Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/725 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, beide uit Nijmegen, eisers (gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[bedrijf] B.V.uit [vestigingsplaats] ( [bedrijf] ) (gemachtigde: ing. B.H. Wopereis).
[bedrijf] B.V.uit [vestigingsplaats] ( [bedrijf] ) (gemachtigde: ing. B.H. Wopereis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van het college om de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het bedrijf van [bedrijf] (de natuurvergunning) gedeeltelijk in te trekken.
1.1.
Eisers hebben het college verzocht om de natuurvergunning voor het bedrijf van [bedrijf] gedeeltelijk in te trekken. In een besluit van 15 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft het college dit verzoek afgewezen.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] namens het college, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van [bedrijf] . Op de zitting is afgesproken dat [bedrijf] na de zitting kadastrale informatie aan de rechtbank zal toesturen waaruit blijkt op welk moment zij het bedrijf heeft overgenomen. De andere partijen hebben aangegeven dat de rechtbank hen geen gelegenheid hoeft te geven om op deze nadere informatie te reageren. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
1.4.
[bedrijf] heeft de rechtbank na de zitting de genoemde kadastrale informatie toegestuurd. De rechtbank heeft deze informatie doorgestuurd naar de andere partijen en heeft daar rekening mee gehouden bij de beoordeling van het beroep. De rechtbank heeft in deze nadere informatie geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of het college mocht weigeren om de natuurvergunning gedeeltelijk in te trekken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn [1] (Hrl). De rechtbank geeft het college de gelegenheid om dit gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
4.1.
Op het perceel [adres] (het perceel) is een veehouderij gevestigd (de veehouderij). De veehouderij, die werd geëxploiteerd door de [de maatschap] (de maatschap), ligt op een afstand van ongeveer 5,8 kilometer van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden-Reggegebied (het Natura 2000-gebied).
4.2.
Voor de veehouderij is op 11 januari 2010 een vergunning verleend ingevolge de Wet milieubeheer. Op grond van deze vergunning mogen binnen het bedrijf 2.936 vleesvarkens worden gehouden in stallen met verschillende emissiearme stalsystemen (D3.2.9, D3.2.8 en D3.2.6.2.1) en tevens 97 stuks vrouwelijk jongvee, 137 melkkoeien en 3 paarden in stallen met reguliere stalsystemen.
4.3.
Bij besluit van 28 september 2016 heeft het college aan de maatschap een natuurvergunning verleend voor het houden van dezelfde aantallen vleesvarkens, vrouwelijk jongvee, melkkoeien en paarden in dezelfde staltypen als is vergund in de milieuvergunning van 2010. Deze aantallen dieren zijn groter dan de aantallen die in 2014 feitelijk werden gehouden. Daarom heeft het college bij het verlenen van de natuurvergunning toepassing gegeven aan het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) en is ontwikkelruimte toegekend. Deze natuurvergunning is onherroepelijk.
4.4.
In oktober 2021 heeft [bedrijf] de veehouderij overgenomen van de maatschap en heeft zij de varkenstak voortgezet en de melkrundveetak feitelijk gestaakt. Het is de bedoeling van [bedrijf] om twee voormalige koeienstallen te slopen en te vervangen door een nieuwe varkensstal met een emissiearm stalsysteem en om één voormalige koeienstal om te bouwen naar een varkensstal met een emissiearm stalsysteem. [bedrijf] wil in de nieuwe varkensstallen 2.248 extra vleesvarkens gaan houden. Ook wil [bedrijf] een deel van de bestaande varkensstallen voorzien van nieuwe emissiearme stalsystemen. Voor de gewenste (aangepaste) bedrijfsopzet heeft [bedrijf] bij het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen een omgevingsvergunning aangevraagd. Ook heeft [bedrijf] daarvoor een natuurvergunning aangevraagd. In deze aanvraag wordt ten aanzien van de stikstofemissie van de veehouderij uitgegaan van intern salderen. Er zijn nog geen besluiten genomen op deze aanvragen.
4.5.
Bij brief van 29 augustus 2022 hebben eisers (en een aantal omwonenden van de veehouderij) het college verzocht om met toepassing van artikel 5.4, eerste lid, onder c of d, of tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) de natuurvergunning in te trekken voor zover deze ziet op de melkrundveetak van de veehouderij. In het bestreden besluit heeft het college dit geweigerd. Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Welk recht is in deze zaak van toepassing?
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Aanvullingswet natuur Ow in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wnb, waartegen beroep openstaat, is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Ow, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de deze wet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek tot intrekking van de natuurvergunning is een aanvraag om een besluit op grond van de Wnb waartegen beroep openstaat. Deze aanvraag is gedaan op 29 augustus 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Had het college de natuurvergunning gedeeltelijk moeten intrekken?
6.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat het college de natuurvergunning gedeeltelijk had moeten intrekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, c of d, of tweede lid, van de Wnb. Volgens eisers heeft het college onvoldoende onderzocht of er aanleiding bestond om de vergunning in te trekken.
6.1.1.
Zij voeren aan dat er al vele decennia excessieve stikstofschade optreedt bij wettelijk beschermde natuurwaarden en dat een spoedige reductie noodzakelijk is. Zij stellen dat tot nu toe geen concrete maatregelen zijn genomen om die reductie te realiseren. Zij zijn van mening dat prioriteit moet worden gegeven aan het tegengaan van het opvullen van vergunde latente ruimte. Zij stellen dat in dit geval sprake is van latent vergunde koeienstallen, omdat de melkrundveetak feitelijk is beëindigd. Volgens eisers kan niet worden toegestaan dat de emissies van deze bedrijfstak door intern salderen herleven.
6.1.2.
Ook voeren eisers aan dat het college de natuurvergunning gedeeltelijk had moeten intrekken, omdat de bedrijfsvoering is vergund met toepassing van het PAS, terwijl het PAS is gebaseerd op een ondeugdelijke passende beoordeling. Daardoor is niet de vereiste zekerheid gegeven dat de bedrijfsvoering niet zal leiden tot negatieve effecten voor het Natura 2000-gebied. Zij hebben daarbij verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 10 november 2022 in de zaak AquaPri. [2] Volgens eisers had het college in dit kader moeten onderzoeken of artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, c of d, van de Wnb een grondslag biedt voor het intrekken van de natuurvergunning.
6.1.3.
Eisers betwisten het standpunt van het college dat een stikstofdepositie van 0,76 mol per hectare per jaar (N/ha/jr) een geringe depositie is. Verder voeren zij aan dat deze depositie alleen de stalemissies betreft en niet de emissies van de opslag en het uitrijden van koeienmest. Ook voeren zij aan dat bijna alle deposities gering zijn en dat de essentie van het stikstofprobleem ligt in cumulatie van talloze stikstofbronnen.
6.1.4.
Verder voeren eisers aan dat het college ten onrechte de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied niet in zijn overwegingen heeft betrokken. Zij wijzen er bijvoorbeeld op dat uit de gebiedsanalyse van het Natura 2000-gebied blijkt dat de stikstofdepositie in de referentiesituatie (2014) de kritische depositiewaarde (kdw) voor de habitattypen “actieve hoogvenen” en “heischrale graslanden” met 70 mol N/ha/jr overschrijdt tot meer dan tweemaal de kdw.
6.1.5.
Eisers stellen zich op het standpunt dat het college de weigering om de natuurvergunning gedeeltelijk in te trekken niet kon baseren op het Provinciaal Programma Landelijk Gebied (PPLG), omdat dit geen beleidsplan is waarin concrete en vaststaande maatregelen zijn voorgeschreven die de noodzakelijke depositiereductie zeker stellen. Eisers voeren aan dat het college geen intrekkingsbeleid heeft vastgesteld, waarin bijvoorbeeld is aangegeven bij welke afstand tot een Natura 2000-gebied en/of welke emissieomvang de natuurvergunning voor een bedrijf wordt ingetrokken. Volgens eisers is dit op zich al voldoende reden om het bestreden besluit te vernietigen.
6.2.
Het college stelt zich in verweer op het standpunt dat artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c en d, en tweede lid, van de Wnb niet nopen tot het intrekken van de natuurvergunning en dat daarom van die intrekking mocht worden afgezien. Daarbij acht het college van belang dat geen sprake is van latente ruimte, zoals eisers stellen, maar van een bedrijf in een overgangsfase. Het college erkent dat een natuurvergunning moet worden ingetrokken als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Het college erkent ook dat het houden van melkvee zorgt voor stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied, dat in dit gebied overbelaste stikstofgevoelige habitats aanwezig zijn en daarnaast dat dit gebied in 2030 nog altijd overbelast zal zijn en dat alleen generieke maatregelen niet voldoende zullen zijn om dit te voorkomen. Daarom moeten volgens het college passende maatregelen worden getroffen. Het college is van mening dat dit inmiddels gebeurt en dat het daarom niet nodig is om de natuurvergunning gedeeltelijk in te trekken.
6.2.1.
In het bestreden besluit heeft het college hiertoe aangevoerd dat in januari 2023 een eerste versie van het PPLG is vastgesteld en dat dit duidelijkheid moet geven over de maatregelen die zullen worden getroffen om de natuurdoelen te behalen. Onderdeel van het PPLG is een gecombineerde aanpak. Dit is een sector- en provinciebrede denklijn van doelen, maatregelen en instrumenten die moet leiden tot een toekomstbestendige agrarische sector in balans met natuur en milieu. Volgens het college zal een doorvertaling van de opgaven naar gebieden volgen. Op basis van generiek beleid én gebiedsgerichte maatregelen wordt in gebiedsprocessen uitgewerkt hoe de benodigde reductie wordt bereikt. Daarmee wordt ook duidelijk wat het PPLG betekent voor individuele bedrijven. De contouren van het programma zijn vastgesteld. Voor de intensieve veehouderij bevat de eerste versie van het PPLG nog geen ruimtelijk beleid. Voor deze sector zal vooralsnog vooral generiek beleid (spoor bedrijfsgerichte maatregelen) moeten bijdragen aan de stikstofreductie, bijvoorbeeld door het gebruik van de meest duurzame stalaanpassingen en -technieken. Het Rijk heeft de invoering van strengere emissie-eisen voor stallen reeds aangekondigd. Daarnaast is de verwachting dat een deel van de bedrijven zal stoppen. Op de zitting heeft het college aangegeven dat nog geen aanvullende gebiedsgerichte maatregelen zijn genomen, dat aan een nieuwe versie van het PPLG wordt gewerkt en dat de verwachting is dat deze nieuwe versie begin 2025 in werking zal treden. Het is de ambitie dat deze versie veel concreter zal zijn dan de eerste versie.
6.2.2.
Verder heeft het college erop gewezen dat de veehouderij op een ruime afstand van 5,8 kilometer van het Natura 2000-gebied ligt en dat de melkveetak zorgt voor een depositie van maximaal 0,76 mol N/ha/jr. Volgens het college volgt hieruit dat de gevraagde intrekking slechts een zeer gering effect zou hebben en niet binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan leiden. Daarbij komt dat er ook andere bedrijven zijn in of rondom het Natura 2000-gebied die voor stikstofdepositie (dreigen te) zorgen, zodat er ook andere passende maatregelen mogelijk zijn. Het willekeurig intrekken van natuurvergunningen past volgens het college niet binnen de gebiedsgerichte aanpak van het PPLG.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Zij zal dit hierna uitleggen.
6.3.1.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl zijn lidstaten verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen (hierna: verslechteringen of verstoringen) te voorkomen. Het Hof heeft in een arrest van 14 januari 2016 geoordeeld dat de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen beschikken over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten te beoordelen welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen dreigen. [3]
6.3.2.
Op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb moet het college een natuurvergunning intrekken of wijzigen als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Het feit dat een natuurvergunning onherroepelijk is, wil niet zeggen dat de intrekking daarom niet als passende maatregel kan worden aangemerkt.
6.3.3.
Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dan kan dat een passende maatregel zijn. Omdat het college beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen of verstoringen te voorkomen, zal het als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet het college de natuurvergunning intrekken of wijzigen. Het college zal in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning inzichtelijk moeten maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als het college de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan dient het college inzichtelijk te maken dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking of wijziging van de natuurvergunning geen deel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. Het is daarvoor niet noodzakelijk, zoals eisers stellen, dat het college een beleidsplan vaststelt voor intrekking van natuurvergunningen.
6.3.4.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft geoordeeld geldt bij de beoordeling van een intrekkingsverzoek het volgende. Bij een verzoek tot intrekking of wijziging van een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, is het volgende van belang. De te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar de hoge stikstofbelasting leidt tot verslechtering van natuurwaarden zijn passende maatregelen nodig die onder meer gericht zijn op de daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Het college kan, als het niet voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het college dient inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden. [4]
6.3.5.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de kdw van het Natura 2000-gebied wordt overschreden voor (in ieder geval) de habitattypen “heischrale graslanden” en “actieve hoogvenen”. Ook is niet in geschil dat de vergunde activiteit (de melkrundveetak van het bedrijf) leidt tot een toename van stikstofdepositie op het al stikstofoverbelaste Natura 2000-gebied met als gevolg een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor dat gebied. Dit betekent dat passende maatregelen moeten worden getroffen om die verslechtering of significante verstoring van deze habitattypen te voorkomen. Daarom moest het college naar aanleiding van het verzoek van eisers beoordelen of de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning nodig was ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl.
6.3.6.
Naar het oordeel van de rechtbank is het antwoord op de vraag of in dit geval sprake is van latente ruimte – daargelaten wat daar precies onder moet worden verstaan – niet van doorslaggevend belang in het kader van de beoordeling of het college het verzoek tot het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning mocht afwijzen. Daarom zal de rechtbank in het midden laten of sprake is van latente ruimte.
6.3.7.
De rechtbank constateert dat het college in de motivering van de weigering om de natuurvergunning gedeeltelijk in te trekken een grote rol toekent aan de rechtszekerheid die de onherroepelijke natuurvergunning meebrengt en aan de – naar zijn mening – geringe stikstofreductie die de intrekking zal opleveren. De rechtbank merkt hierover op dat de rechtszekerheid van de vergunninghouder een rol kan spelen bij de keuze van de te treffen maatregelen, maar dat deze rechtszekerheid de invulling van de beoordelingsruimte van het college niet begrenst. Dat het college het intrekken van de vergunning niet effectief en proportioneel vindt, neemt niet weg dat het college moet onderbouwen welke passende maatregelen wel worden genomen voor het Natura 2000-gebied. De omvang van de afname van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied die kan worden behaald met de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning kan een rol spelen bij de keuze of uitvoering wordt gegeven aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl door deze intrekking of door andere passende maatregelen. De enkele omstandigheid dat de stikstofdepositie van een project relatief beperkt is, is op zich echter onvoldoende reden om niet te kiezen voor de (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning voor dat project. Daarbij is van belang dat de te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten (bronnen). [5]
6.3.8.
De rechtbank is van oordeel dat het arrest van het Hof in de zaak AquaPri geen rol speelt in het kader van het verzoek tot gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning, omdat dit arrest gaat over een andere, niet vergelijkbare situatie. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl wordt voor elk project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Voor zo’n project wordt alleen toestemming verleend als uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
In het arrest in de zaak AquaPri heeft het Hof geoordeeld dat, als de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de vergunning voor een project niet voldeed aan de eisen van artikel 6, derde lid, van de Hrl en die vergunning de voortzetting van dat project bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen, voorafgaand aan het verlenen van deze nieuwe vergunning, een nieuwe passende beoordeling moet worden gemaakt die wel voldoet aan de vereisten van die bepaling.
In dit geval is geen sprake van (een verzoek tot) het verlenen van een nieuwe vergunning of andere vorm van toestemming, maar van een verzoek tot het gedeeltelijk intrekken van een bestaande vergunning. Daarom speelt artikel 6, derde lid, van de Hrl en de uitleg die het Hof daaraan heeft gegeven in deze procedure geen rol.
Dit laat overigens onverlet dat de vraag of de natuurvergunning destijds is verleend in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Hrl een rol kan spelen bij de keuze tussen het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning en andere passende maatregelen. [6]
6.3.9.
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit niet inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen anders dan gedeeltelijke intrekking van deze natuurvergunning binnen een afzienbare termijn uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. Het college verwijst in het bestreden besluit in het algemeen naar het PPLG. Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de maatregelen die daarin worden genoemd niet aan de in 6.3.3. en 6.3.4. beschreven eisen. In het PPLG worden niet of nauwelijks concrete maatregelen beschreven. Het college heeft met de enkele verwijzing naar het PPLG onvoldoende inzicht gegeven in de maatregelen die (zullen) worden getroffen en de effecten die deze maatregelen (zullen) hebben voor het Natura 2000-gebied. Ook heeft het college niet inzichtelijk gemaakt binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze tot resultaten zullen leiden voor dit gebied. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college ook met de nadere motivering die is gegeven in het verweerschrift en op de zitting onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Zij zal dit hierna uitleggen.
6.4.1.
In het verweerschrift heeft het college aangevoerd dat het kabinet een maatregelenpakket heeft vastgesteld dat is gericht op een structurele aanpak en reductie van stikstof. Dit is verankerd in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering 2022-2035 (PSN) dat op 16 december 2022 is vastgesteld. In het PSN zijn de meest recente wetenschappelijke inzichten over stikstofreductie weergegeven en is aangegeven dat als gevolg van vaststaand en voorgenomen beleid in 2030 een reductie van circa 120 mol N/ha/jr wordt bereikt. Uit een doorrekening van het PBL in samenwerking met TNO, CE-Delft en het RIVM volgt dat de potentiële stikstofreductie van de bronmaatregelen van het structurele pakket valt binnen een bandbreedte van 103-180 mol N/ha/jr in 2030. Uit de Natuurdoelanalyse van het Natura 2000-gebied volgt volgens het college dat deze reductie ook goed te zien is in de depositiedaling op de door eisers genoemde habitattypen “heischrale graslanden” en “actieve hoogvenen” in het Natura 2000-gebied. De bronmaatregelen van het PSN zijn in uitvoering. Onderdeel van deze maatregelen zijn de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijen (Lbv) en de aanpak piekbelasting, via onder meer de Lbv-plus. De Lbv en Lbv-plus zijn sinds 3 juli 2023 opengesteld. Op 31 januari 2024 hadden in totaal 1.268 veehouders daarvoor een aanvraag ingediend en 188 van die aanvragen zijn ingediend door veehouders uit Overijssel. De Lbv was op dat moment al gesloten, maar de Lbv-plus stond nog open voor inschrijving tot 5 april 2024. Voor de Lbv waren op dat moment 216 aanvragen ingediend, waarvan er 213 (ongeveer 99%) zijn toegewezen. In die gevallen is een subsidiebeschikking genomen. Vervolgens moet binnen zes maanden een overeenkomst worden getekend, waarna de veehouder binnen twaalf maanden zijn veehouderij moet beëindigen. Op 31 januari 2024 waren al 52 overeenkomsten ondertekend. Op de zitting heeft het college daaraan toegevoegd dat 92 van de Overijsselse bedrijven die zich hebben aangemeld voor de Lbv en Lbv-plus zijn gevestigd binnen 25 kilometer van het Natura 2000-gebied en dat er, uitgaande van een toewijzing van 99% van de aanvragen, van kan worden uitgegaan dat ongeveer 92 van die bedrijven een overeenkomst zullen sluiten en binnen twaalf maanden daarna zullen stoppen.
6.4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank zouden de Lbv en Lbv-plus mogelijk kunnen worden aangemerkt als passende maatregelen, omdat daarmee mogelijk uitvoering kan worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied binnen een afzienbare termijn. De rechtbank is echter van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat dit inderdaad het geval is, omdat het college zijn motivering onvoldoende heeft toegespitst op het Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de getroffen maatregelen ervoor zorgen dat er geen verslechteringen of verstoringen optreden van de habitats en soorten in het Natura 2000-gebied, zoals artikel 6, tweede lid, van de Hrl eist. De rechtbank begrijpt uit wat het college heeft aangevoerd dat hij erkent dat een daling van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied is vereist, maar het college geeft over die daling geen nadere informatie en dus kan niet worden getoetst of de passende maatregelen voldoende zijn.
6.4.3.
Het college heeft aangegeven hoeveel bedrijven zich hebben aangemeld voor de Lbv en Lbv-plus, hoeveel van die aanmeldingen zijn geaccepteerd en in hoeveel gevallen al een overeenkomst is gesloten. Ook heeft het college aangegeven hoeveel van de aangemelde bedrijven zijn gevestigd in een straal van 25 kilometer van het Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarmee niet inzichtelijk gemaakt wat de effecten van de Lbv en Lbv-plus voor het Natura 2000-gebied zullen zijn, noch binnen welke termijn deze effecten verwacht kunnen worden. Uit de omstandigheid dat een bedrijf binnen 25 kilometer van een Natura 2000-gebied ligt, kan niet worden afgeleid dat dit bedrijf leidt tot (significante) stikstofdepositie op dat gebied en dus ook niet dat de beëindiging van dat bedrijf bijdraagt aan de uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Het college heeft niet concreet aangegeven op welke afstand van het Natura 2000-gebied de bedrijven liggen en ook niet of deze bedrijven stikstofdepositie op dat gebied veroorzaken en, zo ja, hoeveel. Ook heeft het college niet aangegeven hoeveel van de aanvragen van deze bedrijven zijn toegewezen en met hoeveel van deze bedrijven al een overeenkomst is gesloten.
6.4.4.
Het college heeft op de zitting aangevoerd dat een megabedrijf dat zorgt voor een stikstofdepositie van 83 mol en dat invloed heeft op dezelfde hexagonen als het bedrijf van [bedrijf] zal worden beëindigd. Het college heeft deze mededeling niet geconcretiseerd of met stukken onderbouwd. Daardoor is niet duidelijk in welk stadium deze mogelijke bedrijfsbeëindiging zich bevindt, hoe zeker deze is, wanneer deze zal plaatsvinden en wanneer deze effecten zal hebben voor het Natura 2000-gebied.
Conclusie en gevolgen
7. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit op het verzoek, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet het college alsnog inzichtelijk maken dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Het college moet daarbij in acht nemen wat de rechtbank hiervoor in 6.3.8., 6.3.9., 6.4.2., 6.4.3. en 6.4.4. heeft overwogen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
8. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel – ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken – zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [7]
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Habitatrichtlijn (Hrl)
artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2 De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3 Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Wet natuurbescherming (Wnb)
artikel 5.4
1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
[…];
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
2 Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
[…].