebouw/de gebouwen en het gebruik onder het overgangsrecht daarvan zouden komen te vallen.
Tenslotte heeft verweerder ten aanzien van de percelen [nummer] en [nummer] gemotiveerd aangegeven dat ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht er reeds gesprekken tussen de eigenaar en de gemeente gaande waren en men ter zake van de verwerving van de gronden door de gemeente al in een vergevorderd stadium was. Deze situatie verschilt van de situatie met eisers omdat met eisers op dat moment geen gesprek mogelijk was en verweerder een gerechtigde vrees kon hebben dat eisers hun eigen plan zouden trekken waardoor de ontwikkeling van het gebied zou kunnen worden gefrustreerd. Dat het uiteindelijk niet tot een daadwerkelijke verwerving door de gemeente is gekomen is een feit dat heeft plaatsgevonden na de vestiging van het definitieve voorkeursrecht op eisers gronden.
Van strijd met het discriminatieverbod is de rechtbank evenmin gebleken nu verweerder gemotiveerd heeft weergegeven dat er geen voorkeursrechten zijn gevestigd op gronden van eigenaren die bereid waren met de gemeente mee te denken of in gesprek te gaan. Ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht wensten eisers niet in gesprek te gaan met verweerder. Dat zij zich nadien bij brief van 11 juli 2019 bereid hebben verklaard de gronden aan de gemeente over te dragen, maakt dat niet anders.
Ad e de besluitvorming is in strijd met het proportionaliteitsbeginsel en met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM
5.3.5
Voor zover eisers hebben gesteld dat er strijd is met het proportionaliteitsbeginsel en het in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beschermde eigendomsrecht overweegt de rechtbank dat het vestigen van een (voorlopig) voorkeursrecht een discretionaire bevoegdheid van verweerders betreft. Het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid dient, indien aan de wettelijke voorwaarden voor toepassing daarvan is voldaan, door de rechter terughoudend te worden getoetst.
Blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van het voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds afgewogen tegen het individuele belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de belangenafweging behoeft te worden betrokken. Voorts blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de systematiek van de Wvg met zich meebrengt dat bij het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar sprake is van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, maar dat deze inbreuk plaatsvindt in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het wettelijke voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat de eigenaar van het perceel waarop het voorkeursrecht is gevestigd niet langer de hem toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, maar uitsluitend dat hij - indien hij tot vervreemding zou willen overgaan - eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen. Aldus doet zich geen ongeoorloofde schending voor van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM of in enig ander internationaal verdrag neergelegd fundamenteel recht. De rechtbank verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3786.
De rechtbank ziet in hetgeen eisers in dit kader hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de vestiging van het voorkeursrecht onevenredig is.
Ook de door eisers gestelde lange duur van het voorkeursrecht leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat geen sprake is van een redelijk evenwicht tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. Anders dan eisers voorstellen is er namelijk geen sprake geweest van een aaneengesloten periode van ca. 18 jaar waarin een voorkeursrecht op de gronden gevestigd is geweest. Immers in de periode van 15 december 2016 tot 7 mei 2019 was er geen voorkeursrecht op de percelen gevestigd en hadden eisers danwel hun rechtsvoorganger het vrije beschikkingsrecht over de gronden. Zij hebben van de hen toen ter beschikking staande mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Verder is de rechtbank van oordeel dat aan de besluiten van 7 mei 2019 en 2 juli 2019 een degelijke basis ten grondslag lag doordat verweerder de toekomstige plannen met de percelen nader heeft geconcretiseerd door deze in de ‘Structuurvisie Borne 2030’ aan te wijzen als ‘Uitbreidingsgebied’.
Ad f verweerder heeft het voorkeursrecht op perceel [nummer] ontijdig ingetrokken
5.3.6
Met betrekking tot de intrekking van het voorkeursrecht op eisers perceel [nummer] is de rechtbank het volgende van oordeel.
5.3.6.1 De rechtbank stelt vast dat verweerder bij zijn besluit van 22 september 2020 het voorkeursrecht met betrekking tot eisers perceel [nummer] heeft ingetrokken.
De rechtbank is met eisers van oordeel dat het beroep van eisers zich ook richt tegen het intrekkingsbesluit. De rechtbank acht zich dan ook bevoegd om ook een oordeel te geven over de intrekking van het voorkeursrecht ter zake van genoemd perceel.
5.3.6.2 Ten aanzien van perceel [nummer] menen eisers in hun reactie op het verweerschrift dat verweerder veel eerder het voorkeursrecht had kunnen intrekken omdat al veel eerder duidelijk was dat aan die gronden geen behoefte meer was en dus geen niet-agrarische bestemming meer was toebedacht.
Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat het voorkeursrecht wordt gevestigd om speculatie tegen te gaan. Zolang niet zeker is of gronden wel of niet nodig zijn is het gerechtvaardigd dat er een voorkeursrecht is en blijft gevestigd. Pas op het moment dat zeker is dat de gronden niet zullen worden gebruikt is er ruimte om het voorkeursrecht in te trekken. In de door eisers overgelegde brief van 12 september 2018 wordt gesproken over “eerste verkenningen” en dat geeft volgens verweerder al aan dat op dat moment nog niet zeker was of er sprake zou zijn van een nieuwe begrenzing van het plangebied.
De rechtbank is van oordeel dat redelijkerwijs niet kan worden gesteld dat verweerder het intrekkingsbesluit ontijdig heeft genomen.
5.3.6.3 In hun reactie op het verweerschrift hebben eisers erkend dat zij met de intrekking van het voorkeursrecht hebben verkregen wat zij met hun beroep tegen het vestigingsbesluit beoogden. Dat betekent dat zij in beginsel geen belang hebben bij de beoordeling van het intrekkingsbesluit.
Zij menen evenwel nog belang te hebben bij de beoordeling van dat intrekkingsbesluit omdat zij stellen schade te hebben geleden door het feit dat het besluit niet eerder is genomen.
De rechtbank is van oordeel dat eisers bewezen noch aannemelijk hebben gemaakt dat zij schade hebben geleden doordat het intrekkingsbesluit niet eerder is genomen. In dit verband wijst de rechtbank er op dat haar niet is gebleken uit de stukken dat verkoop van het betreffende perceel is belemmerd doordat op enig moment het voorkeursrecht was gevestigd op dat perceel. De rechtbank is gebleken dat ook de door eisers opgevoerd kandidaat-koper in zijn offerte het betreffende perceel daarbuiten heeft gelaten.
Voor zover het beroep dan ook geacht moet worden tevens te zijn gericht tegen het intrekkingsbesluit van 22 september 2020 is de rechtbank van oordeel dat eisers in zoverre geen belang hebben bij de beoordeling van het beroep.
5.3.7
Gelet op vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het college bij zijn besluit van 7 mei 2019 en de raad bij zijn besluit van 2 juli 2019 in redelijkheid het (voorlopig) voorkeursrecht op de in geding zijnde percelen heeft kunnen vestigen. Die besluitvorming was niet in strijd met de wet, rechtsregel of enig rechtsbeginsel. De raad heeft bij zijn besluit van 10 december 2019 kunnen besluiten de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren en de bestreden primaire besluiten kunnen handhaven.
5.3.8
Het beroep geregistreerd onder nummer AWB 20/12, gericht tegen het besluit van 10 december 2019 zal dan ook ongegrond worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen door het college op het bezwaarschrift gericht tegen zijn besluit van 7 mei 2019, niet-ontvankelijk;
- verklaart zich onbevoegd inzake het beroep gericht tegen de brief van het college van 12 november 2019;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het intrekkingsbesluit van 20 september 2020 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
M.W. Hulsman, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.