Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 21/1059, ZWO 21/1161 en ZWO 21/1162
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1.
Fietsersbond, uit Utrecht, eiser in ZWO 21/1059,
Fietsersbond, uit Utrecht, eiser in ZWO 21/1059,
(gemachtigde: M.J. Gilde),
2.
Stichting Leefbaar Buitengebied, uit Geerdijk,
[eiser 1], uit [woonplaats 1] , en
Stichting Leefbaar Buitengebied, uit Geerdijk,
[eiser 1], uit [woonplaats 1] , en
[eiser 2]en
[eiser 3]uit [woonplaats 2] , eisers in ZWO 21/1161,
[eiser 3]uit [woonplaats 2] , eisers in ZWO 21/1161,
(gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap),
3.
Stichting Omgevingsrecht, uit Almelo, eiseres in ZWO 21/1162,
Stichting Omgevingsrecht, uit Almelo, eiseres in ZWO 21/1162,
(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Vechtstromen, verweerder,
(gemachtigde: mr. T.A. Textor).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: de gemeente Ommen,
(gemachtigde: mr. M.J. Tunnissen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de drie afzonderlijke beroepen tegen de aan de gemeente Ommen verleende watervergunning voor het vervangen van de brug over de Vecht nabij Junne, inclusief aansluitende infrastructuur en een duikerbrug in/over de vispassage naast de Vecht, gelegen op de percelen kadastraal bekend gemeente Ambt-Ommen, sectie P, nummers 132, 140 en 838, en sectie F, nummers 4084 en 4587, nabij de sluis en stuw in Junne.
1.1.
Verweerder heeft deze watervergunning met het primaire besluit van 15 december 2020 verleend.
1.2.
Met de drie afzonderlijke bestreden besluiten van 1 juni 2021 heeft verweerder het bezwaar van Stichting Omgevingsrecht (hierna: SO) niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van de Fietsersbond alsmede het bezwaar van Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: SLB), [eiser 1] (hierna: [eiser 1] ), [eiser 2] (hierna: [eiser 2] ) en [eiser 3] (hierna: [eiser 3] , ongegrond verklaard. De in primo verleende watervergunning is gehandhaafd met een nadere onderbouwing/motivering.
1.3.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
SLB, [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] (hierna: SLB e.a.) hebben gereageerd op het verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 december 2022 op zitting behandeld. De Fietsersbond heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd. SLB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. [eiser 1] en [eiser 3] zijn verschenen en [eiser 2] heeft digitaal deelgenomen aan de zitting. Zij hebben zich laten bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd. SO heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en I.D. Grevelink. De gemeente Ommen heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en door mr. M.W. van Nijendaal en E.J. Greving.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
Feiten
2. De stuw in Junne heeft primair een waterstaatkundige functie en is ongeveer 100 jaar oud. Boven op de stuw ligt een brug die is voorzien van een wegdek en de brug heeft daarmee een verkeerskundige functie. Het waterschap gaat de stuw droogzetten en onderzoeken wat de huidige staat van de stuw is. Afhankelijk van de uitkomsten van deze onderzoeken zal het waterschap beslissen of de stuw vervangen of gerenoveerd moet worden.
De brug boven op de stuw is in 2017 afgesloten voor al het zware verkeer door middel van een verkeersbesluit en fysieke maatregelen. De brug is sindsdien alleen toegankelijk voor auto’s, fietsers en voetgangers. Om het mogelijk te maken dat al het gemotoriseerd verkeer, waaronder het zwaar (landbouw)verkeer, de Vecht kan oversteken/passeren, is de gemeente Ommen voornemens een nieuwe brug over de Vecht te realiseren. De nieuwe brug wordt bovenstrooms op korte afstand (15 meter) van de huidige brug op de stuw gerealiseerd. De nieuwe brug mag niet worden gebruikt door niet-lokaal zwaar verkeer en dit zal worden geregeld door verkeersbesluiten en een ontheffingsstelsel.
Te zijner tijd wordt de huidige brug over de stuw door middel van een verkeersbesluit afgesloten voor het gemotoriseerd verkeer. Op dat moment wordt bezien of de brug over de stuw ook wordt afgesloten voor het fietsverkeer.
3. Voor de bouw van de nieuwe brug is, onder meer, een watervergunning nodig, gelet op artikel 3.2, eerste lid, onder a, van de ten tijde van de aanvraag geldende Keur waterschap Vechtstromen (hierna: de Keur).
Besluitvorming
4. Bij aanvraag van 24 november 2020 heeft de gemeente Ommen verweerder verzocht hem een vergunning te verlenen voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. Deze aanvraag betreft het vervangen van de brug over de Vecht nabij Junne, inclusief aansluitende infrastructuur en een duikerbrug in/over de vispassage naast de Vecht.
5. In het primaire besluit van 15 december 2020 heeft verweerder de gevraagde watervergunning op grond van artikel 3.2, eerste lid, onder a, van de Keur verleend. Hierbij is aangegeven dat de aanvraag voldoet aan de Waterwet, de Keur en de Beleidsregels waterkwantiteit Keur waterschap Vechtstromen (hierna: de Beleidsregels).
6. In het bestreden besluit van 1 juni 2021, gericht aan SO, heeft verweerder het bezwaar van SO niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat SO geen belanghebbende is bij de verleende watervergunning. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat SO feitelijke werkzaamheden met het oog op de door haar (volgens de overgelegde statuten) behartigde belangen verricht, anders dan het bezwaar maken en in rechte opkomen tegen besluiten. Verweerder heeft hierbij als voorbeeld verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1139.
7. In de bestreden besluiten van 1 juni 2021, gericht aan SLB e.a. en gericht aan de Fietsersbond, heeft verweerder zich, in navolging van de bezwarencommissie, op de navolgende standpunten gesteld.
7.1.
Uit artikel 6.13 van de Waterwet, in samenhang met artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet, artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet en artikel 3.2, eerste lid, onder a, van de Keur, volgt dat het primaire besluit een watervergunning is. Hierop is artikel 6.21 van de Waterwet van toepassing. Dit artikel verwijst, voor zover hierbij van belang, naar artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
Artikel 6.21 van de Waterwet kent een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Op grond van dit artikel is een weigering van de aangevraagde watervergunning slechts aan de orde voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1 van de Waterwet. Redenen van niet waterstaatkundige aard en redenen die niet vallen te herleiden tot de in de Waterwet genoemde doelstellingen, kunnen niet leiden tot het weigeren van de watervergunning. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:850.
7.2.
Gelet hierop kan eventuele strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet resulteren in een weigering van de watervergunning. Ditzelfde geldt voor, onder andere, de aangevoerde gronden met betrekking tot bescherming van de natuur, flora en fauna, monumentale belangen, de verkeersveiligheid van voetgangers en fietsers en belangen van omwonenden en toeristen.
In de Waterwet is geen aanhaakplicht bij de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) opgenomen zodat aanhaken niet aan de orde is. Het Verdrag van Aarhus is in deze zaak niet van toepassing.
7.3.
De watervergunning is niet in strijd met de Beleidsregels. In het advies van de bezwarencommissie is verweerder, naar aanleiding van het bezwaar van Erfgoedvereniging Heemschut, geadviseerd om in de beslissing op de bezwaren dit nader toe te lichten.
8. Verweerder heeft in de bestreden besluiten de in primo verleende watervergunning gehandhaafd met een nadere onderbouwing, zoals hiervoor genoemd bij overweging 7.3.
Beoordeling door de rechtbank
Ingetrokken standpunten/stellingen
9. Ter zitting heeft verweerder de in zijn verweerschrift ingenomen stellingen - dat de beroepschriften van SO en SLB e.a. niet tijdig zijn ingediend en dat [eiser 2] en [eiser 3] geen belanghebbenden zijn bij het primaire besluit - ingetrokken.
Ten onrechte niet gehoord in bezwaar?
10. SO en SLB e.a. stellen dat er ten onrechte geen hoorzitting in bezwaar is geweest. Hiermee heeft verweerder in strijd met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gehandeld.
11. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
11.1.
In artikel 7:2, eerste lid, van de Awb staat dat, voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, het belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. Dit horen moet gebeuren in elkaars aanwezigheid. Dit staat in artikel 7:6, eerste lid, van de Awb. Een uitzondering op deze verplichting is mogelijk onder de omstandigheden zoals beschreven in het tweede lid van artikel 7:6 van Pro de Awb. Hier staat dat ambtshalve of op verzoek belanghebbenden afzonderlijk kunnen worden gehoord, indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Als belanghebbenden afzonderlijk zijn gehoord, moet ieder van hen op de hoogte worden gesteld van het verhandelde tijdens het horen buiten zijn aanwezigheid. Dit staat in artikel 7:6, derde lid, van de Awb.
11.2.
Tegen het primaire besluit zijn 21 bezwaarschriften ingediend, waarvan 9 bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk zijn verklaard. De resterende 12 bezwaarschriften zijn ingediend door 4 rechtspersonen en 11 natuurlijke personen. Op deze 12 bezwaarschriften is beslist zonder dat de indieners ervan zijn gehoord tijdens een hoorzitting. De redenen hiervoor staan in het advies van de bezwarencommissie van 30 april 2021. Daarin staat dat vanwege de coronamaatregelen, waaronder de in acht te nemen afstand tussen personen, verweerder niet wilde meewerken aan een fysieke hoorzitting. De voorzitter van de bezwarencommissie achtte horen door middel van een videoverbinding niet wenselijk en niet goed uitvoerbaar vanwege het grote aantal betrokkenen. Voor het afzonderlijk fysiek horen van belanghebbenden zag de voorzitter geen grondslag, gelet op artikel 7:6, tweede en derde lid, van de Awb.
De bezwarencommissie heeft daarom gekozen voor een extra schriftelijke ronde, waarbij de indieners van de bezwaarschriften konden reageren op het verweerschrift dat verweerder bij de bezwarencommissie had ingediend. Van deze geboden mogelijkheid hebben 10 indieners gebruik gemaakt.
11.3.
De rechtbank oordeelt dat de gekozen oplossing, te weten afzien van fysiek/digitaal horen en het bieden van een extra schriftelijke ronde, niet in strijd is met de ratio van artikel 7:2 van Pro de Awb. De rechtbank laat hierbij meewegen dat sprake was van uitzonderlijke omstandigheden (corona-uitbraak en de daarop genomen maatregelen) en het grote aantal betrokkenen dat moest worden gehoord. Dit betreft niet alleen de indieners van de bezwaarschriften, maar ook vertegenwoordigers van verweerder en vertegenwoordigers van de gemeente Ommen.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Is het bezwaar van SO terecht niet-ontvankelijk verklaard?
12. De rechtbank stelt vast dat SO in haar beroepschrift aanvoert dat haar bezwaar (ten onrechte) niet-ontvankelijk is verklaard maar dat SO geen gronden hiertegen heeft ingediend. De rechtbank heeft ter zitting SO in de gelegenheid gesteld om dit alsnog te doen.
13. SO heeft ter zitting aangevoerd dat het Verdrag van Aarhus in deze zaak van toepassing is. De reden hiervoor is dat de nieuwe brug zal resulteren in meer verkeer door het nabijgelegen Natura 2000-gebied, waardoor de stikstofdepositie zal toenemen. Door het van toepassing zijn van dit verdrag, heeft zij als NGO toegang tot de bestuursrechter en (daaraan voorafgaand) de bezwaarfase. Verder heeft SO aangevoerd dat haar statuten overeenstemmen met de statuten van SLB. De Afdeling heeft recent geoordeeld dat haar statuten te ruim zijn, maar de gelijkluidende statuten van SLB zijn wel akkoord bevonden door de Afdeling. Dat zij de afgelopen periode geen dan wel onvoldoende feitelijke werkzaamheden (als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb) heeft verricht, mag haar niet worden tegengeworpen. Dit was immers niet mogelijk vanwege de coronamaatregelen. Verder is de eis van het moeten verrichten van feitelijke werkzaamheden in strijd met het Verdrag van Aarhus. SO heeft de rechtbank verzocht om het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het HvJ) prejudiciële vragen te stellen over de verenigbaarheid van artikel 1:2, derde lid, van de Awb met het Verdrag van Aarhus.
14. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
15. Het bestreden besluit ziet op het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van SO tegen het primaire besluit. De gronden die SO heeft aangevoerd over het Verdrag van Aarhus kunnen - als zij zouden slagen - alleen dan aanleiding geven voor het oordeel dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, als dit verdrag van toepassing is op de voorbereiding en totstandkoming van het primaire besluit. Daarom zal de rechtbank eerst beoordelen of het primaire besluit valt onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus.
15.1.
Uit artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus volgt dat dit verdrag van toepassing is op besluiten over (a) het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I van dit verdrag en op (b) besluiten over niet in deze bijlage vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben.
15.2.
De rechtbank is - met verweerder en de gemeente Ommen - van oordeel dat de activiteit waarvoor in het primaire besluit een watervergunning is verleend niet valt onder één van de categorieën van activiteiten die zijn opgesomd in de paragrafen 1 tot en met 19 van bijlage I van het Verdrag van Aarhus. SO heeft ook niet aangegeven in welke van deze categorieën de vergunde activiteit volgens haar zou vallen.
15.3.
De rechtbank is - met verweerder en de gemeente Ommen - van oordeel dat de verleende watervergunning ook niet valt onder de categorie van activiteiten die is aangewezen in paragraaf 20 van bijlage I van het Verdrag van Aarhus.
Deze paragraaf ziet op besluiten over het al dan niet toestaan van activiteiten waarvoor in inspraak is voorzien ingevolge een procedure voor milieu-effectbeoordeling in overeenstemming met nationale wetgeving.
Het besluit van 15 december 2020 is geen besluit als genoemd in een van de categorieën van onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer, waarvoor het bevoegd gezag bij de voorbereiding ervan moet beoordelen of een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit betekent dat er op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met het vierde lid van dit artikel en artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer geen verplichting bestond om bij de voorbereiding van het besluit tot verlening van de watervergunning te beoordelen of een milieueffectrapport moest worden opgesteld. Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1094, overwegingen 5 t/m 5.2, en 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3170, overweging 2 t/m 2.2.
15.4.
Verder is de rechtbank van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het besluit tot verlening van de watervergunning een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben. SO heeft in dit kader volstaan met de enkele stelling dat de nieuwe brug zal resulteren in meer verkeer door een Natura-2000 gebied en dat de gevolgen hiervan voor dit Natura 2000-gebied onvoldoende zijn onderzocht, maar SO heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat sprake zal zijn van significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied.
15.5.
De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het primaire besluit niet valt onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus. Daarom is dit verdrag niet van toepassing en kan van strijd met dit verdrag geen sprake zijn. Hieruit volgt dat de door SO genoemde verplichtingen uit het verdrag, waaronder de verplichting tot het verlenen van toegang tot de rechter, in dit geval niet van toepassing zijn.
15.6.
Hieruit volgt dat het Verdrag van Aarhus geen aanleiding geeft om SO ontvankelijk te achten in haar bezwaar tegen het primaire besluit. Dit betekent dat de ontvankelijkheid van dit bezwaar moet worden beoordeeld op grond van het nationale recht.
15.7
De rechtbank ziet geen aanleiding om aan het HvJ prejudiciële vragen te stellen over de verenigbaarheid van het toepasselijke nationale recht (meer specifiek: de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb opgenomen eis van het moeten verrichten van feitelijke werkzaamheden), met het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag is immers niet van toepassing in deze zaak.
16. Ten aanzien van de vraag of SO op basis van het nationale recht kan worden aangemerkt als belanghebbende, overweegt de rechtbank het volgende.
16.1.
Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belang mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijk werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
16.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:857, overweging 1.2.
16.3.
De rechtbank stelt vast dat SO bij haar beroepschrift haar statuten, gedateerd 9 maart 2006, heeft gevoegd. Hierover heeft de Afdeling meermalen geoordeeld dat de statutaire doelen onvoldoende onderscheidend zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1909, overwegingen 5.5 t/m 5.7.
Op 27 oktober 2020 (oftewel vóór het nemen van het primaire besluit) heeft SO haar statuten gewijzigd en deze gewijzigde statuten heeft SO bij haar bezwaarschrift gevoegd. De rechtbank zal in deze zaak uitgaan van deze gewijzigde statuten. De rechtbank stelt vast dat de statutaire doelstelling in de gewijzigde statuten van SO (bijna) letterlijk overeenkomt met de statutaire doelstelling van SLB. De Afdeling heeft over laatstgenoemde statutaire doelstelling (impliciet) geoordeeld dat deze niet te ruim of te weinig territoriaal begrensd is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:857, overweging 3.3. In een recente uitspraak heeft de Afdeling evenwel over deze gewijzigde statuten van SO geoordeeld dat de doelstellingen van SO, net als in de daarvoor geldende statuten, voor een onvoldoende concreet afgebakend werkgebied gelden en dat de doelstellingen algemeen zijn geformuleerd. Zie de uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1907, overwegingen 4.2 en 4.3.
16.4.
Bij het beantwoorden van de vraag of het belang van SO rechtstreeks is betrokken bij het primaire besluit is, naast deze algemene statutaire doelstelling, van belang of SO met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Bij een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden moet in dit verband worden gekeken naar het jaar voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift. Hieruit volgt dat in dit geval van belang zijn de feitelijke werkzaamheden die SO heeft verricht vóór 26 januari 2021. Ook werkzaamheden die meer dan een jaar voor die datum zijn verricht, kunnen van belang zijn, omdat het gaat om de continuïteit van de activiteiten. Verder geldt dat het voorbereiden en voeren van gerechtelijke procedures niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431. Het indienen van verzoeken tot handhavend optreden en het naar voren brengen van zienswijzen over ontwerpbesluiten kunnen evenmin gelden als feitelijke werkzaamheden, omdat deze activiteiten dienen ter voorbereiding van het in rechte opkomen tegen besluiten. Ook het laten doen van onderzoek ten behoeve van eventuele bestuursrechtelijke procedures en het mondeling en schriftelijk dan wel het via de website informeren van derden over aanhangige en afgeronde procedures, kan niet los worden gezien van deze procedures of de voorbereiding daarvan. Hetzelfde geldt voor het verstrekken van tips en informatie met betrekking tot het ondernemen van juridische stappen tegen bepaalde vormen van (milieu)overlast. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8953, en 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1139.
16.5.
SO heeft de rechtbank desgevraagd een overzicht toegestuurd van de door haar verrichte feitelijke werkzaamheden. Uit dit overzicht blijkt dat SO twee keer een discussieavond voor de omgevingsvisie van de gemeente Almelo heeft bijgewoond, zij enkele malen tijdens een politiek beraad of raadsvergadering heeft ingesproken over zeer uiteenlopende onderwerpen, dat zij enkele klachten heeft ingediend, dat zij informatie heeft opgevraagd over een aanvraag om een (bouw)omgevingsvergunning en dat zij een deskundige heeft benaderd voor het controleren van stikstofberekeningen. Daarnaast heeft SO aangegeven dat zij een website heeft en dat zij veel telefonisch gestelde vragen beantwoordt.
16.6.
De rechtbank constateert dat de meeste door SO genoemde werkzaamheden na het indienen van het bezwaarschrift op 26 januari 2021 zijn verricht. Van de in het overzicht genoemde werkzaamheden hebben alleen het doen van aangifte bij de politie in december 2020 over het verspreiden van kwartsstof, het twee keer deelnemen aan discussieavonden over de omgevingsvisie in februari/maart 2020 en het in februari en juni 2020 inspreken tijdens een politiek beraad, plaatsgevonden in de periode van een jaar vóór 26 januari 2021.
De rechtbank is van oordeel dat deze werkzaamheden niet (dan wel slechts in zeer beperkte mate) zijn gerelateerd aan de belangen die zijn betrokken bij het primaire besluit tot het verlenen van de watervergunning. Verder is de rechtbank van oordeel dat het doen van aangifte moet worden aangemerkt als een activiteit die is gericht op het initiëren van een strafrechtelijke procedure.
Dat SO is afgehouden van het verrichten van feitelijke werkzaamheden vanwege de coronamaatregelen, vermag de rechtbank niet in te zien. SO had bijvoorbeeld gebruik kunnen maken van digitale mogelijkheden.
Verder is de rechtbank van oordeel dat uit de website van SO niet kan worden afgeleid dat zij feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat de werkzaamheden die op de website worden beschreven hoofdzakelijk zijn gericht op het voorbereiden en voeren van gerechtelijke procedures. Hetzelfde geldt voor de tips die op de website worden gegeven en de inhoudelijke dossiers en lopende zaken die op de website worden beschreven. Bovendien zien de inhoudelijke dossiers en lopende zaken op kwesties die veel langer dan een jaar voor het indienen van het bezwaar hebben gespeeld (veelal rond 2008).
Wat betreft de gevoerde telefoongesprekken verwijst de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling hierover in haar hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1907, overweging 4.4. Samengevat weergegeven komt dit oordeel erop neer dat de gestelde telefonische adviezen van SO (nagenoeg) niet zijn te onderscheiden van de telefonische adviezen van het milieu-adviesbureau van M.H. Middelkamp, nu M.H. Middelkamp de enige bestuurder van SO is.
Verder is de rechtbank van mening dat niet is gebleken dat SO door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken individuele belangen tot stand brengt.
16.7.
De rechtbank is daarom van oordeel dat geen sprake is van een rechtstreeks bij het besluit tot verlening van de watervergunning betrokken algemeen belang dat SO krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Dit betekent dat SO geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij dat besluit. Hieruit volgt dat verweerder het bezwaar van SO terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
17. De rechtbank zal daarom het beroep van SO ongegrond verklaren.
Inhoudelijke beoordeling van het geschil
18. De rechtbank beoordeelt hierna de beroepen van SLB e.a. en de Fietsersbond. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die SLB e.a. en de Fietsersbond hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
Omvang van de beroepsgronden van SLB e.a.
19. Desgevraagd hebben SLB e.a. ter zitting meegedeeld dat zij hun beroepsgronden, op 17 augustus 2021 ingediend door hun toenmalige gemachtigde, niet handhaven. Hun beroepsgronden betreffen de gronden die hun huidige gemachtigde bij brief van 25 oktober 2022 in het geding heeft gebracht.
Toetsingskader
20. De Keur waterschap Vechtstromen 2020 (hierna: Keur 2020) is op 1 januari 2021 in werking getreden. Op grond van het in Keur 2020 neergelegde overgangsrecht watervergunningen (meer specifiek: artikel 5.1, derde lid) is in deze beroepsprocedure de (oude) Keur op het voorliggende geschil van toepassing.
Artikel 3.2, eerste lid, onder a, van de Keur bepaalt dat het verboden is zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functie(s), daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen.
Artikel 6.21 van de Waterwet luidt als volgt: Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
In deze zaak is artikel 6.11 van de Waterwet niet van toepassing omdat het niet gaat om handelingen in de exclusieve economische zone of een mogelijke aantasting van een zuiveringtechnisch werk. Dit betekent dat bij de beoordeling van een aanvraag om de watervergunning enkel moet worden getoetst aan de doelstellingen, neergelegd in artikel 2.1 van de Waterwet.
Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet bepaalt dat de toepassing van deze wet gericht is op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en
waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van
watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Ter uitvoering van de vergunningverlenende bevoegdheid, neergelegd in artikel 3.2, eerste lid, onder a, van de Keur, hanteert verweerder de Beleidsregels. Dit betreft in deze zaak hoofdstuk 2 van de Beleidsregels, getiteld ‘Beleidsregel Bruggen in en over oppervlaktewaterlichamen’.
Afbakening van de te bespreken beroepsgronden
21. Volgens vaste rechtspraak kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning is slechts mogelijk voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2747, overwegingen 6 en 6.1.
22. De beroepsgronden van de Fietsersbond zien op de verkeersveiligheid van fietsers, strijd met het gemeentelijke beleid (neergelegd in het in 2013 vastgestelde Gemeentelijke Omgevingsplan Ommen) en het provinciale beleid (neergelegd in diverse beleidslijnen) dat inzet op (recreatief) fietsen alsmede strijd met overheidsbeleid ter verbetering van Natura 2000-waarden. Verder heeft de Fietsersbond aangevoerd dat de gemeente Ommen niet mag bouwen nabij een Natura 2000-gebied, gelet op de PAS-uitspraak van 29 mei 2019.
Deze beroepsgronden hebben naar het oordeel van de rechtbank geen betrekking op een van de in artikel 6.21 van de Waterwet limitatief opgesomde weigeringsgronden. In dit kader verwijst de rechtbank tevens naar de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2357. Uit deze uitspraak volgt dat de belangen en functies die zien op het land en/of de omgeving rondom het watersysteem, niet vallen onder artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Waterwet.
De beroepsgronden van de Fietsersbond kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van de verleende watervergunning. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgronden niet inhoudelijk bespreken.
Voor de volledigheid voegt de rechtbank hieraan toe dat de vraag of eventueel een vergunning op grond van de Wnb is vereist, in deze zaak (waarbij de rechtmatigheid van de verleende watervergunning ter beoordeling voorligt) niet aan de orde kan komen. De Waterwet kent immers geen aanhaakplicht met de Wnb.
23. Dit betekent dat het beroep van de Fietsersbond ongegrond is.
Zakelijke inhoud publicatie vergunning onjuist?
24. SLB e.a. stellen dat de zakelijke inhoud van de kennisgeving van de verleende watervergunning niet juist is. Er wordt immers in de publicatie gesteld dat de brug wordt vervangen, terwijl er feitelijk naast de bestaande brug boven op de stuw een nieuwe brug wordt gerealiseerd. Hierdoor zijn personen op het verkeerde been gezet.
25. Voor zover in dit geval sprake is van een wettelijke publicatieverplichting, constateert de rechtbank dat in de publicatie staat vermeld dat en waar de vergunning en onderliggende stukken kunnen worden ingezien, op welke wijze de locatie digitaal kan worden geraadpleegd en welk telefoonnummer kan worden gebeld voor het verkrijgen van mondelinge informatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee het besluit tot het verlenen van de watervergunning voldoende kenbaar gemaakt om aldus belanghebbenden in de gelegenheid te stellen tijdig bezwaar te maken. Ook SLB e.a. hebben tijdig bezwaar gemaakt, ondanks de in hun ogen onduidelijke omschrijving in de publicatie.
SLB e.a. kunnen niet kunnen opkomen voor de belangen van onbekende derden die, ondanks de in de publicatie verstrekte informatie, niet goed zouden hebben begrepen waarop de bewuste watervergunning betrekking heeft.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Watervergunning verleend in strijd met de Beleidsregels?
26. SLB e.a. stellen dat de vergunningverlening in strijd is met artikel 2.4.1 van de Beleidsregels.
26.1.
Volgens SLB e.a. wordt ten eerste niet voldaan aan de afstandseis van 250 meter tussen twee bruggen omdat de bestaande brug boven op de stuw niet wordt verwijderd. Zelfs als de brug boven op de stuw niet alleen wordt afgesloten voor gemotoriseerd verkeer maar ook wordt afgesloten voor fietsers en voetgangers, blijft sprake van een brug boven op de stuw. De watervergunning ziet dus op het realiseren van een tweede brug, waarvoor een afstandseis van 250 geldt. Hier wordt niet aan voldaan.
26.2.
Volgens SLB e.a. wordt ten tweede niet voldaan aan het vereiste van nut en noodzaak voor het realiseren van de nieuwe brug. De constructieve staat van de stuw is nog niet onderzocht en de constructie van de brug boven op de stuw is goed, zo blijkt uit onderzoek. Het is voorbarig om nu al een nieuwe brug te realiseren. Verder blijkt uit de stukken, behorende bij de door het college van burgemeester en wethouders van Ommen (hierna: het college) verleende omgevingsvergunning, dat de nieuwe brug een verkeersbelasting krijgt van 60 ton en dat de nieuwe brug bedoeld is voor het lokale verkeer. Een dergelijke verkeersbelasting is niet vereist voor reguliere bewoners, hulpdiensten en recreanten, maar enkel voor lokale agrariërs. Feitelijk betreft dit drie veeboeren en één loonwerker. Twee veeboeren gebruiken de (huidige) brug helemaal niet omdat zij die niet nodig hebben en een derde veeboer heeft genoeg aan de huidige brug. De loonwerker heeft zijn landbouwwerktuigen ondertussen elders gestald en hij heeft de nieuwe brug niet nodig. Of er meer agrariërs zijn die de nieuwe brug nodig hebben en of zij toestemming krijgen om de nieuwe brug te mogen gebruiken, is niet inzichtelijk gemaakt. Bovendien zal het aantal agrariërs in de toekomst eerder afnemen dan toenemen.
De vereiste nut en noodzaak blijkt volgens SLB e.a. ook niet uit de notitie van 15 augustus 2018, die het college heeft gebruikt om de nut en noodzaak van de nieuwe brug aan te tonen. Uit deze notitie blijkt juist niet dat er op andere plekken een verkeersonveilige situatie is ontstaan door het afsluiten van de huidige brug voor gemotoriseerd verkeer. De toename in zwaar verkeer is tijdelijk geweest. De conclusie in de notitie dat de bedrijven hun bedrijfsvoering hebben aangepast aan de afsluiting van de huidige brug wordt onderschreven.
26.3.
Dat eventueel op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb kan worden afgeweken van de Beleidsregels, zoals in het verweerschrift subsidiair wordt gesteld, laat onverlet dat deze afwijking moet worden gemotiveerd. Deze motivering ontbreekt, aldus SLB e.a.
27. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
27.1.
Een brug is in de Beleidsregels als volgt gedefinieerd:
“Een brug is een werk over een oppervlaktewaterlichaam, dat bedoeld is om een perceel te ontsluiten of om wegen over oppervlaktewaterlichamen te verbinden.”
“Een brug is een werk over een oppervlaktewaterlichaam, dat bedoeld is om een perceel te ontsluiten of om wegen over oppervlaktewaterlichamen te verbinden.”
In paragraaf 2.4 van de Beleidsregels zijn de toetsingscriteria opgenomen voor het verlenen van een watervergunning als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Keur voor het realiseren van bruggen in en over oppervlaktelichamen.
Toetsingscriterium 1 luidt als volgt:
“Een watervergunning wordt in beginsel alleen verleend als aangetoond wordt, dat de brug nodig is om op een efficiënte manier van het ene perceel op het andere te komen, dus dienst doet als overgang. Daar waar mogelijk dienen bestaande overgangen te worden benut.
Per perceel wordt maximaal 1 brug toegestaan. Bij percelen die over een grotere afstand aan een oppervlaktewaterlichaam grenzen, kunnen 2 of meer bruggen worden toegestaan. Als uitgangspunt wordt een afstand tussen de bruggen 250 meter gehanteerd.”
27.2.
De rechtbank constateert dat wat volgens de Beleidsregels moet worden verstaan onder “een brug” niet geheel eenduidig is. Zo is niet duidelijk of sprake moet zijn van een volwaardige verbinding/overgang over een oppervlaktewaterlichaam dan wel dat elk werk dat over een oppervlaktewaterlichaam wordt gerealiseerd, wordt aangemerkt als een brug in de zin van de Beleidsregels. Hierdoor is niet aanstonds duidelijk of na het realiseren van de nieuwe brug sprake zal zijn van twee bruggen, waar SLB e.a. vanuit gaan, dan wel dat sprake zal zijn van één brug, waar verweerder vanuit gaat.
In het bestreden besluit staat hierover het volgende:
“De nieuwe brug komt binnen 250 meter van de bestaande brug te liggen. Er is op dit moment nog geen besluit genomen over het verwijderen van de huidige brug over de stuw of het inzetten van deze brug voor voetgangers en fietsers. Wel is duidelijk dat deze brug vervalt voor gemotoriseerd verkeer, zoals auto- en landbouwverkeer. De huidige brug wordt in de wegenlegger verplaatst. Er zal hierdoor geen sprake zijn van een tweede brug.”
“De nieuwe brug komt binnen 250 meter van de bestaande brug te liggen. Er is op dit moment nog geen besluit genomen over het verwijderen van de huidige brug over de stuw of het inzetten van deze brug voor voetgangers en fietsers. Wel is duidelijk dat deze brug vervalt voor gemotoriseerd verkeer, zoals auto- en landbouwverkeer. De huidige brug wordt in de wegenlegger verplaatst. Er zal hierdoor geen sprake zijn van een tweede brug.”
De rechtbank kan deze uitleg volgen. Verweerder mocht zich daarom op het standpunt stellen dat er sprake is van één brug. Hierdoor is er geen strijd met de in de Beleidsregels opgenomen eis met betrekking tot de te hanteren afstand tussen twee bruggen.
27.3.
In toetsingscriterium 1 van de Beleidsregels staat dat een brug ‘nodig’ is om op een efficiënte manier van het ene perceel op het andere perceel te komen, dus dienst doet als overgang. SLB e.a. hebben de term ‘nodig’ ingevuld als ‘nut en noodzaak’. Deze invulling is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. De vraag of een brug nuttig en noodzakelijk is betreft een planologische toets. Een dergelijke toets vindt niet plaats bij de afweging om een watervergunning al dan niet te weigeren. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden zal de rechtbank daarom niet bespreken.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de brug nodig is om percelen aan beide zijden van de Vecht met elkaar te verbinden.
27.4.
Gelet op vorenstaande is de watervergunning niet in strijd met criterium 1 van paragraaf 2.4 van de Beleidsregels verleend.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
28. Het beroep van SLB e.a. is ongegrond.
Conclusie en gevolgen
29. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de in bezwaar gehandhaafde watervergunning in stand blijft. SO, SLB e.a. en de Fietsersbond krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. B. van Dokkum, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.