Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2058
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [vestigingsplaats], vertegenwoordigd door [naam], eiser
(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder
(gemachtigde: C. Migchielsen).
Inleiding.
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser gericht tegen een dwangsombesluit. Met het besluit van 23 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast om uiterlijk 1 mei 2023 te voldoen aan de twee lasten in dat dwangsombesluit, met betrekking tot buitenopslag van hout en bouwmaterialen. Verweerder heeft aan elke last afzonderlijk een dwangsom verbonden van € 7.500,- .
1.1.
Met een besluit van 31 augustus 2023 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is verweerder bij het primaire besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Eiser is eigenaar van een perceel, kadastraal bekend als [locatie], en plaatselijk bekend als: [adres] (het perceel).
2.2.
In 2019 is sprake geweest van herziening van het bestemmingsplan in verband met de oprichting van een houtzagerij op het perceel. Het nieuwe bestemmingsplan is vastgesteld op 8 juli 2019 en heet ‘Tubbergen [adres]’ (het bestemmingsplan [adres]). Verweerder heeft aan eiser op 16 september 2019 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een bedrijfshal.
2.3.
Het voorste deel van het perceel valt onder het bestemmingsplan [adres]. Dit geldt onder meer voor het deel waarop de bebouwing staat, de buitenruimte vóór de bestaande gebouwen en het voorste deel van een verhard terrein achter een opslaghal. Op grond van het bestemmingsplan heeft dit deel van het perceel, voor zover relevant, de enkelbestemming ‘Agrarisch-1’.
2.3.1.
Op grond van artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan [adres] zijn de voor ‘Agrarisch-1’aangewezen gronden, voor zover van belang, bestemd voor:
a. het agrarisch gebruik en
b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", alsmede voor een houtzagerij, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf uitgesloten - zaagactiviteiten en houtbewerking" geen zaagactiviteiten en/of houtbewerking is toegestaan.
Op grond van artikel 3.4.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met de bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 3.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor planologische medewerking is verleend. Op grond van artikel 3.4.1, aanhef en onder h, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden voor buitenopslag ten behoeve van een houtzagerij.
2.4.
Het overige deel van het perceel valt onder het bestemmingsplan ‘Tubbergen, Buitengebied 2016’(het bestemmingsplan Buitengebied). Dit geldt onder meer voor het achterste deel van het verharde terrein achter de opslaghal en een weiland daarachter. Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied heeft dit deel van het perceel de enkelbestemming ‘Agrarisch-1’.
2.4.1.
Op grond van artikel 4.1 van de planregels van dit bestemmingsplan zijn de voor “Agrarisch -1” aangewezen gronden (voor zover relevant) bestemd voor
a. het agrarisch gebruik en
b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, ter plaatse van de aanduiding “bouwvlak” (…) alsook in ondergeschikte mate, voor:
1. opslag, ter plaatse van de aanduiding "opslag"; (…)
5. een houtbewerkingsbedrijf, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - houtbewerkingsbedrijf"; (…) en
14. een meubelmakerij, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - meubelmakerij" (…).
Op grond van artikel 4.4.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 4.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor planologische medewerking is verleend.
2.5.
Nadat toezichthouders tijdens een controle op 14 december 2022 hebben vastgesteld dat sprake was van overtreding van de regels van de bestemmingsplannen heeft verweerder aan eiser met het primaire besluit de volgende twee lasten opgelegd:
Met betrekking tot de buitenopslag ten behoeve van de houtzagerij(last 1):
Eiser moet uiterlijk 1 mei 2023 het gebruik van de gronden voor de buitenopslag ten behoeve van de houtzagerij beëindigen en beëindigd houden. Indien niet tijdig volledig is voldaan aan de last moet eiser een dwangsom ter hoogte van € 7.500,- ineens betalen.
Met betrekking tot de opslag van bouwmaterialen(last 2):
Eiser moet uiterlijk 1 mei 2023 het gebruik van de gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouw- en gebruiksactiviteiten en werken en werkzaamheden beëindigen en beëindigd houden. Wanneer eiser niet tijdig volledig voldoet aan de last moest hij een dwangsom ter hoogte van € 7.500,- ineens betalen.
2.6.
Verweerder had eerder aan eiser met een dwangsombesluit van 5 november 2020 al dezelfde lasten opgelegd. Aan de lasten was toen telkens een dwangsom van € 5.000,- verbonden. Eiser heeft tegen dit dwangsombesluit bezwaar en beroep ingesteld. De rechtbank Overijssel heeft bij uitspraak van 7 juni 2022 het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij voor de bezwaarfase geen kostenvergoeding is toegekend [1] . Eiser heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Ten tijde van de zitting in onderhavige zaak was in het hoger beroep nog geen uitspraak gedaan.
Verweerder is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder het nieuwe dwangsombesluit - met de twee lasten – terecht aan eiser heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank beoordeelt daarbij ook, onder meer, of de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom redelijk zijn.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het nieuwe dwangsombesluit terecht aan eiser heeft opgelegd. De rechtbank acht de duur van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom niet onredelijk.
3.2.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Heeft eiser een overtreding begaan?
4. Eiser betwist dat hij een overtreding heeft begaan. Volgens eiser staat in het nieuwe dwangsombesluit niet welke wettelijke bepaling(en) hij zou hebben overtreden en is van een overtreding ook geen sprake. De in last 2 genoemde opslag van (bouw-)materialen is bovendien van slechts tijdelijke aard en nodig voor de bouw van de hal.
4.1.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een last onder dwangsom alleen aan de overtreder worden opgelegd. Onder ‘overtreder’ wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb).
4.2.
In het primaire besluit staat onder het kopje ‘Welke wet- en regelgeving wordt overtreden?’ (pagina 2 en 3), verkort weergegeven, het volgende.
Ten aanzien van last 1:
Op het terrein ligt opslag ten behoeve van de houtzagerij. Een deel van de opslag is gelegen binnen het bestemmingsplan ‘Tubbergen, [adres]’. Een deel van deze opslag is gelegen in het bestemmingsplan ‘Tubbergen, Buitengebied 2016’.
Uit het controlerapport van 14 december 2022 blijkt dat de controleurs tijdens hun controle op 14 december 2022 hebben geconstateerd dat rechts naast de bedrijfshal boomstammen waren opgeslagen en links van de hal pallets met stenen en andere (bouw-)materialen.
Mede vanwege de hoeveelheid en het formaat van de grondstoffen alsmede de situering daarvan heeft verweerder geconcludeerd dat dit opslag ten behoeve van de houtzagerij betreft. Het gebruik van het perceel voor de buitenopslag ten behoeve van de houtzagerij is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 3.4.1, onder h, van het bestemmingsplan [adres] en artikel 4.4.1, onder a, van het bestemmingsplan Buitengebied. Door het gebruik van de gronden voor de buitenopslag ten behoeve van de houtzagerij wordt artikel 2.1, onder c van de Wabo in samenhang met artikel 3.4.1 onder h van het bestemmingsplan [adres] en artikel 4.4.1 onder a van het bestemmingsplan Buitengebied overtreden.
Ten aanzien van last 2:
Uit het controlerapport van 14 december 2022 blijkt dat op het verharde gedeelte achter de hal (bouw-)materialen zijn opgeslagen, voornamelijk stenen, planken, dakpannen.
De gronden onder deze opslag van bouwmaterialen achter de opslaghal vallen onder het bestemmingsplan Buitengebied en hebben als bestemming ‘Agrarisch-1’. (..)
Dit betekent dat wordt gehandeld in strijd met artikel 51.1 onder c van het bestemmingsplan, waarin staat dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in ieder geval wordt gerekend het gebruik en laten gebruiken van de gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouw- en gebruiksactiviteiten en werken en werkzaamheden.
Door de opslag van (bouw-) materialen in het weiland wordt gehandeld in strijd met artikel 2.1., eerste lid, onder c van de Wabo in samenhang met artikel 51.1 onder c van het bestemmingsplan Buitengebied.
4.3.
Daarmee staat in het dwangsombesluit, anders dan eiser stelt, duidelijk welke planregels van toepassing zijn en welke bepalingen zijn overtreden.
4.4.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat ‘de opslag van (bouw-)materialen’ slechts van tijdelijke aard was en nodig voor de bouw van het pand overweegt de rechtbank als volgt.
4.4.1.
Bij het controlerapport van 14 december 2022 zijn als bijlagen gevoegd een plattegrond van het perceel met daarop aangegeven wélke plekken vallen onder het bestemmingsplan [adres] en wélke onder het bestemmingsplan Buitengebied alsook 8 fotobladen met in totaal 16 foto’s van de aangetroffen buitenopslag.
4.4.2.
Blijkens het controlerapport en de bijgevoegde fotobladen stond een deel van de bouwmaterialen aan de linkerzijde van de hal opgeslagen: pallets met stenen en andere (bouw-)materialen. Dit bleek buitenopslag te zijn ten behoeve van de houtzagerij. Deze buitenopslag was in strijd met artikel 3.4.1., onder h, van het bestemmingsplan [adres].
4.4.3.
De buitenopslag van andere bouwmaterialen (voornamelijk stenen, planken, dakpannen), aangetroffen op het verharde gedeelte achter de hal, bevond zich op grond gelegen binnen het bestemmingsplan Buitengebied.
Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat opslag van deze (bouw-)materialen nog altijd noodzakelijk was in verband met de bouw van het pand en van slechts tijdelijke of korte duur. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit een controlerapport van 3 augustus 2022, aanwezig in het dossier, blijkt dat ook toen al links naast de hal van de houtzagerij pallets stonden met stenen en andere bouwmaterialen en, op het verharde deel achter de hal, bouwmaterialen bestaande uit stenen, planken en dakpannen. Op grond van die controle is toen geconcludeerd dat eiser niet aan de (eerdere) last onder dwangsom had voldaan. Gezien het ruime tijdsverloop volgt de rechtbank verweerder in diens standpunt dat het hier niet gaat om tijdelijke opslag en dat deze opslag inmiddels verwijderd had moeten zijn.
4.5.
Deze beroepsgrond slaagt gelet hierop niet.
Heeft verweerder voldoende onderzocht of legalisatie mogelijk is?
5. Volgens eiser heeft verweerder ten aanzien van last 1 (de houtopslag) niet (voldoende) onderzocht of legalisatie mogelijk was.
5.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2.
Het dwangsombesluit is opgelegd in verband met de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), dat bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is, om in zo’n geval concreet zicht op legalisatie te kunnen in ieder geval een (ontvankelijke) aanvraag voor afwijkend gebruik vereist [2] .
5.2.1.
Verweerder heeft eiser in het primaire besluit laten weten dat, en waarom, legalisatie van de buitenopslag van hout niet de mogelijkheden behoort. In het besluit staat duidelijk dat het bestemmingsplan geen mogelijkheden biedt om van de omgevingsvergunning af te wijken, ook omdat anders sprake zou zijn van een ongewenste ontwikkeling.
Verweerder voert beleid waarbij buitenopslag alleen onder strikte voorwaarden is toegestaan. Verweerder hanteert bij zijn beleid de beleidsregeling ‘Buitengebied met kwaliteit’. Op grond van artikel 4.5 lid 5 van deze regeling is bedrijfsmatige buitenopslag van goederen of andere bedrijfsmatige activiteit buiten de gebouwen alleen toegestaan in ondergeschikte mate. Bovendien moet de buitenopslag dan aantoonbaar noodzakelijk zijn voor de aard van de bedrijvigheid. Buitenopslag mag niet een substantieel onderdeel vormen van de bedrijfsvoering, geen oppervlakte beslaan van meer dan 200 m2 en moet landschappelijk goed kunnen worden ingepast. Verweerder acht de overtredingen in het licht van deze criteria vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar. Verweerder heeft eiser laten weten dat voor zicht op legalisatie bovendien sprake zou moeten zijn van, ten minste, een ontwerpbesluit(plan) dat ter inzage is gelegd terwijl daarvan geen sprake is.
5.3.
Nu verweerder voldoende heeft onderzocht of legalisatie mogelijk is en reeds in een vroeg stadium, met heldere motivering, aan eiser heeft laten weten daarvoor geen mogelijkheden te zien, is van een concreet zicht op legalisatie geen sprake.
5.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder aan de last een onredelijke begunstigingstermijn verbonden?
6. Eiser voert aan dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is en niet in redelijke verhouding staat tot de (vermeende) overtredingen. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
6.1.
Verweerder heeft aan de lasten onder 1 en 2 een begunstigingstermijn verbonden tot 1 mei 2023; een begunstigingstermijn van (ruim) twee maanden.
6.2.
Eiser heeft in het aanvullend bezwaarschrift van 8 mei 2023 verzocht om de begunstigingstermijn te verruimen tot 6 weken na het moment dat de lasten onherroepelijk zijn geworden. Eiser was met dat verzoek echter te laat; de begunstigingstermijn was al een week verstreken. Verweerder heeft vastgehouden aan de begunstigingstermijn van (ruim) twee maanden.
6.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt voor de begunstigingstermijn dat aan de overtreder voldoende gelegenheid moet worden geboden om de overtreding te beëindigen. Daarbij is uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen [3] .
6.3.1.
Naar oordeel van de rechtbank heeft verweerder gelet op de aard en omvang van de overtredingen eiser voldoende gelegenheid geboden om de overtredingen tijdig te beëindigen. Eiser heeft niet nader onderbouwd dat, en waarom, de begunstigingstermijn te kort is. Eiser had de overtredingen eenvoudig kunnen beëindigen door de bouwmaterialen te verplaatsen door deze op te ruimen en/of af te voeren. Van een onredelijke, te korte, begunstigingstermijn is geen sprake.
6.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder aan de last een onredelijk hoge dwangsom verbonden?
7. Eiser voert nog aan dat de aan de last verbonden dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de overtredingen.
7.1.
Eiser heeft deze beroepsgrond allereerst niet of nauwelijks onderbouwd.
7.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het doel van het opleggen van een last onder dwangsom om de overtreder te bewegen de voor hem geldende regels na te leven. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd [4] . Volgens de Afdeling mag verweerder, wanneer een overtreder bij herhaling in de fout gaat, in redelijkheid een hogere dwangsom opleggen zodat daarmee een grotere prikkel ontstaat om de overtreding te beëindigen [5] . Een bestuursorgaan heeft bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom veel beleidsvrijheid.
7.3.
Tijdens de hercontrole van 14 december 2022 is gebleken dat eiser de twee overtredingen, in verband waarmee aan hem al eerder, op 5 november 2020, een last onder dwangsom is opgelegd, niet had beëindigd. Verweerder heeft daarom besloten aan eiser in verband met deze overtredingen opnieuw lasten op te leggen maar nu met een hogere dwangsom, omdat van het eerdere dwangsombesluit kennelijk een te lage prikkel was uitgegaan.
7.4.
Verweerder hanteert bij zijn handhavingsbeleid de ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’. Deze leidraad geeft niet aan hoe de hoogte van de dwangsom kan worden bepaald als eerder een dwangsom werd opgelegd en/of een eerder dwangsombesluit is uitgewerkt. Volgens verweerder is het vaste gedragslijn om dan de hoogte van de dwangsom te verdubbelen. Verweerder heeft daar nu niet voor gekozen omdat hij, gelet op de ernst van de overtreding, een dwangsom van € 10.000,- onredelijk hoog vond. Verweerder heeft daarom aan elke last per overtreding een dwangsom van € 7.500,-- verbonden. Verweerder heeft aan eiser de lasten opnieuw opgelegd omdat noodzakelijk is gebleken eiser er nogmaals ertoe aan te zetten om de overtredingen (volledig) te beëindigen. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
7.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.