Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2490
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
IceBear Steenwijk B.V., uit Steenwijk, eiseres
(gemachtigde: mr. M. Bekooy),
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland(het college), verweerder
(gemachtigden: mr. V.A. Textor en mr. M.N. van Nijendaal).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een aan haar opgelegde last onder dwangsom.
1.1.
Met een besluit van 18 juli 2023 (hierna: het dwangsombesluit) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overschrijding van de emissiegrenswaarde voor formaldehyde uit artikel 2.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Abm). Met een besluit van 28 november 2023 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard en is het bij dat besluit gebleven, met dien verstande dat de hoogte van de dwangsommen is verlaagd.
1.2.
Eiseres heeft (aanvullende) gronden van beroep ingediend bij brieven van 12 december 2023, 29 december 2023, 18 oktober 2024 en 26 februari 2025. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift van 29 december 2023 en een aanvullend verweerschrift van 27 februari 2025.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres is op de zitting verschenen [naam 1], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, mr. I. Nauta en [naam 2] van Cauberg Huygen. Namens het college zijn verschenen [naam 3], [naam 4] en [naam 5], bijgestaan door de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de methode die is gebruikt voor het meten van de emissie van formaldehyde in dit geval geschikt is. Hieruit volgt dat het college zijn standpunt dat eiseres de emissiegrenswaarde van formaldehyde heeft overschreden en dat zij daarmee de norm van artikel 2.5 van het Abm heeft overtreden, niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
4.1.
Eiseres exploiteert een biomassacentrale in Steenwijk. In de biomassacentrale wordt energie opgewekt door middel van de verbranding van biomassa. Daarnaast is eiseres in 2022 begonnen met de productie van palletblokken uit afvalhout. Dit afvalhout wordt ontdaan van metaal, plastic en zand, vermalen tot kleine snippers en gedroogd met de restwarmte van de biomassacentrale. Vervolgens worden de gereinigde houtsnippers tot palletblokken geperst. Zowel het afvalhout als de gebruikte lijm bevat formaldehyde. Bij het productieproces komt formaldehyde vrij. Formaldehyde is kankerverwekkend en wordt daarom aangemerkt als zeer zorgwekkende stof (hierna: ZZS).
4.2.
Op 29 juni 2022 heeft de Omgevingsdienst Regio Arnhem (hierna: de ODRA) metingen uitgevoerd bij het bedrijf van eiseres. Aan het afgas van uitlaat 1 van de droger zijn drie deelmetingen uitgevoerd. Om procestechnische redenen is aan het afgas van uitlaat 2 van de droger één deelmeting uitgevoerd en zijn aan het afgas van de gaswasser twee deelmetingen uitgevoerd. Bij deze metingen is vastgesteld dat de emissieconcentratie (hierna: de emissie) van formaldehyde in het afgas van uitlaten 1 en 2 van de droger, en het afgas van de gaswasser (na correctie voor meetonzekerheid) gemiddeld respectievelijk 1,3 milligram per kubieke meter (hierna: mg/m³) [1] , 0,9 mg/m³ en 3,3 mg/m³ was. Verder is vastgesteld dat de jaargemiddelde concentratie van formaldehyde op leefniveau buiten de terreingrens lager was dan 1 μg/m³. De resultaten zijn vastgelegd in een rapport van 7 september 2022 [2] (hierna: het ODRA-rapport van 2022).
4.3.
In november 2022 heeft eiseres de twee oorspronkelijke emissiepunten van de droger op het dak van de inrichting (hiervoor aangeduid als de uitlaten 1 en 2) vervangen door vier emissiepunten (hierna: de uitlaten 1a, 1b, 2a en 2b).
4.4.
Op 14 en 15 februari 2023 heeft de ODRA opnieuw metingen uitgevoerd bij het bedrijf van eiseres. Aan alle afgassen zijn drie deelmetingen uitgevoerd. Door een storing heeft de ventilator van de droger op 15 februari 2023 op een lager debiet gedraaid tijdens een groot deel van de eerste deelmeting aan het afgas van uitlaat 1a van de droger. Daarom is deze deelmeting buiten beschouwing gelaten. Bij de overige metingen is vastgesteld dat de concentratie van formaldehyde in het afgas van de uitlaten 1a, 1b, 2a en 2b van de droger en het afgas van de gaswasser gemiddeld (na correctie voor meetonzekerheid) respectievelijk 1,2 mg/m³, 1,0 mg/m³, 1,1 mg/m³, 0,8 mg/m³ en 1,3 mg/m³ was. Verder is vastgesteld dat de jaargemiddelde concentratie van formaldehyde op leefniveau buiten de terreingrens lager was dan 2 μg/m³. De resultaten zijn vastgelegd in een rapport van 16 mei 2023 [3] (hierna: het ODRA-rapport van 2023).
4.5.
Op 14 februari 2023 heeft SGS in opdracht van de Omgevingsdienst IJsselland een indicatieve luchtmeting uitgevoerd op zes locaties in de omgeving van het bedrijf van eiseres. Daarbij is geen formaldehyde aangetroffen boven de detectiegrens.
4.6.
Op basis van de in 4.2 en 4.4 genoemde metingen heeft het college geconcludeerd dat eiseres de emissiegrenswaarde voor formaldehyde uit artikel 2.5 van het Abm overschrijdt. Naar aanleiding daarvan heeft het college eiseres in het dwangsombesluit gelast de overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm vóór 18 oktober 2023 te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Daarbij is aangegeven dat zij dit bijvoorbeeld kan doen door de activiteiten die een overtreding van de regels opleveren te staken of door zodanige maatregelen te treffen dat de emissieconcentratie van formaldehyde per puntbron niet hoger is dan 1 mg/m³. Aan het niet, niet volledig en/of niet tijdig beëindigen van de overtreding heeft het college een dwangsom verbonden van € 684.375,- per drie maanden met een maximum van € 2.737.500,-. Met een besluit van 13 oktober 2023 heeft het college een verzoek van eiseres om de begunstigingstermijn te verlengen afgewezen.
4.7.
Op 10 oktober 2023 heeft Emissie- en Luchtkwaliteitsmetingen B.V. (hierna: ELM) in opdracht van eiseres metingen uitgevoerd bij het bedrijf. Daarbij is vastgesteld dat de concentratie van formaldehyde in het afgas van de gaswasser (na correctie voor meetonzekerheid) gemiddeld < 0,50 mg/m³ was. De resultaten zijn vastgelegd in een rapport van 24 oktober 2023 [4] (hierna: het ELM-rapport van 2023).
4.8.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard. Het college is gebleven bij de opgelegde last onder dwangsom, met dien verstande dat de dwangsom is verlaagd tot € 338.578,93 per drie maanden met een maximum van € 1.354.315,71.
Welk recht is van toepassing?
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluit van 18 juli 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het Abm, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Wat zijn de gronden van het beroep?
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, omdat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm, althans het college niet heeft aangetoond dat sprake is van een overtreding. Daartoe voert zij aan dat de metingen van 29 juni 2022 en 14 en 15 februari 2023 niet ten grondslag gelegd hadden mogen worden aan de besluitvorming, dat met deze metingen niet is aangetoond dat de emissiegrenswaarde voor formaldehyde is overschreden, dat het college de meetresultaten niet op de juiste manier heeft getoetst aan de emissiegrenswaarde uit het Abm, dat de ODRA niet geaccrediteerd was voor het toepassen van de gebruikte meetmethode en dat de gebruikte meetmethode in dit geval niet geschikt is voor het vaststellen van een overschrijding van de emissiegrenswaarde. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat het college ten onrechte één last heeft opgelegd voor drie overtredingen, dat handhavend optreden in dit geval niet evenredig is, dat de bedragen van de dwangsom te hoog zijn en dat de begunstigingstermijn te kort is.
Welke emissiegrenswaarde is van toepassing?
7. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm is, indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorie ZZS naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse.
7.1.
Formaldehyde is op grond van artikel 1.3b van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Arm), gelezen in combinatie met bijlage 12a bij de Arm, geplaatst in de stofcategorie ZZS en de stofklasse MVP2. Tussen partijen is ook niet in geschil dat formaldehyde een ZZS uit stofklasse MVP2 is.
7.2.
In tabel 2.5 is als grenswaarde voor de stofcategorie ZZS en de stofklasse MVP2 een grensmassastroom van 2,5 gram per uur (hierna: g/uur) en een emissiegrenswaarde van 1 milligram per normale kubieke meter opgenomen. Uit de ODRA-rapporten van 2022 en 2023 blijkt dat de grensmassastroom van formaldehyde bij het bedrijf van eiseres groter is dan 2,5 g/uur. Daarom mag de concentratie van formaldehyde die door het bedrijf wordt uitgestoten niet hoger zijn dan 1 mg/m³ per puntbron.
Kon het college op basis van de metingen vaststellen dat sprake was van een overtreding?
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college met de metingen van de ODRA niet heeft aangetoond dat de emissiegrenswaarde voor formaldehyde is overschreden bij de drie emissiepunten waarop de lastgeving ziet.
Volgens eiseres blijkt uit het ODRA-rapport van 2022 niet dat sprake is van een overtreding. Daartoe voert zij aan dat het op 29 juni 2022 niet mogelijk was om drie afzonderlijke deelmetingen uit te voeren aan de afgassen van de gaswasser en uitlaat 2 van de droger. Daarom zijn de metingen slechts indicatief. Verder voert eiseres aan dat ná deze metingen meerdere organisatorische en technische maatregelen zijn getroffen die de emissie van formaldehyde bij alle drie de emissiepunten hebben verlaagd. In de periode tussen het plaatsen van de biorotor (mei 2022) en het dwangsombesluit is de werking van de biorotor geoptimaliseerd, onder meer door het aanpassen van de voeding van de bacteriën. In week 26 van 2022 is het productieproces van palletblokken geoptimaliseerd door minder blokken af te keuren en opnieuw in het productieproces te brengen. In november 2022 is het doekenfilter na de droger vervangen. Op 18 oktober 2023 zijn twee scrubbers geplaatst bij de uitlaten 1a en 2a van de droger. Op 2 november 2023 is een koolstoffilter geplaatst bij de gaswasser. Ook voert eiseres aan dat in november 2022 de twee emissiepunten op het dak zijn vervangen door vier emissiepunten. Ook om die reden is het ODRA-rapport van 2022 volgens eiseres niet meer representatief voor de huidige werking van de inrichting.
Eiseres is van mening dat uit het ODRA-rapport van 2023 ook niet blijkt dat sprake is van een overtreding. Een deel van de eerder genoemde organisatorische en technische maatregelen is eerst na de metingen van 14 en 15 februari 2023 getroffen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het aanpassen van de voeding van de bacteriën in de biorotor en het plaatsen van de scrubbers. Eiseres voert aan dat uit de metingen die ELM op 20 oktober 2023 heeft uitgevoerd blijkt dat de emissie van formaldehyde bij de gaswasser kleiner is dan 0,62 mg/m³ en dus ruim voldoet aan de norm. Zij wijst erop dat daarna op 2 november 2023 ook nog een koolstoffilter is geplaatst bij de gaswasser. Eiseres is van mening dat het college de organisatorische en technische maatregelen voor de verlaging van de emissie van formaldehyde die zijn getroffen na de metingen van 14 en 15 februari 2023 ten onrechte niet heeft betrokken bij de besluitvorming. Volgens eiseres had het college moeten vaststellen of ten tijde van het dwangsombesluit (18 juli 2023) sprake was van een overtreding. Zij is van mening dat het college daarom, nadat het was geïnformeerd over de na 15 februari 2023 getroffen maatregelen, eerst nieuwe metingen had moeten verrichten, voordat het een last onder dwangsom kon opleggen. Daarnaast voert eiseres aan dat de meetresultaten van 14 en 15 februari 2023 voor wat betreft uitlaat 1a van de droger door een processtoring bij één van de deelmetingen slechts indicatief zijn. Daarom hadden deze metingen volgens haar niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd mogen worden.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat in de ODRA-rapporten van 2022 en 2023 op een duidelijke en controleerbare wijze is vastgelegd dat sprake is van een overschrijding van de emissiegrenswaarde voor formaldehyde en dat daarmee is aangetoond dat eiseres artikel 2.5, eerste lid, van het Abm heeft overtreden.
Het college erkent dat een deel van de metingen die hebben plaatsgevonden in juni 2022 niet representatief was. Volgens het college betekent dit niet dat geen gevolgen kunnen worden verbonden aan deze metingen. Omdat de metingen zijn uitgevoerd volgens de voorgeschreven norm, zijn deze valide en betrouwbaar. Ongeacht de discussie over de metingen aan uitlaat 2 van de droger en aan de gaswasser, is de overschrijding van de emissiegrenswaarde voor formaldehyde volgens het college op juiste wijze vastgesteld voor de emissie uit uitlaat 1 van de droger. Het college erkent dat eiseres na de metingen van juni 2022 maatregelen heeft getroffen. Dit was voor het college aanleiding voor het laten uitvoeren van nieuwe metingen om vast te stellen of de overtreding daardoor was beëindigd. Het college is van mening dat uit de metingen van februari 2023 blijkt dat de maatregelen die eiseres in de periode van juni 2022 tot en met februari 2023 heeft getroffen onvoldoende effect hebben gehad. Daarom is het ODRA-rapport van 2022 volgens het college nog steeds relevant en kon dit bij de besluitvorming worden betrokken.
Het college is van mening dat uit de metingen van februari 2023 volgt dat de emissieconcentratie van formaldehyde bij de uitlaten 1a en 2a van de droger en bij de gaswasser hoger was dan 1 mg/m³ en dat dus nog steeds sprake was van een overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm. Voor zover eiseres stelt dat als gevolg van de nadien getroffen maatregelen geen sprake meer is van een overtreding, heeft zij geen gegevens aangeleverd die dit standpunt bevestigen. Volgens het college kan alleen door nieuwe metingen worden bevestigd dat de overschrijding van de emissiegrenswaarde voor formaldehyde daadwerkelijk is beëindigd. Het college is van mening dat het heeft mogen uitgaan van de juistheid van de metingen van 14 en 15 februari 2023, omdat vóór 18 juli 2023 geen nieuwe metingen zijn aangeleverd. Ook de omstandigheid dat de metingen van 14 en 15 februari 2023 bij uitlaat 1a van de droger indicatief zijn, maakt volgens het college niet dat de overschrijding van de grenswaarde bij deze uitlaat niet aannemelijk is. In het ODRA-rapport van 2023 is op een duidelijke en controleerbare wijze vastgesteld dat sprake is van een overschrijding van de grenswaarde. Daarom is het college van mening dat ook dit rapport ten grondslag kan worden gelegd aan de last onder dwangsom.
Het college stelt zich op het standpunt dat, nu uit de ODRA-rapporten van 2022 en 2023 blijkt dat sprake is van een overtreding en eiseres geen gegevens naar voren heeft gebracht waaruit blijkt dat de overtreding was beëindigd, er geen aanleiding bestond om nieuwe metingen te laten verrichten. De enkele omstandigheid dat eiseres maatregelen heeft getroffen, is daarvoor onvoldoende, omdat geenszins vaststaat dat deze maatregelen het gewenste effect hebben gehad. Bovendien heeft het college geprobeerd om tijdens de bezwaarprocedure nieuwe metingen te verrichten. Deze metingen waren ingepland op 1 en 2 november 2023. Kort daarvoor liet de gemachtigde van eiseres echter weten dat deze metingen niet door konden gaan, omdat op 1 november een wekelijks onderhoud zou plaatsvinden en op 2 november een koolstoffilter bij de gaswasser zou worden geplaatst. Daarnaast heeft de ODRA op 5 november 2023 vastgesteld dat de in oktober 2023 geplaatste scrubbers niet beschikten over de vereiste meetvoorzieningen, waardoor het uitvoeren van nieuwe metingen niet mogelijk was. Hierdoor heeft het college tijdens de bezwaarprocedure geen nieuwe metingen kunnen doen. Verder voert het college aan dat eiseres zelf ook geen metingen heeft verricht bij de uitlaten van de drogers, waardoor ten tijde van het bestreden besluit niet kon worden vastgesteld of de overtreding daadwerkelijk was beëindigd. Verder kan volgens het college geen waarde worden gehecht aan het rapport van ELM van 2023, omdat de meting van ELM van 20 oktober 2023 bij de gaswasser niet heeft plaatsgevonden onder representatieve bedrijfsomstandigheden.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college in beginsel op basis van de door de ODRA in februari 2023 uitgevoerde metingen kon vaststellen of sprake was van een overtreding. De omstandigheden dat een deel van deze metingen indicatief is en dat eiseres na deze metingen nog nieuwe maatregelen heeft getroffen, maken niet dat op basis van deze metingen niet kon worden vastgesteld dat ten tijde van het dwangsombesluit sprake was van een overtreding. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
8.2.1.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat het college op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de relevante feiten moet vaststellen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan. [5]
8.2.2.
De bij het dwangsombesluit opgelegde last houdt in dat eiseres de overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm moet (laten) beëindigen en beëindigd moet (laten) houden. De norm die is neergelegd in artikel 2.5, eerste lid, van het Abm houdt in dat de concentratie van formaldehyde per puntbron niet hoger mag zijn dan 1 mg/m³. Dat betekent dat die concentratie bij geen van de puntbronnen hoger mag zijn dan 1 mg/m³. Naar het oordeel van de rechtbank ziet de last dan ook niet alleen op de puntbronnen waarbij eerder een overschrijding is vastgesteld, maar op alle puntbronnen van het bedrijf.
8.2.3.
De rechtbank zal in het midden laten of de metingen die de ODRA heeft uitgevoerd op 29 juni 2022 relevant zijn voor het beantwoorden van de vraag of ten tijde van het dwangsombesluit de concentratie van formaldehyde bij één van de puntbronnen van het bedrijf hoger was dan 1 mg/m³. Daarbij is van belang dat de metingen aan het afgas van uitlaat 2 van de droger en het afgas van de gaswasser slechts indicatief waren. Bovendien heeft eiseres na deze metingen meerdere maatregelen getroffen die mogelijk van invloed zijn op de emissie van formaldehyde uit de puntbronnen van het bedrijf. Dit is voor het college ook reden geweest om op 14 en 15 februari 2023 nieuwe metingen te laten uitvoeren. Daarom gaat de rechtbank hierna alleen in op deze nieuwe metingen.
8.2.4.
Op 14 en 15 februari 2023 zijn metingen uitgevoerd aan het afgas van de uitlaten 1a, 1b, 2a en 2b van de droger en het afgas van de gaswasser. Aan het afgas van uitlaat 1a van de droger zijn weliswaar drie metingen uitgevoerd, maar één van die metingen is in verband met een processtoring buiten beschouwing gelaten. Daarom voldoen de metingen aan deze puntbron niet aan de eisen die zijn gesteld in artikel 2.22, derde lid, van de Arm en zijn de metingen naar het oordeel van de rechtbank indicatief. Aan het afgas van de andere uitlaten zijn ook drie metingen gedaan en bij die uitlaten was geen sprake van een processtoring. Bij deze metingen is vastgesteld dat de concentratie van formaldehyde in de afgassen van uitlaat 2a van de droger en de uitlaat van de gaswasser hoger was dan 1 mg/m³. Daarmee kan in beginsel aannemelijk worden gemaakt dat in februari 2023 bij deze twee puntbronnen sprake was van een overschrijding van de emissiegrenswaarde voor formaldehyde en dat toen dus sprake was van een overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm. Of dit inderdaad het geval is, is mede afhankelijk van het oordeel over de hierna te bespreken beroepsgronden.
8.2.5.
De rechtbank is van oordeel dat het college de metingen van 14 en 15 februari 2023 in beginsel aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. Dit zou anders zijn geweest als aannemelijk is dat de overtreding tussen deze metingen en het dwangsombesluit is beëindigd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de na 15 februari 2023 getroffen maatregelen ertoe hebben geleid dat de concentratie van formaldehyde bij alle puntbronnen van het bedrijf onder de emissiegrenswaarde is gebracht. Eiseres heeft gesteld dat zij na de metingen van februari 2023 de voeding van de bacteriën in de biorotor heeft aangepast en dat daardoor de uitstoot van formaldehyde is afgenomen. Eiseres heeft dit echter niet nader onderbouwd of met bewijsmiddelen aannemelijk gemaakt. De rechtbank is niet gebleken dat in de periode tussen de metingen van februari 2023 en het dwangsombesluit andere maatregelen zijn getroffen om de uitstoot van formaldehyde te verlagen.
8.2.6.
Eiseres heeft in de periode tussen het dwangsombesluit en het bestreden besluit nog enkele maatregelen getroffen om de uitstoot van formaldehyde te verlagen. Deze bestaan uit het plaatsen van scrubbers bij de uitlaten 1a en 1b van de droger en het plaatsen van een koolstoffilter bij de gaswasser. Voor zover deze maatregelen er al toe hebben geleid dat de emissiegrenswaarde voor formaldehyde ten tijde van het bestreden besluit bij geen van de puntbronnen van het bedrijf werd overschreden, betekent dit niet dat het college niet langer bevoegd was om handhavend op te treden. Hieruit kan namelijk niet worden afgeleid dat ten tijde van het opleggen van de last op 18 juli 2023 geen sprake was van een overtreding. Bovendien ziet de last niet alleen op het beëindigen van de overtreding maar ook op het beëindigd houden daarvan. [6]
8.2.7.
Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Mocht worden afgeweken van de in NPR-CEN/TS 13649 voorgeschreven meetmethode?
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college de metingen van 29 juni 2022 en 14 en 15 februari 2023 niet ten grondslag had mogen leggen aan de besluitvorming, omdat deze niet zijn verricht op basis van de wettelijk voorgeschreven meetmethode. Op grond van artikel 2.8, achtste lid, van het Abm, gelezen in combinatie met artikel 2.22, tweede lid, onder a, onderdeel 12, van de Arm en artikel 5.5 en tabel 5.5 van de Arm, moeten metingen van formaldehyde worden uitgevoerd volgens de Nederlandse Praktijkrichtlijn (hierna: NPR) die is beschreven in normblad NPR-CEN/TS 13649. De daarin beschreven meetmethode is verplicht gesteld voor het meten van individuele gasvormige organische componenten, waartoe formaldehyde behoort. De ODRA heeft ten onrechte niet deze meetmethode gebruikt, maar de techniek die is beschreven in normblad NVN-CEN/TS 17638. Volgens eiseres is wat in de richtlijn NPR-CEN/TS 13649 staat over het toepassen van een vergelijkbare meetmethode in strijd met artikel 2.22, tweede lid, onder a, onderdeel 12, van de Arm. Volgens eiseres mag niet op grond van deze richtlijn worden afgeweken van de wettelijk voorgeschreven meetmethode. Ook is zij van mening dat de meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638 niet kan worden aangemerkt als een geschikte meetmethode, omdat dit niet is aangetoond op basis van CEN/TS/14793 en omdat de deskundigen van mening verschillen over de juistheid van deze meetmethode.
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval gebruik kon worden gemaakt van de meetmethode die is beschreven in normblad NVN-CEN/TS 17638. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom is afgeweken van de meetmethode die is voorgeschreven in normblad NPR-CEN/TS 13649. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
9.2.
Op grond van artikel 2.8, achtste lid, van het Abm, gelezen in combinatie met het derde en vierde lid van dat artikel, voldoen de metingen van emissies ter controle van op grond van artikel 2.5 van het Abm gestelde emissiegrenswaarden aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen. Deze ministeriële regeling is de Arm.
9.3.
In de Arm zijn geen specifieke eisen gesteld aan het uitvoeren van metingen ter controle van de op grond van artikel 2.5 van het Abm gestelde emissiegrenswaarde voor formaldehyde. Formaldehyde is een individuele gasvormige component. Daarom moeten metingen van formaldehyde die nodig zijn voor het bepalen of wordt voldaan aan de emissiegrenswaarden op grond van artikel 2.22, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 12, van de Arm worden uitgevoerd volgens het normblad NPR-CEN/TS 13649.
9.4.
In hoofdstuk 4 van het normblad NPR-CEN/TS 13649 staat: “There are three steps in the measurement of individual gaseous organic compounds: sampling, desorption and analysis. Sampling approaches vary depending on waste gas conditions. Suitable sorbent shall be selected. This document specifies solvent extraction of thermal desorption. Analysis is by gas chromatography. Other methods may also be applicable e.g. canister, as an alternative to sorbent sampling for very volatile compounds, or condensate trap (catchpot) sampling systems, as an alternative to dilution sampling, providing their suitability can be demonstrated, e.g. according to CEN/TS/14793.”
9.5.
Hieruit volgt dat normblad NPR-CEN/TS 13649 toestaat dat voor metingen van formaldehyde een andere dan de daarin beschreven meetmethode wordt toegepast, als kan worden aangetoond dat deze andere methode geschikt is. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat dit in strijd is met artikel 2.22, tweede lid, onder a, onderdeel 12, van de Arm. In deze bepaling staat dat metingen moeten worden uitgevoerd volgens dit normblad. Naar het oordeel van de rechtbank is een meting die is uitgevoerd met een andere, aantoonbaar geschikte meetmethode uitgevoerd volgens het normblad. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar standpunt dat de geschiktheid van een andere meetmethode alleen kan worden aangetoond op basis van CEN/TS/14793. De toepassing van deze norm is niet verplicht voorgeschreven en wordt in hoofdstuk 4 van het normblad NPR-CEN/TS 13649 alleen als voorbeeld genoemd. [7]
9.6.
Het college heeft toegelicht dat het normblad NPR-CEN/TS 13649 algemene normen bevat voor het meten en bemonsteren van vluchtige organische componenten. Het bevat geen normen voor het meten en bemonsteren van specifieke vluchtige componenten zoals formaldehyde. De ODRA heeft de metingen verricht conform normblad NVN-CEN/TS 17638, omdat dit normblad een specifieke norm bevat voor (de bemonstering van) formaldehyde. Volgens het college is de daarin beschreven werkwijze gelijkwaardig aan de werkwijze die is beschreven in normblad NPR-CEN/TS 13649 en is deze zelfs geschikter voor het bemonsteren van formaldehyde. Daarbij wijst het college erop dat deze werkwijze in België en Engeland is voorgeschreven als standaardnorm en dat ook Nederlandse geaccrediteerde meetbureaus, waaronder het door eiseres ingeschakelde ELM, deze werkwijze gebruiken.
9.7.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door het college gegeven toelichting. Daarom vindt de rechtbank het aannemelijk dat de meetmethode die is beschreven in normblad NVN-CEN/TS 17638 in het algemeen geschikt is voor metingen van concentraties van formaldehyde. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Mocht de ODRA de meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638 toepassen?
10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen bewijskracht toekomt aan de rapporten van de ODRA, omdat de ODRA in strijd met artikel 2.8, zesde lid, van het Abm niet is geaccrediteerd voor het meten van emissies van formaldehyde. Volgens eiseres blijkt uit de accreditatie van de ODRA en uit het ODRA-rapport van mei 2023 dat de ODRA is geaccrediteerd voor de inspectie van emissies naar de lucht van stof en geur, maar dat de bemonstering van formaldehyde niet onder deze accreditatie valt. Daarom is de ODRA volgens eiseres niet is te beschouwen als een ter zake deskundige meetinstantie op wiens bevindingen het college gerechtvaardigd mocht vertrouwen.
10.1.
Het college heeft erop gewezen dat eiseres deze beroepsgrond en de hierna te bespreken beroepsgrond over de geschiktheid van de toegepaste meetmethode voor het eerst naar voren heeft gebracht in het aanvullend beroepschrift van 26 februari 2025. Het college heeft opgemerkt dat zij niet inziet waarom eiseres deze gronden niet eerder naar voren heeft kunnen brengen.
10.1.1.
Voor zover het college heeft bedoeld te betogen dat het aanvullend beroepschrift van 26 februari 2025 buiten beschouwing moet worden gelaten wegens strijd met de goede procesorde, volgt de rechtbank dit standpunt niet. De rechtbank heeft deze brief ontvangen op de twaalfde dag vóór de zitting, zodat is voldaan aan de termijn die is genoemd in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb. Daarbij komt dat gesteld nog gebleken is dat het college onvoldoende tijd heeft gehad om op deze gronden te reageren. Het college heeft reeds op 27 februari 2025 op deze gronden gereageerd. Verder is van belang dat eiseres deze gronden ook heeft opgeworpen in de op 21 maart 2024 ingediende zienswijze naar aanleiding van het voornemen van het college tot invordering van een dwangsom.
10.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college de door de ODRA uitgevoerde metingen niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit, omdat de ODRA niet geaccrediteerd zou zijn voor het meten van emissies formaldehyde. Zij zal dit hierna uitleggen.
10.2.1.
Op grond van artikel 2.8, zesde lid, van het Abm worden de metingen van emissies waarvoor grenswaarden gelden als bedoeld in artikel 2.5 uitgevoerd door een daartoe geaccrediteerde meetinstantie.
10.2.2.
In de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.8, zesde lid, van het Abm in de nota van toelichting bij het Abm [8] staat dat de accreditatie tot doel heeft om de kwaliteit van de uitgevoerde metingen te bewaken. Door middel van de accreditatie wordt gewaarborgd dat een meetinstantie beschikt over de juiste kennis en instrumenten om de metingen volgens de geldende normen uit te voeren. Verder staat in deze toelichting dat het in gevallen waarin voor een bepaalde component geen meetnorm beschikbaar is en geen specifieke accreditatie mogelijk is, de voorkeur heeft dat de meetinstantie een accreditatie heeft voor het meten van emissies van vergelijkbare stoffen.
10.2.3.
De ODRA is geaccrediteerd voor het uitvoeren van metingen aan emissies naar lucht van vluchtige organische verbindingen en dus ook voor het uitvoeren van metingen aan emissies naar lucht van formaldehyde. Deze accreditatie ziet echter op de meetmethode die is beschreven in normblad NPR-CEN/TS 13649 en niet op de in dit geval toegepaste meetmethode die is neergelegd in normblad NVN-CEN/TS 17638.
10.2.4.
Het college heeft erop gewezen dat in de Arm geen specifiek meetvoorschrift voor formaldehyde is opgenomen en dat de ODRA geaccrediteerd is voor een vergelijkbaar meetvoorschrift, te weten voor individuele gasvormige organische componenten (conform NPR-CEN/TS 13649). In dat meetvoorschrift is duidelijk benoemd dat voor het meten en bemonsteren van specifieke stoffen ook gebruik mag worden gemaakte van alternatieve (vergelijkbare) methoden. Dat heeft de ODRA gedaan door de vergelijkbare methode NVN-CEN/TS 17638 te gebruiken. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het verschil tussen de meetmethoden die zijn beschreven in normblad NPR-CEN/TS 13649 en normblad NVN-CEN/TS 17638 vooral zit in de manier waarop de stoffen worden bemonsterd en dat de ODRA wel geaccrediteerd is voor het bemonsteren van andere stoffen op dezelfde manier als is voorgeschreven in normblad NVN-CEN/TS 17638. Eiseres heeft deze toelichting niet bestreden. Het college is van mening dat hieruit volgt dat de ODRA bekend is met deze manier van bemonsteren. Volgens het college hebben de metingen daarmee plaatsgevonden conform de voorgeschreven meetmethoden en hoeft de ODRA niet te beschikken over een accreditatie voor voorschrift NVN-CEN/TS 17638.
10.2.5.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college de door de ODRA uitgevoerde metingen niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit, ondanks dat de ODRA niet specifiek geaccrediteerd is voor de meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638. Naar het oordeel van de rechtbank is het, gelet op de door het college gegeven toelichting, aannemelijk dat de ODRA beschikt over de juiste kennis en instrumenten om metingen uit te voeren met toepassing van de meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Moesten de meetresultaten worden afgerond op een heel getal?
11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college de meetresultaten niet op de juiste manier heeft getoetst aan de emissiegrenswaarde uit het Abm. Volgens eiseres hadden de meetresultaten eerst moeten worden afgerond op een heel getal, voordat deze konden worden getoetst aan de emissiegrenswaarde. De meetresultaten van 14 en 15 februari 2023 van 1,1 mg/m³, 1,2 mg/m³ en 1,3 mg/m³ hadden naar beneden moeten worden afgerond tot 1 mg/m³. Na deze afronding leiden deze meetresultaten niet tot een overschrijding van de emissiegrenswaarde uit artikel 2.5, eerste lid, van het Abm. Daartoe voert eiseres aan dat de emissiegrenswaarde voor formaldehyde in tabel 2.5 van het Abm is vastgesteld op een heel getal, te weten 1, en bijvoorbeeld niet op 1,0. Nu noch bij of krachtens het Abm, noch in NPR-CEN/TS 13649 is voorgeschreven op welke manier de meetresultaten moeten worden afgerond, moet de meest gebruikelijke afrondingsregel worden toegepast. Dat betekent volgens eiseres dat als het meetresultaat achter de komma kleiner is dan of gelijk is aan 5, dit resultaat naar beneden moet worden afgerond. Eiseres vindt steun voor dit standpunt in uitspraken van de Afdeling van 18 december 2019 [9] en de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 januari 2024 [10] . Verder wijst eiseres erop dat de grenswaarde voor “totaal fosfor” bij het lozen in een oppervlaktewaterlichaam in artikel 3.5e, vierde lid, van het Abm op 1 maart 2014 bewust is gewijzigd van een heel getal in een getal met één decimaal, omdat anders door de toepassing van de gebruikelijke afrondingssystematiek een sterk vertekende meetwaarde ontstaat.
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat de meetresultaten terecht niet zijn afgerond op een heel getal, voordat deze zijn vergeleken met de emissiegrenswaarde. Zij licht dit hierna toe.
11.2.
In het Abm en de Arm zijn geen regels gegeven voor het afronden van meetresultaten. Partijen zijn het erover eens dat normblad NPR-CEN/TS 13649 ook geen afrondingsregels bevat.
11.3.
De rechtbank is het met het college eens dat ook uit de systematiek van het Abm niet kan worden afgeleid dat de meetresultaten moeten worden afgerond op een heel getal. Een dergelijke manier van afronden vloeit niet automatisch voort uit de omstandigheid dat de emissiegrenswaarde in artikel 2.5 van het Abm is vastgesteld op een heel getal. Uit artikel 2.22, derde lid, van de Arm en de nota van toelichting bij de Arm [11] volgt dat het resultaat van de meting wordt bepaald door het gemiddelde van de deelmetingen te verminderen met de meetonzekerheid. Het college heeft toegelicht dat uit de gebruikelijke afrondingsregels, zoals ook opgenomen in NEN 1047:1967, volgt dat het afronden van het resultaat de meetwaarde niet noemenswaardig mag beïnvloeden. De rechtbank is met het college van oordeel dat de meetresultaten te sterk zouden worden vertekend als de meetresultaten, na het aftrekken van de meetonzekerheid, ook nog eens zouden worden afgerond op een heel getal. Hierbij acht de rechtbank van belang dat een overschrijding van de emissiegrenswaarde met 0,1 en 0,3 mg/m³ substantieel is, aangezien het daarbij gaat om overschrijdingen van 10% en 30%. Als de redenering van eiseres zou worden gevolgd is zelfs een feitelijke overschrijding van de grenswaarde tot 50% formeel niet als een te hoge emissie aan te merken.
11.4.
De door eiseres genoemde uitspraken geven naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de meetresultaten in dit geval hadden moeten worden afgerond op een heel getal. De uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 gaat over de afronding van berekende geluidwaarden. De Afdeling heeft overwogen dat het bij dergelijke berekeningen gebruikelijk is dat afronding plaatsvindt op de wijze die is beschreven in de Handreiking rekenen en meten industrielawaai 1999. Nu het in dit geval niet gaat om geluidwaarden, bestaat er geen reden om hier ook deze afrondingsmethode toe te passen. De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft in de uitspraak van 22 januari 2024 overwogen dat elders in artikel 2.5 (bijvoorbeeld in tabel 2.5) van het Abm emissiegrenswaarden zijn opgenomen die zijn uitgedrukt in getallen met decimalen achter de komma. Dit is inderdaad het geval. In geen van deze gevallen is het getal achter de komma echter een 0. Daarom kan hieruit naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat de meetresultaten bij een norm die is weergegeven in een heel getal moeten worden afgerond op een heel getal.
11.5.
Ook de door eiseres genoemde toelichting van de wetgever op de grenswaarde voor “totaal fosfor” bij het lozen in een oppervlaktewaterlichaam in artikel 3.5e, vierde lid, van het Abm geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de meetresultaten in dit geval hadden moeten worden afgerond op een heel getal. In de door eiseres aangehaalde nota van toelichting [12] staat de grenswaarde voor totaal fosfor in plaats van in een heel getal is vastgelegd op 1 decimaal en dat hiermee “in ieder geval” wordt voorkomen dat bij het toetsen van de gemiddelde meetwaarde aan de grenswaarde voor totaal fosfor die meetwaarde sterk wordt vertekend door het toepassen van een afrondingssystematiek anders dan de gebruikelijke NEN 1047. Het gaat hier om een geheel andere grenswaarde dan de grenswaarde die van toepassing is in deze zaak. Uit de nota van toelichting bij het Abm kan niet worden afgeleid dat de wetgever bewust heeft gekozen om de emissiegrenswaarde voor formaldehyde vast te leggen in een heel getal om daarmee te verzekeren dat meetwaarden worden afgerond op een heel getal. Bovendien volgt de rechtbank het college in zijn standpunt dat de gebruikelijke afrondingssystematiek uit NEN 1047 in dit geval juist aanleiding geeft om de meetresultaten niet af te ronden.
11.6.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Is de toegepaste meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638 in dit specifieke geval geschikt?
12. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de toegepaste meetmethode NVN-CEN/TS 17638 in dit geval niet geschikt is voor het meten van de emissie van formaldehyde. Daartoe voert zij aan dat de emissie van formaldehyde door haar inrichting onder het meetbereik van deze meetmethode valt. De gemeten emissieconcentraties van formaldehyde variëren tussen 1,1 en 1,3 mg/m³, terwijl de reikwijdte van de meetmethode ligt tussen de 2 en 60 mg/m³. Ter onderbouwing wijst eiseres naar een notitie van Cauberg Huygen van 13 maart 2024.
12.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de toegepaste meetmethode NVN-CEN/TS 17638 wel geschikt is voor het meten van concentraties formaldehyde die kleiner zijn dan 2 mg/m³. Volgens het college wil de mededeling in NVN-CEN/TS 17638 dat het toepassingsbereik van de methode geschikt is voor afgassen waarin de emissieconcentratie van formaldehyde tussen 2 en 60 mg/m³ bedraagt, zeggen dat de Comité Européen de Normalisation (hierna: de CEN) de norm heeft onderzocht in een concentratiegebied van 2 tot 60 mg/m³ en dat de prestatiekenmerken op dit gebied betrekking hebben. Het college is van mening dat dit voor geaccrediteerde meetbureaus wil zeggen dat moet worden voldaan aan de prestatiekenmerken, zoals genoemd in dit concentratiegebied. Het college is van mening dat deze meetmethode goed inzetbaar is buiten dit concentratiegebied, omdat de ondergrens wordt bepaald door de detectiegrens van de meetmethode die rond 0,15 mg/m³ ligt. Volgens het college kunnen met deze methode ook op een betrouwbare manier kleinere concentraties worden aangetoond door een groter volume aan te zuigen of grotere wasflessen te gebruiken.
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638 in dit specifieke geval geschikt is voor het meten van de emissie van formaldehyde. Zij zal dit hierna toelichten.
12.2.1.
In het normblad NVN-CEN/TS 17638:2021 staat: “This document specifies the reference method for the determination of the concentration of formaldehyde in emissions from stationary sources. Waste gas samples are taken by absorption in water and subsequently analysed by spectrophotometry or HPLC. The method applies to waste gases in which the formaldehyde concentration is 2 mg/m³ to 60 mg/m³, on dry basis, at the reference conditions of 273 K and 101,3 kPa.”
12.2.2.
Hieruit volgt dat de in dit normblad beschreven meetmethode van toepassing is op afgassen met concentraties aan formaldehyde tussen 2 en 60 mg/m³. De gemeten concentraties aan formaldehyde waar het in dit geval om gaat, liggen tussen 1,1 mg/m³ en 1,3 mg/m³. Deze concentraties zijn dus lager dan de ondergrens van het toepassingsgebied dat in het normblad is beschreven. Gesteld noch gebleken is dat het normblad ruimte biedt om de daarin beschreven meetmethode (onder bepaalde voorwaarden of in bepaalde omstandigheden) ook toe passen buiten het gebied van 2 tot 60 mg/m³. Het college heeft toegelicht dat de CEN de meetmethode heeft onderzocht in een toepassingsgebied van 2 tot 60 mg/m³. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom deze methode ondanks het feit dat deze niet is onderzocht voor concentraties onder 2 mg/m³ ook voldoende betrouwbaar is voor het meten van dergelijke kleine concentraties. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat het in dit geval gaat om (een overschrijding van) slechts tienden van milligrammen. In de ODRA-rapporten van 2022 en 2023 is de geschiktheid van de methode niet gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is het door het college aangehaalde feit dat de detectiegrens van de meetmethode (ruim) onder de 2 mg/m³ ligt op zich onvoldoende om aan te nemen dat de methode ook geschikt is voor concentraties onder de 2 mg/m³. Als de detectiegrens bepalend zou zijn voor de ondergrens van het bereik, valt zonder nadere motivering, die hier ontbreekt, niet in te zien dat deze ondergrens in het normblad niet is vastgesteld op de detectiegrens. Bovendien heeft het college zelf aangegeven dat de CEN de meetmethode niet heeft onderzocht voor dergelijke kleine concentraties. Om diezelfde reden vindt de rechtbank ook de door het college ingenomen stelling dat de meetmethode ook betrouwbaar is voor kleinere concentraties als meer volume wordt aangezogen, niet overtuigend.
12.2.3.
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de meetmethode uit NVN-CEN/TS 17638 in dit specifieke geval geschikt is voor het meten van de emissieconcentratie van formaldehyde.
12.2.4.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
13. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het college zijn standpunt dat eiseres de emissiegrenswaarde van formaldehyde heeft overschreden en dat zij daarmee de norm van artikel 2.5 van het Abm heeft overtreden niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Gelet op deze conclusie komt de rechtbank niet meer toe aan de bespreking van de beroepsgronden van eiseres over de evenredigheid van het handhavend optreden, de hoogte van de bedragen van de dwangsom en de duur van de begunstigingstermijn.
14. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiseres tegen het dwangsombesluit.
15. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat het dwangsombesluit wordt geschorst tot zes weken nadat een nieuw besluit is genomen op het bezwaar van eiseres. Deze voorlopige voorziening vervalt zodra zes weken zijn verstreken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar of op het moment dat het college het dwangsombesluit herroept. De reden voor het treffen van deze voorlopige voorziening is dat niet vaststaat dat eiseres de emissiegrenswaarde voor formaldehyde heeft overschreden en dat er bovendien geen aanwijzingen zijn dat de emissie van formaldehyde door het bedrijf van eiseres leidt tot direct gevaar voor de gezondheid van de omwonenden of tot ernstige schade aan het milieu. Daartoe overweegt de rechtbank dat de ODRA heeft berekend dat de door haar gemeten concentraties formaldehyde leiden tot een jaargemiddelde concentratie formaldehyde op leefniveau buiten de grens van het terrein van het bedrijf, die ruim onder het maximaal toelaatbare risiconiveau ligt. Daarnaast is van belang dat bij de indicatieve luchtmeting die SGS op 14 februari 2023 heeft uitgevoerd in opdracht van de Omgevingsdienst IJsselland op zes locaties in de omgeving van het bedrijf van eiseres geen formaldehyde boven de detectiegrens is aangetroffen.
16. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank berekent de proceskostenvergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 1.814,-. Eiseres heeft niet gevraagd om vergoeding van de kosten die zij heeft gemaakt voor het inschakelen van één of meer deskundigen. Daarom zijn er verder geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 28 november 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het dwangsombesluit met inachtneming van deze uitspraak;
- schorst het dwangsombesluit tot zes weken nadat het college een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen of tot het dwangsombesluit is herroepen;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Activiteitenbesluit milieubeheer (het Abm)
artikel 2.3b
1. Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder een zeer zorgwekkende stof verstaan: een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.
2 Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over zeer zorgwekkende stoffen.
artikel 2.5
1 Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en gO naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse. […]
tabel 2.5
Stofcategorie
Stofklasse
Grensmassastroom
Emissiegrenswaarde
ZZS
ERS
20
mg TEQ/jaar
0,1
ng TEQ/Nm3
MVP1
0,15
g/uur
0,05
mg/Nm3
MVP2
2,5
g/uur
1
mg/Nm3
artikel 2.8
[…]
6 De metingen van emissies waarvoor grenswaarden gelden als bedoeld in artikel 2.5 en in de hoofdstukken 3 en 4 worden uitgevoerd door een daartoe geaccrediteerde meetinstantie. […]
7 Voor de resultaten van emissiemetingen of controle van ERP’s geldt dat:
a. deze worden vastgelegd in een rapport;
b. de resultaten van emissiemetingen worden gerapporteerd bij standaard luchtcondities voor temperatuur en druk, en bij droog afgas;
c. de resultaten van emissiemetingen worden gecorrigeerd voor de meetonzekerheid; […].
Activiteitenregeling milieubeheer (de Arm)
artikel 1.3b
1 Als stoffen, stofklassen en stofcategorieën als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het besluit, worden in ieder geval aangewezen en onderverdeeld de stoffen, stofklassen en stofcategorieën in bijlage 12a. […].
artikel 2.22
1. De concentraties van componenten in de afgassen worden bepaald door continue meting of afzonderlijke metingen onder procescondities die representatief zijn voor de normale bedrijfsvoering.
2 De metingen bemonsteringen en analyses van de parameters die nodig zijn voor het bepalen of wordt voldaan aan de emissiegrenswaarden alsmede de andere metingen en berekeningen die zijn voorgeschreven, worden uitgevoerd volgens onderstaande normbladen:
a. emissiemeting en analyse: […]
12°. individuele gasvormige organische componenten: NPR-CEN/TS 13649; […].
3 Een afzonderlijke meting als bedoeld in het eerste lid bestaat uit drie deelmetingen van een half uur, tenzij een langere bemonsteringstijd voortvloeit uit de meetmethode of de representatieve wijze van bemonsteren. Het resultaat van de afzonderlijke emissiemeting is het gemiddelde van de deelmetingen, verminderd met de gerapporteerde meetonzekerheid of met een standaardwaarde voor de meetonzekerheid.
[…].
Bijlage 12a Lijst van stoffen, stofklassen en stofcategorieën
De stofklasse en/of grensmassastroom en emissiegrenswaarde van individuele stoffen kunnen afwijken van die voor een stofgroep.
Indien een stof individueel is ingedeeld geldt de grensmassastroom en emissiegrenswaarde van de individuele stof in plaats van die van de groep.
CAS Nummer Naam Stofcategorie Stofklasse
50-00-0 formaldehyde ZZS MVP 2