Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/541
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder
(gemachtigde: A.M.M. Hutten).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser gericht tegen een last onder dwangsom. Verweerder heeft eiser met een besluit van 19 juli 2022 (het dwangsombesluit) gelast om zo spoedig mogelijk, maar binnen uiterlijk drie maanden, de onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen van zijn woning te doen staken en gestaakt te houden. Verweerder heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 3.000,-- per maand of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 15.000,-.
1.1.
Eiser heeft tegen het dwangsombesluit een bezwaarschrift ingediend.
1.2.
Met een besluit op bezwaar van 22 december 2022 (het bestreden besluit) is verweerder bij het dwangsombesluit gebleven.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 26 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser met zijn vader, en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van een woning aan de [adres].
2.1.
Op 23 mei 2022 is naar aanleiding van klachten van omwonenden in de woning van eiser een handhavingscontrole uitgevoerd. Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders kwam verweerder tot de conclusie dat eiser in overtreding was, omdat in zijn woning sprake was van onzelfstandige bewoning door meer dan twee personen zonder dat daarvoor een zogeheten omzettingsvergunning was verleend. Gezien de wijze van bewoning was volgens verweerder zo’n vergunning vereist op grond van de Huisvestingsverordening Deventer 2022.
2.2.
Met het dwangsombesluit van 19 juli 2022 heeft verweerder eiser gelast om de overtreding binnen uiterlijk drie maanden te beëindigen en beëindigd te houden.
2.3.
Met een besluit van 8 september 2022 heeft verweerder de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na verzending van de beslissing op bezwaar.
2.4.
Op 23 maart 2023 heeft verweerder aan eiser bericht dat is voldaan aan de last.
2.5.
Op 14 juni 2023 is de door eiser op 9 december 2022 alsnog aangevraagde omzettingsvergunning geweigerd.
Beoordeling
Samenvatting
3. De rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan eiser de last onder dwangsom heeft mogen opleggen en het bestreden besluit in stand blijft.
3.2.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.3.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
4. Op de zitting van 26 januari 2024 heeft eiser gemeld in de veronderstelling te zijn dat hij ook in beroep is gegaan tegen de weigering van de omzettingsvergunning en dat dat ook dit beroep aan de orde zou komen.
4.1.
Verweerder heeft meegedeeld dat de besluitvorming over de omzettingsvergunning onherroepelijk is geworden, nadat het door eiser gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard en daartegen geen beroep is ingesteld.
4.2.
De rechtbank is niet bekend met een beroep ten aanzien van de weigering van de omzettingsvergunning en daarom zal dit aspect verder niet aan de orde komen in deze uitspraak. Opgemerkt zij dat het op de weg van eiser ligt om op juiste wijze beroep in te stellen wanneer hij zich niet kan verenigen met een genomen besluit op bezwaar.
Heeft eiser een overtreding begaan?
5. Volgens eiser stelt verweerder ten onrechte dat gezien de wijze van bewoning sprake was van een overtreding.
5.1.
Daartoe voert eiser allereerst aan dat van onzelfstandige bewoning geen sprake is. Volgens eiser is sprake van samenleven in één huishouding. Eiser en zijn drie medebewoners vormen een woongroep, genaamd ‘[naam 1]’. De leden van de woongroep voeren gezamenlijk één huishouding en zij delen de hele woning.
5.2.
Eiser voert verder aan dat op het van toepassing zijnde meetmoment de
(WOZ-)waarde van zijn woning zódanig hoog was, dat deze boven de NHG-grens lag. Volgens eiser valt de woning daarom niet onder de vergunningplicht. Op 9 december 2022, de datum waarop eiser alsnog een omzettingsvergunning heeft aangevraagd, was de WOZ-waarde van zijn woning € 361.000,-- (peildatum 1 januari 2022) terwijl de NHG-grenswaarde in 2022 op € 355.000,-- lag. Volgens eiser zou verweerder bovendien van de reële woningwaarde moeten uitgaan, niet van de vastgestelde WOZ-waarde.
5.3.
Volgens verweerder handelt eiser in strijd met bepalingen in de Huisvestingsverordening omdat hij zijn woning – zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde onder de NHG-kostengrens - heeft omgezet naar twee of meer onzelfstandige woonruimten, waarbij sprake is van bewoning door twee of meer personen terwijl de eigenaar ook in de woning woonachtig is.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1.
Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders woonruimte, behorend tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
6.2.
Op grond van artikel 2 van Pro de Huisvestingsverordening Deventer 2022 (de Huisvestingsverordening) is het verboden om zonder omzettingsvergunning - als bedoeld in artikel 21, eerste lid van de Huisvestingswet - in de gemeente Deventer een zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens om te zetten of omgezet te houden in twee of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door twee of meer personen, indien de eigenaar van de woning ook in die woonruimte woonachtig is.
Is sprake van één huishouden?
6.3.
Verweerder heeft naar aanleiding van klachten van omwonenden een handhavingscontrole laten uitvoeren op 23 mei 2022. Uit het proces-verbaal van bevindingen, naar aanleiding van die controle, blijkt het volgende.
6.3.1.
Op 23 mei 2022 stonden naast eiser nog drie andere personen op het adres ingeschreven: [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. Eiser was op het moment van de controle aanwezig. Hij vertelde de toezichthouders dat de bewoners de keuken, douche en toilet deelden. De toezichthouders hebben vastgesteld dat op de zolder twee kamers werden bewoond, door [naam 2] en door [naam 3]. In die kamers stonden onder meer een bed, een nachtkastje, een kledingkast, een bureau en stoelen. [naam 3] was aanwezig en bevestigde dat hij daar woonachtig was. Op de eerste verdieping waren drie kamers, waaronder een studeerkamer van [naam 2] en een kamer van [naam 4]. Aan de voorzijde van de woning bevond zich een kamer van eiser zelf. Verder was in de woning sprake van een badkamer, een toilet, een keuken en een woonkamer met drie banken, een salontafel en een televisie. De woonkamer was bij alle bewoners in gebruik.
6.4.
Op grond van artikel 1 van Pro de Huisvestingsverordening wordt onder ‘Huishouden’ verstaan: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woonruimte hebben en een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.
Onder ‘Onzelfstandige woonruimte’ wordt verstaan: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Onder ‘Kamerverhuurpand’ wordt verstaan: een gebouw of een deel van een gebouw waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan: drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woning, of twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woning.
6.5.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is sprake van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden wanneer men de bedoeling heeft om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Dit is in elk geval niet aan de orde als de bewoners in één pand samenwonen om de kosten te delen maar verder in materiële noch in immateriële aangelegenheden in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn [1] .
6.5.1.
Uit uitspraken van de Afdeling volgt verder dat in geval van de verhuur van kamers al snel mag worden aangenomen dat sprake is van onzelfstandige woonruimte. In een zaak die leidde tot een uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 was tijdens huisbezoek gebleken dat op de begane grond van de woning een man, op de eerste etage twee zussen en op de tweede etage nog twee andere personen woonachtig waren. De bewoners verklaarden allen een kamer te huren en gemeenschappelijk gebruik te maken van keuken, badkamer en toilet. Volgens de Afdeling volgde uit de feiten dat de woning werd bewoond door verscheidene personen die meerdere huishoudens vormden en die wezenlijke voorzieningen met elkaar moesten delen. De Afdeling oordeelde dat sprake was van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten [2] .
6.6.
Verweerder heeft bij de beoordeling van de vraag of sprake is een duurzaam, gemeenschappelijk, huishouden rekening gehouden met de factoren zoals vermeld in de (artikelsgewijze) toelichting op de artikelen 1 en 2 van de Huisvestingsverordening. Verweerder heeft daarbij onder meer relevant geacht:
dat elke bewoner een eigen huurovereenkomst heeft, waarbij elke bewoner huur betaalt voor zijn eigen kamer (en waarbij de bedragen verschillen);
elke bewoner een exclusief recht op een bepaalde kamer heeft;
dat de bewoners de huur afzonderlijk van elkaar kunnen opzeggen en dat een vrijgekomen kamer dan opnieuw kan worden verhuurd;
dat de bewoners beschikken over hun eigen inkomsten en die ook zelf beheren en
dat zij geen financiële of andere zorg dragen voor elkaar.
6.7.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder - gelet op de rechtspraak van de Afdeling en genoemde relevante factoren - ten aanzien van de wijze van bewoning terecht heeft geoordeeld dat van een gemeenschappelijke duurzame huishouding geen sprake is.
Daarbij heeft verweerder kunnen oordelen dat van een intentie om bestendig en voor onbepaalde tijd duurzame gemeenschappelijke huishouding te voeren niet is gebleken. Verweerder heeft daarbij rekening mogen houden met genoemde factoren, zoals het feit dat ieder lid van de woongroep een eigen huurcontract heeft en een exclusief recht op een eigen kamer. Ook konden zij zelfstandig over hun eigen inkomsten beschikken en deze beheren [3] .
6.8.
Dat de bewoners gemeenschappelijk gebruik maken van een aantal voorzieningen zoals de keuken, de badkamer en het toilet, elkaar helpen/verzorgen bij bijvoorbeeld ziekte, een huiskamer delen en hun gemeenschappelijke uitgaven regelen via een app als ‘Wie betaalt wat’, maakt in het licht van voornoemde factoren niet dat sprake is van een huishouden in de zin van artikel 1 van Pro de Huisvestingsverordening.
Is een vergunning vereist gezien de waarde van de woning?
7. Ten aanzien van de vraag of de situatie met het oog op artikel 2 van Pro de Huisvestingsverordening, de WOZ-waarde van de woning en de NHG-grenswaarde, vergunningsvrij is, is van belang dat in artikel 1 van Pro de Huisvestingsverordening staat dat als WOZ-waarde heeft gelden: de op grond van hoofdstuk IV van de Wet waardering onroerende zaken vastgestelde waarde van de onroerende zaak, geldend op het moment van de aanvraag.
7.1.
Op het moment dat eiser (alsnog) een omzettingsvergunning heeft aangevraagd, op 9 december 2022, was voor beoordeling van de aanvraag van belang de vastgestelde WOZ-waarde van de woning over 2022, bekendgemaakt in februari 2022. Die WOZ-waarde over 2022 heeft 1 januari 2021 als peildatum. Op dat moment gold een WOZ-waarde van
€ 280.000,--. De NHG-kostengrens in 2022 was € 355.000,--.
7.2.
De woning van eiser viel daarmee onder de categorie van woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens waarbij voor het omzetten of omgezet houden van zelfstandige woonruimte naar twee of meer onzelfstandige woonruimten op grond van de Huisvestingsverordening een omzettingsvergunning is vereist.
7.3.
Eiser is eigenaar van de woning waarin de overtreding is begaan en hij heeft als eigenaar de overtreding gepleegd. Eiser heeft het ook in zijn macht om de overtreding te beëindigen. Verweerder was daarom bevoegd om tegen eiser handhavend op te treden.
7.4.
De beroepsgrond slaagt gelet op het voorgaande niet.
Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien?
8. Eiser voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden, omdat dat in zijn geval onevenredig is. Eiser voert daartoe aan dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit veel impact hebben gehad op zijn woonsituatie en die van de overige bewoners. Eiser voert verder aan dat hij, door zijn woning te laten bewonen door een woongroep, juist bijdraagt aan een oplossing voor het probleem van het nijpende woningtekort. Verweerder zou in verband daarmee het gemeenschappelijk delen van een woning juist moeten toestaan.
8.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.2.
In geval van handhavend optreden mogen, gezien de werking van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
8.3.
Eiser heeft gehandeld in strijd met bepalingen in de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening Deventer 2022 door mogelijk te maken dat meerdere onzelfstandige huishoudens gebruik maken van zijn woning zonder dat hij daarvoor over een omzettingsvergunning heeft beschikt. Deze overtreding is niet ‘van een geringe aard en ernst’.
8.4.
Het feit dat verweerder mogelijk andere regels hanteert dan de regels die gelden in een stad als Utrecht of Amsterdam maakt niet dat het besluit of het beleid van verweerder niet geschikt, niet noodzakelijk en/of onevenwichtig is. De situatie met betrekking tot het woningtekort en de samenstelling van inwoners is in elke gemeente anders, wat verschillen kan opleveren op het gebied van lokale wet- en regelgeving. De rechtbank kan verweerder volgen waar hij stelt dat het gevoerde beleid hiermee samenhangt.
8.5.
De rechtbank begrijpt dat de gevolgen van het handhavingsbesluit veel impact hebben op de woonsituatie van eiser en de overige bewoners. Naar het oordeel van de rechtbank is echter geen sprake van een situatie waarbij handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder had moeten afzien van handhaving.
8.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft.
Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Huisvestingswet.
Hoofdstuk 4. Wijzigingen in de woonruimtevoorraad.
Artikel 21.
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
(…)
(…)
van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
van onzelfstandige in zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
tot twee of meer zelfstandige woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
3. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of c, slechts wordt afgegeven voor een in die huisvestingsverordening aangegeven termijn. Na afloop van de termijn vervalt de vergunning van rechtswege.
Huisvestingsverordening Deventer 2022.
Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro.
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
wet: de Huisvestingswet 2014;
eigenaar: als bedoeld in artikel 23 van Pro de wet;
huishouden: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woonruimte hebben en een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren;
woonruimte: de woonruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder i, van de wet;
onzelfstandige woonruimte: de woonruimte welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;
wezenlijke voorzieningen: ruimten, opstelplaatsen, aansluitingen, installaties, apparatuur en dergelijke die gebruikt kunnen worden door bewoners van twee of meer onzelfstandige woonruimtes;
omzettingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder c, van de wet;
Woz-waarde: de op grond van hoofdstuk IV van de Wet waardering onroerende zaken vastgestelde waarde van de onroerende zaak, geldend op het moment van de aanvraag;
NHG-kostengrens: de kostengrens voor woningen zonder energiebesparende voorzieningen, zoals opgenomen in de Voorwaarden en Normen van Nationale Hypotheek Garantie;
kamerverhuurpand: gebouw of een deel van een gebouw waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan:
o drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woning, of
o twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woning.
Artikel 2 Omzetten Pro van woonruimte.
Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 21, eerste lid van de wet, in de gemeente Deventer een zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens om te zetten of omgezet te houden:
in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de betreffende woonruimte, of
in twee of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning plaatsvindt door twee of meer personen, indien de eigenaar tevens woonachtig is in de betreffende woonruimte.