Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 21/1375
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T. der Bedrosian),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Hummel-Fekkes).
Procesverloop
In een besluit van 9 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om kwijtschelding van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus (de lening) afgewezen.
In een besluit van 9 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser en verweerder hebben een aantal schriftelijke vragen van de rechtbank beantwoord.
De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding en samenvatting
1. In deze zaak beoordeelt de rechtbank of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de lening voor het volgen van de inburgeringscursus kwijt te schelden. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek om de lening kwijt te schelden in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Relevante feiten en omstandigheden
2. In een brief van 24 mei 2013 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 12 april 2013 gestart en hij had, met een verlenging, tot en met 8 mei 2016 de tijd om te voldoen aan zijn inburgeringsplicht.
In een besluit van 13 juli 2016 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 500 en bepaald dat eiser de lening moet terugbetalen, omdat hij niet vóór 9 mei 2016 aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
Op 21 november 2019 heeft eiser ontheffing van de inburgeringsplicht aangevraagd wegens aantoonbaar geleverde inspanningen. In een besluit van 24 juli 2020 heeft verweerder eiser ontheffing verleend van het centrale inburgeringsexamen, omdat hij genoeg heeft gedaan om in te burgeren. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser een verklaring van zijn cursusinstelling heeft opgestuurd en dat uit een door hem gemaakte toets blijkt dat hij het inburgeringsexamen niet op tijd kan halen. Uit de verklaring van de cursusinstelling blijkt dat eiser 421 uren heeft besteed aan een inburgeringscursus en dat hij 501 uren heeft besteed aan een alfabetiseringscursus.
In een besluit van 19 augustus 2020 heeft verweerder bepaald dat eiser op 1 februari 2021 moet beginnen met het terugbetalen van de lening, dat de schuld € 10.031,01 is en dat tot 1 februari 2031 maandelijks een bedrag van € 83,59 zal worden geïncasseerd. In een besluit van 9 maart 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 19 augustus 2020 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 9 maart 2021. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 21/652. Op de zitting heeft eisers gemachtigde dit beroep ingetrokken.
Verweerder heeft het bezwaar tegen het besluit van 19 augustus 2020 ook aangemerkt als een verzoek om kwijtschelding van de lening. In het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing in stand gelaten.
Had verweerder de lening moeten kwijtschelden?
3.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder de lening had moeten kwijtschelden op grond van artikel 4.13, derde lid, aanhef en onder c, van het Besluit inburgering (Bi). Daartoe voert hij aan dat hij op 24 juli 2020 (en dus al vóór het besluit van 19 augustus 2020) een ontheffing heeft gekregen van de inburgeringsplicht. Volgens eiser kan hem niet worden tegengeworpen dat hij de ontheffing pas heeft gekregen, nadat de inburgeringstermijn is verstreken, nu dit niet in de wet is bepaald. Eiser is van mening dat het innerlijk tegenstrijdig is dat verweerder hem de schuld niet kwijtscheldt omdat de ontheffing is verkregen na het verstrijken van de eerste inburgeringstermijn, terwijl hij wel een ontheffing heeft gekregen en hij op grond daarvan in beginsel in aanmerking komt voor kwijtschelding. Verder voert eiser aan dat het verstrijken van deze termijn niet aan hem te wijten is, omdat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk is om het inburgeringsexamen te halen. Eiser heeft dit meerdere keren geprobeerd, maar dit is niet gelukt omdat hij daartoe mentaal niet in staat is en zijn IQ daarvoor te laag is. Op de zitting heeft eisers gemachtigde daaraan toegevoegd dat eiser de ontheffing niet eerder kon aanvragen ten gevolge van (psychische) problemen door het stopzetten van zijn bijstandsuitkering en het terugvorderen van een groot bedrag aan bijstand.
3.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek om de lening kwijt te schelden in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Zij licht dit hierna toe.
3.2.1
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet inburgering (Wi) volgt dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. [1] Dit betekent dat het de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige is om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en dat hij daarvoor zelf de kosten draagt. De lening moet, op uitzonderingen na, in zijn geheel worden terugbetaald. Deze verplichting is neergelegd in artikel 16, vierde lid, van de Wi. [2]
3.3.2
Het uitgangspunt is dus dat de lening moet worden terugbetaald. Artikel 4.13, derde en vierde lid, van het Bi bevat een uitzondering op deze terugbetalingsplicht. Daarin is bepaald dat de lening voor het volgen van inburgeringscursussen wordt kwijtgescholden als de asielgerechtigde inburgeringsplichtige het inburgeringsexamen op tijd heeft gehaald, of als hij binnen de termijn is vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht.
3.3.3
De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht en dat hij niet vóór het einde van de inburgeringstermijn is vrijgesteld of ontheven van die plicht. Daarom is de hiervoor genoemde uitzondering op de terugbetalingsplicht niet op hem van toepassing. Dat eiser later alsnog is ontheven van de inburgeringsplicht betekent niet zonder meer dat verweerder de lening had moeten kwijtschelden. [3]
Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht waarom het besluit van 19 augustus 2020 over de terugbetaling van de lening is genomen ná het besluit waarbij eiser is ontheven van de inburgeringsplicht. Eisers was inburgeringsplichtig totdat hij van die plicht werd ontheven. Zolang eiser inburgeringsplichtig was, kon hij lenen. Daarom kon de hoogte van het leenbedrag en het maandbedrag pas worden vastgesteld, nadat eiser was ontheven van de inburgeringsplicht. Dit volgt uit artikel 16, tweede lid, van de Wi.
3.3.4
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat kwijtschelding niet mogelijk is, omdat eiser niet voldoet aan de in artikel 4.13 van het Bi genoemde voorwaarden. Volgens verweerder is de regelgeving dwingend en is er geen hardheidsclausule die hem de mogelijkheid geeft om in bijzondere omstandigheden een uitzondering te maken op de wet.
De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt van verweerder niet in overeenstemming is met het systeem van de wet.
Artikel 16, vijfde lid, van de Wi en de daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur, het Bi, bieden namelijk ruimte, waardoor uiteindelijk verweerder nadere regels kan stellen over de terugbetaling en kwijtschelding van de lening. In dat kader bepaalt artikel 4.13, eerste lid, van het Bi dat verweerder de schuld op verzoek van de inburgeringsplichtige in bij regeling van verweerder aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden. Verweerder heeft dus ruimte bij de vaststelling van het bedrag van de lening dat de inburgeringsplichtige moet terugbetalen. Dat de Wi en het Bi op dit punt ruimte bieden, volgt ook uit het later, op 1 januari 2022 in werking getreden artikel 4.16a van de Regeling inburgering (Ri), waarin verweerder gedeeltelijke kwijtschelding van de lening op verzoek van de asielgerechtigde inburgeringsplichtige onder voorwaarden mogelijk heeft gemaakt bij een verwijtbare termijnoverschrijding.
Daarom moet verweerder in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen en onder bijzondere omstandigheden afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. [4]
3.3.5
Verweerder heeft in een brief van 10 juni 2020, in reactie op door de rechtbank gestelde vragen, gemotiveerd waarom in het geval van eiser geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de lening (gedeeltelijk) kwijt te schelden. Verweerder voert aan dat eiser eerst acht jaar na het begin van de inburgeringstermijn de inspanningen heeft verricht om in aanmerking te komen voor een ontheffing wegens aantoonbaar geleverde inspanningen. Volgens verweerder is niet gebleken van dusdanig bijzondere omstandigheden dat eiser de benodigde inspanningen niet binnen de inburgeringstermijn had kunnen verrichten. Verder voert verweerder aan dat eiser geen enkele poging heeft gedaan om het inburgeringsexamen te halen. Ook wijst verweerder er op dat de lening naar draagkracht kan worden terugbetaald en dat het restant van de lening na tien jaar komt te vervallen. Daarom is de terugbetalingsverplichting volgens verweerder niet onevenredig.
3.3.6
De rechtbank is het met verweerder eens dat in dit geval niet is gebleken dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder de lening geheel of gedeeltelijk had moeten kwijtschelden.
Anders dan verweerder heeft gesteld, heeft eiser wel pogingen gedaan om het inburgeringsexamen te halen. Eiser is in november 2016 geslaagd voor het examenonderdeel “Kennis Nederlandse Maatschappij”. Ook heeft hij vanaf augustus 2016 enkele pogingen gedaan om de andere examenonderdelen te halen. Al deze pogingen hebben plaatsgevonden ná het einde van de inburgeringstermijn en eiser is voor geen van deze onderdelen geslaagd. Het is dus niet zo dat eiser het inburgeringsexamen bijna had gehaald. Ook is het niet zo dat eiser binnen de inburgeringstermijn al pogingen had gedaan om het examen te halen.
Eiser heeft uiteindelijk pas ruim vier jaar na het einde van de inburgeringstermijn een ontheffing gekregen wegens aantoonbaar geleverde inspanningen. De aanvraag daartoe heeft hij ruim drie jaar na het einde van de inburgeringstermijn ingediend. Er is dus geen sprake van een geringe termijnoverschrijding.
Eiser heeft ook al eens eerder (in 2016) een ontheffing heeft aangevraagd. Deze aanvraag is gedaan binnen de inburgeringstermijn, maar deze is afgewezen omdat eiser niet minimaal vier maal had geprobeerd om alle examens/examenonderdelen te behalen. Eiser heeft deze weigering niet aangevochten.
Eiser heeft gesteld dat hij het inburgeringsexamen niet kan halen, omdat hij daar mentaal niet toe in staat is en zijn IQ daarvoor te laag is. Ook heeft hij aangevoerd dat hij niet eerder een ontheffing kon aanvragen ten gevolge van (psychische) problemen door het intrekken en terugvorderen van zijn bijstandsuitkering. Eiser heeft deze standpunten echter niet onderbouwd en hij heeft geen bewijsstukken aangeleverd die de door hem gestelde persoonlijke omstandigheden aannemelijk maken.
De rechtbank is ook overigens niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor eiser niet in staat was om het inburgeringsexamen te halen binnen de inburgeringstermijn of waardoor hij niet eerder kon voldoen aan de voorwaarden voor een ontheffing.
Hieruit volgt dat eiser ook niet voldoet aan de voorwaarden die inmiddels in artikel 4.16a van de Ri zijn gesteld aan het gedeeltelijk kwijtschelden van de lening.
De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft zich, gelet op de hiervoor beschreven omstandigheden, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser de hele lening moet terugbetalen.
3.3.7
De rechtbank concludeert dat verweerder het bestreden besluit niet goed heeft gemotiveerd, omdat hij daarin niet de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen heeft afgewogen en hij daarin niet heeft beoordeeld of sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de lening (gedeeltelijk) kwijt te schelden.
De rechtbank is echter van oordeel dat eiser door dit motiveringsgebrek niet in zijn belangen is geschaad. Verweerder heeft dit gebrek hersteld met de nadere motivering die is gegeven in de brief van 10 juni 2022. Eiser heeft de gelegenheid gehad om op deze nadere motivering te reageren. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om het motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt en dat de afwijzing van het verzoek tot kwijtschelding van de schuld in stand blijft.
De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het bestreden besluit niet goed is gemotiveerd, maar dat dit motiveringsgebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank ziet hierin aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht moet vergoeden. Ook ziet de rechtbank hierin aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door eiser gemaakt proceskosten. De rechtbank berekent de proceskostenvergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht op de volgende manier.
De proceskosten bestaan alleen uit de kosten voor de rechtsbijstand door een gemachtigde. Daarvoor krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759. Eisers gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De totale vergoeding bedraagt daarom € 1.518.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: Regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:4, tweede lid
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Wet inburgering (Wi), zoals deze gold ten tijde van belang in deze zaak
Artikel 6, tweede lid
Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de onderdelen uit het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, waarvan, op grond van door de inburgeringsplichtige aangetoonde geleverde inspanningen, blijkt dat hij redelijkerwijs niet aan deze onderdelen kan voldoen.
Artikel 7, tweede lid
Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
a. het participatieverklaringstraject;
b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2 De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3 Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 16
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige (…).
2 Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer als de inburgeringsplichtige: (…)
c. niet langer inburgeringsplichtig is. (…)
4 De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
5 Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent: (…)
c. kwijtschelding. (…).
Besluit inburgering (Bi), zoals deze gold ten tijde van belang in deze zaak
Artikel 2.8b
1. Een aanvraag tot ontheffing van de inburgeringsplicht op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de wet, kan niet eerder worden ingediend dan zes maanden voor het verstrijken van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn, bedoeld in artikel 7b, eerste lid, van de wet. (…).
3 Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent het verlenen van de ontheffing.
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden. (…).
3 Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet;
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet; of
d. aan de vreemdeling het Nederlanderschap is verleend en hij op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit naturalisatietoets was vrijgesteld van het afleggen van de naturalisatietoets.
4 De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b, c of d, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
Regeling inburgering (Ri), zoals deze gold ten tijde van belang in deze zaak
Artikel 2.4b
De minister verleent de ontheffing, bedoeld in artikel 2.8b van het besluit, in ieder geval indien de inburgeringsplichtige: (…);
c. ten minste 600 uur heeft deelgenomen aan een combinatie van een alfabetiseringscursus en een inburgeringscursus, beide aan een cursusinstelling met het Blik op werk keurmerk, waarvan ten minste 300 uur besteed is aan de alfabetiseringscursus, en uit een door de Minister afgenomen toets blijkt dat de inburgeringsplichtige niet het leervermogen heeft om het inburgeringsexamen te halen.
Regeling inburgering (Ri), zoals deze geld vanaf 1 januari 2022
Artikel 4.16a
(…)
3 Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, niet aan de inburgeringsplicht heeft voldaan en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn, niet langer inburgeringsplichtig is vanwege het indienen van een aanvraag tot ontheffing als bedoeld in artikel 2.4b, onderdeel b en c, of tot vrijstelling als bedoeld in hoofdstuk 2, afdeling 2, van het besluit en de verzochte ontheffing of vrijstelling is verleend.
4 Bij de vaststelling van de hoogte van de kwijtschelding van de schuld wordt gekeken naar:
a. de mate van verwijtbaarheid; en
b. binnen hoeveel maanden alsnog is voldaan aan de inburgeringsplicht of een omstandigheid als bedoeld in het tweede lid zich voordeed.
5 De hoogte van de kwijtschelding van de schuld wordt vastgesteld aan de hand van de tabel, opgenomen in bijlage 19 bij deze regeling.
6 In bijzondere omstandigheden kan ten gunste van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, worden afgeweken van de voorwaarden, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, of van de tabel, bedoeld in het vijfde lid, of kan de terugbetalingsplicht teniet worden gedaan. (…).